（行政管理专业论文）转型时期我国非营利组织失灵的预防和矫治.pdf

中文摘要 非营利组织构成了私域( 事务) 和公域( 事务) 之间的连续谱，在教育、科 技、文化、环境、医疗卫生、社会服务与救济等领域，发挥着重要和积极的作用。 转型时期，我国的非营利组织主要包括三种类型：社会团体、基金会和民办非企 业单位。随着我国市场经济体制的发展和完善，政治体制改革的深化，非营利组 织在“政府失灵”和“市场失灵”领域的作用越来越大，成为经济发展和社会进 步的重要动力之一。 非营利组织与政府和市场一样并非万能，在一定的条件与环境下，非营利组 织也会失灵，从而偏离志愿性公益或互益机制，致使资源配置低效或价值取向出 现非公共性现象。导致我国非营利组织失灵的内致性因素包括：潜在的赢利动机 和责任监督的困境，而外致性因素则有：公民社会基础的薄弱、行政管理体制的 缺陷、法律规范约束的缺失、组织发展能力的不足。预防和矫治我国非营利组织 的失灵，需要从调适政府与非营利组织间的关系、创设组织外部责任约束环境和 优化组织内部治理机制三方面入手。 关键词：非营利组织；失灵；转型时期：预防：矫治 a b s t r a c t n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ( n p o ) ，c o n s t i t u t i n g ac o n s e c u t i v es p e c t r u m b e t w e e nt h ep r i v a t ea n dp u b l i cs p h e r eo rs e r v i c e s ，p l a y sa ni m p o r t a n ta n da c t i v e r o l ei nt h ef i e l d so fe d u c a t i o n ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , c u l t u r e ，e n v i r o n m e n t ， h e a l t h ，s o c i a ls e r v i c e sa n da l m s g i v i n g s i nt h et r a n s i t i o np e r i o d ，n p oi no u r c o u n t r yi n c l u d e st h r e em a j o rt y p e s ：m a s so r g a n i z a t i o n s ，f o u n d a t i o n sa n dc i v i l n o n e n t e r p r i s eu n i t s a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o no ft h em a r k e t e c o n o m i cs y s t e ma n da g g r a n d i z e m e n to fp o l i t i c a ls y s t e mr e s t r u c t u r i n g ，n p o i n c r e a s e st h er o l ei nt h es p h e r eo f “g o v e r n m e n tf a i l u r e a n d “m a r k e tf a i l u r e ” a n db e c o m e so n eo ft h em a i o rd r i v i n gf o r c e so fe c o n o m yd e v e l o p m e n ta n d s o c i e t yp r o g r e s s n p oi sn o ta so m n i p o t e n ta sg o v e r n m e n ta n dm a r k e t i nc e r t a i nc o n d i t i o n s a n dc i r c u m s t a n c e s ，n p oa l s oc o u l df a i la n dv i o l a t et h em e c h a n i s mo fv o l u n t a r y w e a la n db e n e f i t i n ge a c ho t h e r , t h u si tc o u l dr e s u l ti nt h ep h e n o m e n o no f i n e f f i c i e n ta l l o c a t i o no fr e s o u r c e so rv i o l a t i n gt h en o n p u b l i cv a l u e s l a t e n tp r o f i t m o t i v a t i o na n dp r e d i c a m e n to fs u p e r v i s i o na r et h ei n t e r n a lr e a s o n s ，a n dt h e e x t e r n a lo n e si n c l u d ei n c o n s i s t e n td e v e l o p m e n tl e v e lo f c i v i