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清代黄泛区荒政措施研究 鲁仪宋耀 摘要:黄河是中华名族的母亲河，黄河孕育了灿烂的华夏文明，几乎一半的中国史都发生在黄河中下游地区。黄河的作用是无法取代的，但是黄河又是一条灾害频发的河流，在有史记载以来，黄河迁徙不定，形成了“善徙、善淤、善决”的特点，给黄河中下游地区的百姓带来了深重的灾难。现今对黄河水患的荒政研究大致可以分为七类：报勘、赈济、蠲免、调粟平粜、移民、抚恤、劝奖社会助振。 关键词：清代；黄河；水灾；荒政 “三年两决口，百年一改道”，是黄河长期以来的真实写照和不同于其他河流的显著特点,明清时期尤其是晚清这种情况更为明显。有清一代260余年间，有历史记载的决口次数就达170余次，其中水量较大、破坏性较强的有三次，即1662年、1761年、1843年，这三次决口对社会产生深远影响。 中国古代把国家有关救济灾荒的法令、制度与政策措施，统称为荒政。灾情一旦发生后，载明最需要给予救助，以渡过难关，此时，荒政在临时救助中发挥着重要作用。 一、报勘 报灾，是指受灾地区逐级向上报告灾情。勘灾，在宋代被称为检视或检放，指地方官吏、同上级乃至朝廷临时派遣的官员共同勘察核实受灾范围、程度。顺治六年，江南江西河南总督马国柱奏报灾情，上谕：“着照所奏速行确勘蠲恤。嗣后直省地方，如遇灾伤，该督抚按即当详察被灾顷亩分数，明确具奏，毋得先行泛报。”。 报勘是朝廷救灾的前提，是政府救灾后续行动的依据。明清两朝对报勘灾害的要求非常严格，如果迟报逾限或报灾不实，要给予处罚。匿灾不报，会被给予更为严重的处罚。清朝规定，州县官在1个月之内迟报者，处以罚俸6个月的处罚；超过1个月以上的，处以降一级调用的处罚；2个月以外的，处以降二级调用的处罚；超过3个月以上者处以革职的处罚。督抚司道府官，以州县报到之日算起，如果逾限的，也照此例处分。 二、赈济 赈济是国家为帮助灾民渡过因受灾而面对的难关而无偿发放救济粮款及其他物资等的救灾措施。在古代中国，出官赈之外，还有民间义赈。 清代荒政集中国历代之大成，赈济有正赈、大赈、展赈等之分。正赈，指紧急灾情发生后，及时开仓赈济，不用等待朝廷批示，不论成灾程度，也不分极贫、次贫。因为它是在勘灾、审户程序尚未结束甚至开始前对灾民带来普遍性的紧急救助，所以又被称为急赈或普赈。在完成勘灾、审户的程序之后，政府根据受灾程度以及灾民贫困程度，在普赈的基础上加大救助力度的赈济，便是大赈。同时，清朝政府还针对重灾区的极贫户在正赈、大赈之外，再次追加赈济，叫做展赈。 中国古代历届政府都强调周祥而且迅速赈济灾民，丝毫不可轻忽。清高宗明令，如有州县官匿灾不报，赈济不周者，即行严参；倘有不实心办理，一经访问，或科道官参奏，必从重治罪。 三、蠲免减征及缓征 蠲免、减征和缓征，是指国家对灾民进行免征、减征及缓征赋役而普遍采用的救灾措施。 清朝沿袭前朝的十分记灾法。顺治十年规定，受灾八分及以上者，免征十分之三；受灾七分及以下者，免征十分之二；受灾四分及以下者，免征十分之一。康熙雍正时期的标准有所变化，取消受灾五分、四分的蠲免。最后定制于乾隆初年：受灾十分的人，免征正赋十分之七；受灾九分的人，免征十分之六；受灾八分的人，免征正赋十分之四；受灾七分的人，免征正赋十分之二；受灾五、六分的人，免征正赋十分之一。根据李向军的统计，在清道光20年中，蠲免地丁银共计1.2亿余两。若加上蠲免积欠中的灾欠数额，清代灾蠲总数达到1.5亿-2亿两之多。据笔者根据赵明奇先生徐州自然灾害史统计，清顺治皇帝在位的18年间，总计蠲免徐州税粮7次；在康熙统治61年间，更是前后蠲免徐州税粮达24次之多，平均每2-3年就有1次蠲免。另外，清代蠲免还涉及芦课、盐课等杂税。 缓征虽和蠲免不同，只是暂缓征收，但临灾缓征，毕竟可以略纾民力。 