l s o c i e t y , a n d d e f i c i e n c yi na d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，a n di m p o t e n c eo fl a wa n di n s t i t u t i o n ，a n d i n s u f f i c i e n c yo fc a p a c i t yo fd e v e l o p i n gi t s e l f t op r e v e n ta n da n t i d o t et h en p o f a i l u r ei no u rc o u n t r y , i tn e e d st oa d a p tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d n p o ，c r e a t ea n db u i l dt h ee x t e r n a le n v i r o n m e n to fr e s t r a i n t ，a n du p g r a d et h e i n t e r n a lg o v e r n a n c em e c h a n i s m s k e yw o r d s ：n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ( n p 0 ) ；f a i l u r e ；t r a n s i t i o np e r i o d ； p r e v e n t ；a n t i d o t e i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 9 8 0 8 3 7) 2 、本论文是我令人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：煎毖 日期：迎! ：三：2 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：遥控堡 日期：娅：2 刖舌 一、选题的背景及意义 2 0 世纪7 0 年代以来，英、美等发达国家和第三世界的非营利组织以及跨国 性的非营利组织蓬勃发展，发生了一场范围广泛的所谓“结社革命”，即“第三 部门”运动。在“政府失灵”与“市场失灵”的全球背景下，政府神话与市场神 话逐渐褪色。随着我国市场经济体制的发展和完善，政治体制改革的深化，第三 部门将成为下一个发展最快的部门。非营利组织在“政府失灵”和“市场失灵” 领域的作用越来越大，成为经济发展和社会进步的重要动力之一。 与此同时，政府主导的改革开放，使我国进入了“权力分裂”的社会转型时 期，经济一政治一社会领域的权力和结构出现了重新调整和变革。首先在经济领 域，政府的绝对控制逐渐淡出，市场在资源配置中的基础性作用得到肯定，社会 经济总量大幅度增加；其次在政治领域，政府职能开始收缩和调整，由以政治权 威、计划体制总揽全部社会事务、支配所有社会资源的“国家主义”控制模式， 开始向多元化、民主化的治理模式转化：第三，在社会领域，人们的民主法制意 识普遍增强，以各类学会、行业协会、俱乐部、慈善组织、志愿者协会等组成的 社会组织( 公民社会) 兴起并不断壮大，中国社会结构的历史性变迁顺应市场经 济的要求，正在孕育生成一个令国人陌生的，相对独立于国家、独立于政治社会 的公民社会。 非营利组织是公民社会的重要的组织载体，据财务司民政事业统计信息管理 系统提供的民政统计数字，2 0 0 5 年我国非营利组织总数增长8 9 。截至2 0 0 5 年底，全国各类非营利组织已发展到3 1 5 万家，其中社会团体1 6 8 万家，比去 年增长9 8 ；民办非企业单位1 4 6 万家，比去年增长8 1 ；基金会9 9 9 个， 比去年增长1 2 。众多非营利组织的生成和发展，对于我国的教育、科研、文 化、卫生、体育、信息咨询、法律服务、社会福利事业及经济监督事业等领域发 挥着重要的作用。在社会转型时期，积极发展中国的非营利组织，有利于政府职 能的转变、弥补国家财政对社会公共事务投入的不足、优化配置资源、维护社会 公平竞争、增加就业机会等等，意义重大。 。 参见中国n p o 服务网：h t t p ：w w w “p o o r gc n 2 0 0 6 年2 月9 日。 1 事实上，非营利组织与政府和市场一样，它不是万能的，它也会失灵。在一 定的条件与环境下，非营利组织的组织行为也会偏离志愿性公益或互益机制，而 出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求、 提供公共产品和服务上，产生功能性和效率上的缺陷，即失灵现象。同时，在某 种意义上，它也更会失灵。尤其在当今社会转型过程中，我国尚未完成政府与市 场的分离和政府职能的转变，非营利组织既先天不足，又后天约束不全，非营利 组织在价值取向、效率、资源配置等方面，存在许多不足，失灵现象更加严重。 许多公益性、非营利性的组织存在违规行为和腐败现象，如中华体育基金会2 0 0 0 万元“丢失”事件、中国科学技术发展基金会被骗3 0 0 万元案件、希望工程“假 信件”事件、中国青基会被指违法投资事件、中国妈妈胡蔓莉事件等。 更为重要的是，由于中国改革和社会转型的渐进性，当下社会关注的焦点主 要是在建立社会主义市场经济体制过程中政府与市场如何分离，如何规范市场和 政府的行为，而相对忽略非营利组织与政府、市场的艰难分离过程、非营利组织 发育不全及失灵问题。然而对非营利组织失灵问题给予足够的重视，无论在理论 上还是在实践中，都具有其必要性和重要性。一方面，对非营利组织失灵问题的 研究，有利于全面、科学地把握非营利组织的性质、特征和作用，破除非营利组 织的“神话”，对非营利组织有个正确的理解和恰当的理论阐释：另一方面，就 我国来讲，对非营利组织缺陷和问题的考察、原因的剖析，其目的在于寻求有效 的防治和矫正措施，遏制其消极作用而发挥其积极功能，从而构建一个良性的治 理主体间关系，为非营利组织的健康发展，为政府在对非营利组织的政策设计上 提供理论基础和依据。 二、国内外的研究现状及趋势 非营利组织是现代社会组织的三大重要组成部分之一。在很大程度上，西方 非营利组织研究兴起于自2 0 世纪7 0 年代产生的福利国家危机的背景之下，非营 利组织被作为福利国家中政府的替代性制度安排受到了西方研究者的极大重视。 有关非营利组织的研究涉及经济学、政治学、社会学和管理学等众多领域。但非 营利部门仍有大量悬而未决的理论问题。我国对非营利组织及其部门的研究应该 说起步较晚。“非营利组织”成为当今国内学界的一个前沿研究课题，不仅显示 出研究者们在重新看待社会转型时期国家在社会经济生活中扮演的角色，以及市 场本身存在的缺陷及其变化性，而且也体现了研究者们己逐步将注意力放在了政 府体制之外的社会利益空间的扩展。对“非营利组织”的理论关注，成为学界研 究国家一市场之外社会性力量成长的主要对象之一。 综观国内外态势，学者们对非营利组织的研究主要有四个方向： 一是总体研究，即把非营利组织作为一个群体，从宏观的角度研究其在社会、 经济和政治等领域内的发展、作用及必要性等问题。主要著作包括：王颖等所著 社会中间层改革与中国的社团组织( 1 9 9 3 ) 、赵黎青的非政府组织与可 持续发展( 1 9 9 8 ) 、康晓光的权力的转移( 1 9 9 9 ) 、何增科主编的公民社会 与第三部门( 2 0 0 0 ) 、吴锦良的政府改革与第三部门发展( 2 0 0 1 ) 等。 二是个案研究，即从个体的非营利组织入手研究非营利组织的组织特征和面 一临的挑战，目前我国国内学者对非营利组织的研究已逐渐从理论概念的引介，向 关怀本土经验的实证研究转变，个案研究方式较为流行。除了美国学者莱斯特啊 拉蒙等所著全球公民社会非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) 以国家为单位对非 营利组织的发展所做的案例分析外，我国学者周志忍，陈庆云所著自律与他律 ( 1 9 9 9 ) 、孙立平等所著动员与参与( 1 9 9 9 ) 分别以希望工程为个案研究了第 三部门的监督机制和募捐机制。王名等从1 9 9 9 年到2 0 0 1 年对我国非营利组织进 行了广泛的调查，撰写了非营利组织案例研究专集中国n g o 研究：以个案为中 心( 2 0 0 0 ) 、中国n g o 研究：以个案为中心( 2 0 0 1 ) ，以及丁元竹所著非政 府公共部门与公共服务( 2 0 0 5 ) 等。 三是国际比较研究，主要研究不同国家和地区非营利组织的不同特点，以及 我国非营利组织相对于其他国家非营利组织的发展程度和自身特性。著作有王绍 光所著多元与统一第三部门国际比较研究( 1 9 9 9 ) 、秦晖的政府与企业 以外的现代化中西公益事业史比较研究( 1 9 9 9 ) 、美国学者托马斯西尔克 所著亚洲公益事业及其法规( 2 0 0 0 ) 、美国学者莱斯特阿拉蒙等所著全球 公民社会非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) 、美国学者朱莉费希尔的( ( n g o 与第 三世界的政治发展( 2 0 0 2 ) 等。 四是内部管理研究，即从组织的内部结构入手研究非营利组织如何建立良好 的治理体制。国外有美国学者p b 弗斯顿伯格的非营利机构的生财之道 ( 1 9 9 1 ) 、美国学者彼得德鲁克非营利组织的经营之道( 1 9 9 4 ) 、里贾纳e 赫兹琳杰等所著非营利组织管理( 2 0 0 0 ) 等，国内有杨团、唐均所著非营 利机构评估( 1 9 9 8 ) 、邓国胜的非营利组织评估( 2 0 0 1 ) 、王名编著的非营 利组织管理概论( 2 0 0 2 ) 、席恒的公与私：公共事业运行机制研究( 2 0 0 3 ) 、 丁元竹的问责性、绩效与治理( 2 0 0 5 ) 等。 然而，在这些研究方向当中，无论国内还是国外，学界具有过于夸大非营利 组织功能之嫌，对非营利组织的积极功能探讨和阐释较多，而对其消极影响的研 究则明显缺乏，对非营利组织积极功能的诉求，很大程度上遮蔽了非营利组织自 身存在的弊端和缺陷。这与世界范围内非营利组织发展普遍性的不足、国内外学 术界都极力主张和支持非营利组织拓展发展空间，以及非营利组织理论研究尚不 成熟等不无关系。对非营利组织失灵问题，国内外学术界尚缺乏对其应有的重视， 就目前笔者掌握的资料而言，在国外，主要由美国霍普金斯大学的塞拉蒙教授曾 在其研究中简述过“志愿失灵”问题，国内尚无对此问题的专门阐释与论述，而 只是零星地散见于相关论文之中，这些论文目前主要有：非营利组织失灵与治 理之探讨( 作者：陈晓春、赵晋湘，载财经理论与实践，2 0 0 3 年第2 期) 、 新公共管理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式( 作者：王俊华，载 教学与研究，2 0 0 4 年第4 期) 、市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三 者互动的公共服务体系( 作者：吴光芸、方国雄，载四川行政学院学报，2 0 0 5 年第1 期) ，以及作者的转型时期我国第三部门缺失与构建( 载公共管理学 报，2 0 0 5 年第1 期) ，等。即便如此，在对非营利组织失灵问题上，往往也只 是提出了一些简单的概念，并且相互存在较多差异与矛盾，尚缺乏深入系统地理 论分析。正确地评价非营利组织的功能、科学地定位非营利组织的角色、良性地 发挥非营利组织的作用，在相当程度上，需要具备对非营利组织失灵机理的充足 洞悉。 三、研究的思路与方法 本文仅以探究性的行文态度与方式，尝试着界定非营利组织失灵的内涵，剖 析其产生的原因，直至寻求预防和矫治非营利组织失灵的方法与措施，以期有所 得益和启发。 在研究的思路上，本文拟分为五部分。 第一部分是前言，主要介绍选题的背景、意义，与本选题有关的国内外研究 4 现状，以及本文研究的基本内容与方法。 第二部分为本文的第一章节，介绍问题的缘起，通过分析比较，界定本文中 非营利组织的内涵，并阐释其正面功能，以此为基础归纳和概括出非营利组织失 灵的涵义和特征，并提供相关的实例佐证。 第三部分为本文的第二章节，在对非营利组织失灵内涵界定的基础上，从内 致因素与外致因素两个层面，对非营利组织失灵的原因进行详细、深入地探究。 第四部分为本文的第三章节，针对非营利组织失灵的机理与原因，提出具体 且多方位的预防与矫治方式、措施，以求得问题的正解。 第五部分为本文的结束语。 在具体研究中，本文采用的主要分析方法有： 一( 1 ) 一文献分析法。一本文通过获取相关互联网信息、电子资源和图书资料， 对国内外现有关于非营利组织及失灵问题的研究做了大量的梳理工作。 ( 2 ) 比较研究法。比较研究一直是本文的主要研究方法。在非营利组织内 涵的定义上，分析比较了各种视角与途径下的定义方法，既借鉴国外经验又关注 本土状况；在对非营利组织失灵原因的探究上，内在因素和外在原因相互比较和 归纳，等。 ( 3 ) 实证研究法。通过考察国内外关于非营利组织失灵问题的种种案例， 分析概括出其中带有普遍性、规律性的成分和因素，升华为理论形态，对于概念 的界定、假设的证明等提供依据，并以此解释问题，指导行为方向，寻求问题的 答解。 第一章问题的缘起 一、非营利组织的内涵 ( 一) 非营利组织的国际化内涵 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，n p o ) 这一概念并非是一个具有明确内 涵和外延的术语，由于强调的角度与重点不同，国际上对其有不同的称谓，如“第 三部门”( t h e t h i r ds e c t o r ) “独立部门”( i n d e p e n d e n ts e c t o r ) 、“慈善组织”( c h a r i t a b l e s e c t o r ) 、“志愿者组织”( v o l u n t a r ys e c t o r ) 、“免税组织”( t a x e x e m p ts e c t o r ) 、“非 政府组织”( n o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n ，n g o ) 、“社会经济”( s o c i a le c o n o m y ) 、 “公民社会组织”( c i v i ls o c i e t y o r g a n i z a t i o n ) 等。“虽然每一个词汇都是从一定的 文化中产生的，它的使用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但是关于世 界第三部门的词汇错综复杂，找不到简明的分辨办法。如果这些词被符合逻辑地、 一致地使用，那么，这些词可以为已经存在的第三部门不同种别的分类提供一种 有用的方法。然而，这些词在不同层面上很少一致地使用。”o 但这些不同的词汇在概念上涵盖的基本上就是介于政府组织和营利性组织 之间的制度空间。“第三部门”强调的是相对于作为第一部门的国家体系和作为 第二部门的市场体系不同的另一部门，是非营利组织的总和；“独立部门”强调 这些组织相对于政府组织和营利性组织的独立性；“慈善组织”强调组织的资金 来源于私人慈善性的时间捐赠或价值( 金钱、安全、财产) 捐赠；“志愿者组织” 强调组织的运作与管理在很大程度上依赖志愿者的投入；“免税组织”强调这些 组织在很多国家享有的免税待遇：“非政府组织”强调这些组织和政府的区别， 其属于不同于政府部门的民间公共部门；“社会经济”主要流行于一些欧盟国家， 外延较非营利组织宽广，包含了一些企业类组织：“公民社会组织”强调这类组 织的社会基础，即以政府、市场、( 公民) 社会三个部门分立的现代社会结构， 突出组织的公民自治、志愿参与、民主治理的特征。 多样的称谓体现了这类组织的多元性、边界的模糊性以及人们在理解上的差 异，同时也体现了非营利组织作为公民社会领域中主要组织形式的各种特点。对 于非营利组织内涵的界定，王绍光教授概括了国际上具有代表性的四种定义。： 。 英 d 露易斯：非政府组织的缘起与概念，载国外社会科学，2 0 0 5 年第1 期。 。参见王绍光：多元与统一第三部门国际比较研究，杭州浙江人民出版社，1 9 9 9 6 一是法律上的定义。如美国联邦国内税法对于合乎规定的非营利组织作了以 下界定：非营利组织本质上是一种组织，其净盈余的分配，包括给任何监督与经 营该组织的人，如组织的成员、董事或理事等的报酬，都受到限制。税法5 0 1 ( c ) ( 3 ) 规定了三个条件：( 1 ) 该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、 宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文的其他目的：( 2 ) 该组织的净 收入不能用于使私人受惠；( 3 ) 该组织所从事的主要活动不是为了影响立法也不 干预公开的选举。 二是资金来源上的定义。联合国的国民收入统计系统采用此定义，该系统将 所有经济活动划为五大类：金融机构、非金融机构、政府、非营利组织、家庭。 其中的非营利组织与其他四类组织的区别在于，非营利组织的大部分收入不是来 自以市场价格出售的商品与服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。 如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，则是营利部门，而一 个主要依靠政府资助的组织则是政府部门。 三是目的或功能上的定义。非营利组织的目的在于促进公众利益或团体利 益，团体利益意义明晰，但公众利益的界定较为模糊，不同的国家在不同的时期 会对公众利益给出不同的定义，甚至在同一国家同一时期，不同的人对公众利益 的理解也会不同。 四是结构一运作上的定义。它着眼于组织的基本结构和运作方式，美国约翰 霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙等人提出，凡是符合组织性、 民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织都是非营利组织。 ( 二) 非营利组织的中国化内涵 在国内，非营利组织研究还是一个新的研究领域，对非营利组织概念的界定 依然没有明确而统一的认识。有人主张用剩余法定义非营利组织，即把它看成除 政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。康晓光认为应当从经济学出 发，借助私人物品和公共物品概念为各个部门划定疆界。王绍光借鉴西方学者的 定义，以民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性来界定非营利部门。王名 从组织目的和活动内容角度出发，认为非营利组织是指不以营利为目的、主要开 展各种志愿性活动的非政府的社会组织，其基本属性包括三个方面：非营利性、 年，第8 - - 1 0 页。 非政府性、志愿公益性或互益性。秦晖则从最基本的逻辑出发，以公益、私益 维度与志愿、强制维度组成四个逻辑组合，认为以志愿提供公益的部门即第三部 门或非营利部门。 社会历史、文化、制度对非营利组织内涵的理解和认识具有直接的决定作用， 中国的非营利组织是改革开放以来适应新的社会体制而出现的新的社会组织，不 仅发展时期太短，建构历史并不长，而且自创立之初就处于国内、国际不同的压 力之下，还来不及完成组织的形塑和自我角色的塑造。在我国，完全符合西方标 准的非营利组织几乎不存在，但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府 又不同于企业的社会组织，因而中国许多学者倾向于从推动和促进非营利部门的 发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。有学者认为，只要是依法注册的正 式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性 和自治性，即可称为中国的非营利组织。o 在现行法律体系框架内，与非营利组 织的定义最为接近的法律实体是在各级民政部门登记注册的“民间组织”，主要 包括三种类型：社会团体、基金会和民办非企业单位。这正是本文所要分析的 主要对象，但同时由于我国非营利组织及管理体制的复杂性，在个别情况下也涉 及到那些在工商行政部门登记的非营利组织以及一些尚未登记的非营利组织等。 至于与此相类似的转型中的事业单位( 包括由于历史原因存在、依法免于登记的 人民团体。和国家编制部门核定的团体 ) 、村委会、居委会等组织暂不归类于本 文所讨论的非营利组织范列之中。 。 王名编：非营利组织管理概论，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第2 页。 。 参见康晓光：ngo 扶贫行为研究，北京，中国经济出版社，2 0 0 1 年，第2 页。 。 社会团体登记管理条例规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意 愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会管理条例规定，基金会是指利用 自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例规定 成立的非营利性法人。民办非企业单位登记管理暂行条例规定，民办非企业单位是指企 业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性 社会服务活动的社会组织。 。包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、 中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商 业联合会等共8 个，由民政部门备案并由国家拨付行政事业费用。 9 社会团体登记管理条例第3 条规定了三种不需要登记的情况：( 1 ) 参加中国人民政 治协商会议的人民团体：( 2 ) 由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的 团体；( 3 ) 机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。 二、非营利组织的功能与失灵 ( 一) 非营利组织的功能 非营利组织往往被视为政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，代表着公私领 域二元建构基础上的一种社会中介机制，构成了私域( 事务) 和公域( 事务) 之 间的连续谱，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经 营的社会服务义务，在教育、科技、文化、环境、医疗卫生、社会服务与救济等 政府与企业部门“不愿做，做不好，或不常做”的领域，发挥着重要和积极的作 用，具体而言，包括以下几方面： ( 1 ) 提供公共物品，弥补市场和政府的双重失灵。公共物品消费的不可分割 性和非排他性，决定了公共物品通过自由市场机制提供时会存在“搭便车”现象， 从而导致公共物品的供给不足：一目口所谓的“市场失灵”。而在一般情况下，政府 提供公共物品倾向于反映中位选民( m e d i a nv o t e r ) 的偏好，只是为了满足大部 分选民的需要，即提供单一化、标准化的公共物品，使部分公众的特殊需要无法 满足，从而在公共物品的提供上存在不同程度的“政府失灵”。在市场失灵与政 府失灵同时存在的领域，非营利组织将非营利性行为与志愿者行为有机结合，从 公众利益或团体利益出发，有效地抑制社会公众的“搭便车”现象，并且非营利 组织过其社会号召力，动员社会各界参与社会发展，帮助政府解决一些社会问题， 增加对社会教育、医疗等领域的投入，有助于填补政府用于社会发展方面的资金 不足，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，提高了公共产品的供给效率， 满足社会多元化需求。 ( 2 ) 促进经济增长，增加就业机会，改善经济结构。近年来，随着非营利组 织急剧增长，它在世界各国已经发展成为一个举足轻重的产业部门。萨拉蒙基于 对2 2 个国家的分析指出非营利部门的“平均规模大约是：占各国g d p 的4 6 ， 占非农就业人口的5 ，占服务业就业人口的1 0 ，相当于公共部门就业人口的 2 7 。”。据美国、英国、法国、德国、日本、意大利6 个工业国家统计，1 9 9 0 年， 非营利组织共雇用了大约1 1 8 0 万全职员工，占服务业全部就业人数的1 2 5 。 目前，美国有1 6 0 万个非营利组织，财产总额达到2 万亿美元，年收入为1 万亿 。【美】莱斯特萨拉蒙等：全球公民社会非营利部门视界，北京，社会科学文献出版 社，2 0 0 2 年，第1 0 页。 9 美元；日本有2 3 0 0 0 个慈善组织和1 2 0 0 0 个福利组织，它包括了9 0 以上的日本 家庭；英国有3 5 万多个志愿组织，总收入超过1 7 0 亿美元，占国民生产总值的 4 。在发展中国家，如巴西的非营利组织数目已有2 0 多万个。 ( 3 ) 扩大社会公平，维护公共利益。非营利组织的一重要服务对象之一，即 是社会中的弱势群体，非营利组织通过筹集大量的社会资源，并公正地对社会资 源进行重新分配。非营利组织能够推动经济滞后地区的发展并服务于企业，影响 社会关注、了解和帮助那些处于弱势地位的群体，提供各种信息和必要资源，从 而使资金、技术、智力形成从城市向农村，从高社会阶层向低社会阶层，从发达 地区向不发达地区的流动；非营利组织中的行业协会等组织通过企业间的互动， 形成集体规约，从而维护企业之间公平的竞争关系，创造良好的市场秩序，增加 公众利益。 ( 4 ) 培育民主精神，增进互助协作。发达的非营利组织是培育公民民主意识 和价值观的重要条件之一，非营利组织的自主性、灵活性、开创性、参与性等特 点直接推动了公民社会的发展和成熟，在政府与公民之间、公民与公民之间搭建 了一座桥梁。非营利组织既传导政府政策，又反映民众诉求，非营利组织培养出 的公民意识( 包括权利意识、民主法治意识和参与意识等) 和民主权利，对政府 起到监督与制衡的作用，倡导的沟通、协商、理解的方式能够维护社会成员间的 整合，降低社会运行的交易成本，扩大由公民的信任、互惠、合作一系列态度和 价值观构成的社会资本。 另外，非营利组织在促进全球治理，推进国际和平以及民族、宗教等领域也 发挥着重要的积极作用。 转型时期，我国非营利组织的兴起预示了三大部门协调发展的格局即将形 成，从而能够加速政府职能转变、社会转型和社会重组、重新配置社会资源、加 强社会服务、倡导新型的社会文明。今后我国的非营利组织也将随着社会转型发 挥更大的潜力和创造力并不断与国际社会相接轨。 ( 二) 非营利组织失灵的涵义 非营利组织的性质、特征及其作用都具有双重性，像政府和市场都可能失灵 一样，在生产巨大的积极功能背后，非营利组织也会因内外的局限性因素而产生 。参见王方华：非营利组织市场营销 大连，东北财经大学出版社，2 0 0 2 年。第7 8 页。 1 0 失灵现象。萨拉蒙教授告诫人们要剥除套在非营利组织头上的神话：一是“德行 完美的神话”，非营利组织常常借助于宗教和道德教化而获得了一种神圣的自我 印象和角色，然而随着规模和复杂性的增加，非营利组织同样易受那些反应迟钝、 行动缓慢、墨守成规的官僚机构的一切局限性的影响，可能成为政治工具而发挥 作用，此外，非营利组织也可能会执行一种必不可少的“系统维持”的功能。二 是“志愿主义的神话”，即认为真正的非营利组织主要依赖于甚至排他性地依赖 于对私人的行动和慈善资助的信念，事实上，在西方发达国家，政府对非营利部 门的财政支持以几乎是二比一的比例远远超过了私人慈善机构的捐赠，而且私人 慈善资助常常伴随着许多附加条件。三是“完美无暇的概念的神话”，即认为非 营利组织在世界上大部分地区基本上是新型组织，事实上，近来非营利组织的发 展不是简单地反映着一种全新的安排的出现，而是在相当的程度上反映着先前的 行为方式的复兴。 在西方发达国家，非营利组织己经成为与政府、市场相区别而又相互关联的 主要经济、政治和社会力量，构成了当代社会“金三角结构”的主要支柱，但非 营利组织失灵的问题仍然存在。萨拉蒙从非营利组织的志愿性特征角度出发，将 其称为“志愿失灵”，并提出了4 个方面的表现：一是慈善的供给不足 ( p h i l a n t h r o p i ci n s u f f i c i e n c y ) 。由于公共物品供给中普遍存在的搭便车问题， 更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去为别人提 供福利，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响，因而组织所能募捐到的资 源与非营利活动所需的开支之间有着相当大的缺口。二是慈善活动的狭隘性 ( p h i l a n t h r o p i cp a r t i c u l a r i s m ) 。志愿组织所服务的对象一般是某些特定的社 会群体，如残疾人、单身母亲、外来民工子女等，不同组织获取资源的能力是不 一样的，现有的志愿组织可能无法覆盖所有处于需要状态的亚群体，其后果也许 是加剧社会不平等，并由此造成资源的浪费。三是慈善组织的家长作风 ( p h i l a n t h r o p i cp a t e r n a l i s m ) 。那些控制着慈善资源、掌握慈善组织经济命脉 的人对如何使用资源有很大发言权，内部决策过程非民主化和非透明化，往往是 富人的偏好取代了社会需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的服务，而穷人真 正需要的服务却供给不足。四是慈善组织的业余性( p h i l a n t h r o p i c 。参见【美】莱斯特萨拉蒙：非营利部门的崛起，载马克思主义与现实，2 0 0 2 年第3 期。 1 l a m a t e u r i s m ) 。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士等特殊人 群的照顾是需要受过训练的专业人员的，志愿组织受资金的限制难以吸引专业人 员的加入，这就不可避免地影响到服务的效率和质量。 约翰郝克斯( j o h nh a w k s ) 通过调查研究，也列举了美国非营利组织失灵 所产生的几大问题：滥用减免特权，名不副实；高工资；行政费用过高：花钱筹 款，谁人得利；贪污屡禁不止：不公平竞争：涉足党派政治，变成特殊利益集团： 设置骗局，引君入瓮：等等。o 由此，从性质和功能角度来看，“非营利组织失灵”，实质上也就是指非营 利组织的组织行为偏离志愿性公益或互益机制，而出现资源配置的低效或价值取 向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求、提供公共产品和服务上，产生 功能性和效率上的缺陷。从非营利组织自身发展的成熟程度来看，非营利组织失 灵可以区分为两种类型：第一种是在政府、市场相对发达和完善的条件下的失灵， 可称之为内致性因素失灵；第二种类型除了上述表现外，其独特性就在于它是处 于转型条件下由于制度性缺失、社会整体发育不全而必然导致社会约束力弱化的 失灵，这更多地发生在社会转型中的国家，可称之为外致性因素失灵。但概括起 来，非营利组织失灵通常表现为以下几个特征( 不过不同类型的非营利组织失灵 可能在具体方面的失灵程度上会有所差异) ： ( 1 ) 赢利化经营。由于资金的短缺或者营利动机的驱动，非营利组织以从 事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上，从而与商 业化企业的界限日益模糊，忽视甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化地改 变了这些组织的性质。 ( 2 ) 独立性缺失。非营利组织过度地受制于政府或者私营部门，成为官方 组织网络中的一部分或者成为企业经营运作的附属和对外宣传的工具，从而缺乏 相应的自主决策、计划、执行的能力，丧失了组织的灵活性、创新性甚至非营利 组织的本质功用。 ( 3 ) 志愿性不足。有学者的研究表明，非营利组织并非绝对具有推动民主、 公正、平等这样一些价值理念，参与非营利组织活动实际上是社会精英显示自己 。参见王绍光：多元与统一第三部门国际比较研究，杭州，浙江人民出版社，1 9 9 9 年，第4 2 _ 4 5 页。 。参见王绍光：多元与统一第三部门国际比较研究，杭州，浙江人民出版社，1 9 9 9 年，第1 0 7 - - 1 1 5 页。 1 2 身份、达到某种目的的一种方式；另外，非营利组织越来越专业化，组织中的许 多工作人员只是将自己视作一个职业的受薪者，使他们失去了志愿的热情，变得 流动性很强。 ( 4 ) 效率低下。在一些公共服务和社会工作上的高效率，是非营利组织替 代政府和市场的重要原因，然而随着非营利组织组织规模的扩大，以及受服务对 象的狭隘性和内部治理的缺陷的影响，其在资源配置上可能产生的低效率甚至无 效率，并不亚于政府和市场部门。 三、案例回顾 中国政治经济体制改革为非营利组织的发展提供了前所未有的机遇，据财务 司民政事业统计信息管理系统提供的民政统计数字，2 0 0 5 年民间组织单位总数 增长8 9 。截至2 0 0 5 年底，全国各类民间组织已发展到3 1 5 万家，其中社会 团体1 6 8 万家，比去年增长9 8 ；民办非企业单位1 1 4 6 万家，比去年增长8 1 ；基金会9 9 9 个，比去年增长1 2 。然而，由于我国非营利组织管理体制仍 然存在许多弊端，组织能力长期欠发达，我国的非营利组织效率低下、服务质量 不高、缺乏变革的动力与活力、违背非营利准则而贪污腐败现象严重，非营利组 织失灵在我国转型时期必须加以正视。 案例一：青基会遭遇信任危机。 希望工程款被指违女9 a 9 ：资，二十多位港区人大代表提出查账议案 香港一家报纸曾在头版报道中国青少年基金会( 以下简称青基会) 涉嫌违反国家规定，挪 用“希望工程”捐款逾一亿元，用于投资股票，房产及各类风险企业，并招致巨大亏损，其中 不少投资项目以“回报少、效益低告终。此事件在香港和海内外引起了广泛关注报道称， 根据已经掌握的内部资料显示，被挪用的希望工程基金，投资范围包括房地产、高科技、农 业、医疗、证券等多个项目，时间横跨整个9 0 年代，投资地点包括广东、广西、浙江、北 京、江苏、四川，辽宁等十多个地方，投资性质包括股票、房地产，也包括从农业、运输、 医疗、饭店到高科技企业的股权投资。这些投资，据消息人士形容，不少领失惨重”，而且， 把慈善用途的基金作高风险的投资，不符合有关法规。 本报( 中国经济时报) 获得的文件亦显示，19 9 6 年底，青基会的股权投资达5 8 7 7 万 。 参见中国n p o 服务网：h t t p ：w w w “p o o r g m2 0 0 6 年2 月9 日。 。 参见王子恢：青基会遭遇信任危机，载中国经济时报，2 0 0 2 年3 月1 5 日，有删 改。 1 3 元，委托金融投资及贷款为3 4 4 7 万元，房地产投资为1 1 0 9 万元，另有深圳欧密大厦、广西 钦州糖厂等“其他”投资1 1 0 3 万元，投资总额已逾1 1 亿元。同时，本报( 中国经济时报) 获得的一份中银会计师事务所的审计报告对1 9 9 6 年青基会的投资行为进行了评价： i9 9 5 年4 月中国人民银行下发了关于进一步加强基金会管理的通知，在通知中明确 规定：“基金会基金的保值及增值委托金融机构进行”。按照这个文件规定要求，贵会有些基 金的运作，尚有一定差距为此，建议贵会根据现行有关法规和本身实际情况，对不符 合规定的基金运作，进一步研究后提出清理、调整意见 在本届人代会上，以香港教育工作者联合会会长、香港立法会议员、全国人大代表杨耀 忠先生为首的2 0 多位港区人大代表联名向大会递交了一份题为促请政府彻查青基会账目， 以维护希望工程声誉* 的议案与此同时，清华大学化学工程系教授、全国人大代表沈静珠 也向大会递交了建议制定社会捐助法的议案在“两会”期间，孙柏秋、王录生、叶维祯 等三位政协委员就发展慈善事业向全国政协提交了提案 20 0 5 年3 月14 日，记者采访了在京开会的人大代表杨耀忠先生杨耀忠代表说：“中 国慈善事业的发展从1 9 8 1 年第一次开始，到现在全中国捐款已达到4 5 亿；希望工程自1 9 8 9 年成立以来，共收到海内外捐款逾20 亿元人民币，其中来自香港的捐款逾5 亿元，救助了 近2 5 0 万贫困失学儿童重返校园直至小学毕业，建设了近9 0 0 0 座希望小学，为众多的失学 儿童点燃了希望之光。我们教育界在香港以希望工程重返校园助学计划有限公司的名义参 与希望工程的捐款，先后共计达3 0 0 0 多万元港币，但是我们从来没有收到过青基会的年报， 我们不知道这些钱怎么用了。” 杨耀忠说：“到现在为止，还没有一个很好的法规来管理和约束这些钱的使用慈善基 金每年没有年报，管理和使用的情况都不向外界公布，而且，也没有指定的会计机构来核查 账目，完全是依赖发起人的善心在维持这件事情” 杨耀忠告诉记者，对于青基会，公众存有质疑主要问题有三：一、不论是赚钱还是亏 损，善款是不能拿来投资的，这与捐款人捐资助学的初衷是相违背的二、现在有数据证明， 一些捐款在投资的过程中有亏损出现了三、青基会在全国极言影响力，它应该向捐款人交 代清楚捐款的使用和管理情况，但是青基会并不透明，捐款人没有知情权，这伤害了捐款人 的善良愿望 这份联名议案认为：青基会主要引用了国务院基金会管理办法和中华人民共和国 公益事业捐赠