四、调粟平粜与禁遏籴 当发生重大灾情，特别是黄河决堤这类突发性灾害发生后，当地百姓家藏和粮仓往往荡然无存。这时及时从其他地区调运粮食及物资支援灾区，便是调粟措施。但是由于古代交通不便，粮食转运艰难，调粟措施收到一定限制，而清代交通相对发达，则运用广泛。调粟的粮食有多种，主要有三种，即：仓米；截留漕粮；采购。国家通过行政手段平抑粮价的行为便是平粜。在中国古代，调粟往往和平粜联系在一起，这种现象在清代尤为明显。自从仓储制度建立后，平粜这一古老的应灾举措就史不绝书。 据光绪漕运全书载，乾隆朝平粜20次，功绩米麦60万余石。嘉庆、道光朝各5次、2次，共计米麦分别8.1万石、10万石。清朝粜米，每石比市价品阿姨一百文至二三百文不等，即比市价低10%-20%左右。 为了增加灾区粮食供应，政府还鼓励商人贩运粮食到灾区发售。雍正十年，清廷议准，商人贩运米谷到受灾的山东、直隶粜卖者，米船一到，即便放行，临清、淮、扬等关，将梁头米税自五月至七月暂行宽免，秋收之后，再行征收。乾隆初年又准，凡有米船过关，即讯明该商，如果前往被灾各邑粜卖者，免其纳税，给予印票，责令到境之日，呈送该地方官钤盖印信，以便回空核销。这就是所谓“举行通商转运之法，广致米谷”。乾隆三年，为了“鼓舞商人”反贩粮至灾区，清廷重申不拘陈例，进一步简化手续，“务使商贾踊跃趋事，源源而来，获贸易之利，无守候留难之苦，免吾民艰食之虞”。 五、移民 黄河是一条地上河，黄河决堤的灾情发生之后，河水冲毁房屋，淹没庄稼，当政府无力赈济和就地安置灾民的时候，国家经常颁布对应的政策法令，组织和引导灾民到相对丰裕地区就食，这种救灾措施被称为“移民就食”。 政府组织定向转移灾民，一般都发给灾民口粮、路费、安家费等，并派人护送。清初四十年，国内战争不断，移民就食之法基本上没有采用。虽然杨景仁在他的筹济篇中声称“康熙二十一年，议准直隶、河南两处乏食穷黎，移家觅食”。但在“康乾盛世”，由于社会相对稳定，经济发展繁荣，交通便利，国家粮食储备充足，市场流通秩序较好，加之清廷为避免人口流动带来的不利因素，始终对外出觅食活动严加控制，极少见到移民就食之举。直到乾隆末年，由于人口急剧膨胀、灾害日益加剧，才有所波动。 六、抚恤 抚恤措施的种类很多，主要包括居养、发放抚恤金、赎子煮粥、施药治病、赐葬等。 清乾隆年间对各省分别制定了详细的抚恤标准，凡贫穷至无法生存的灾民，地方政府大多设临时收容所安置，并把平时设立的慈善救济机构如居养院、普济院等动员起来临时安置灾民。“嘉庆时，京师五城设栖流所。日给钱米，隆冬酌给棉被，病故者给棺以瘗。又设养济院，岁给银米，冬衣棉布。”中国古代历来重视天伦人道亲情，封建国家的荒政还有一项重要措施，就是由官府出资代贫民赎回因饥荒而被迫鬻卖的子女，使其与家人团聚。 为了安置流民，中国古代封建国家除了发给流浪异地的灾民盘缠和粮食，遣送回原籍外，还分给其闲置公田耕种，提供或贷给种子、耕牛使其有地可耕；有的甚至为他们在原籍搭盖草房，为其解决住房问题，同时免除五年赋税和徭役，帮助他们归农重建家园。在光绪大清会典事例卷288蠲恤抚流亡中对此作了详细记载。 但是由于封建政府的相关政策不配套，许多流民担心回到原籍遭官府追讨积欠租税或主富户逼还昔日组欠债务，不敢返乡，因而安置流民的对策措施成效大大了折扣。抚恤政策实施的结果，对于饥荒贫苦的灾民，自不能说没有相当利益。因人民在灾荒饥馑的时候，如果由于实行这些办法，能够得到暂时的饮食和安居，并使骨肉不离，当然是难能可贵的。但我们仔细查考历代施行这些办法的实际情况，便觉得所谓抚恤这种政策，范围过于狭小，办法过于消极，而施行对象也多限于一部分人，恩惠不能普及，有时因执行机关人员的舞弊，以及制度本身的缺点，收效常极微小。旧日学者和社会事业家，对这种政策施行的利弊，已有各种见解。 七、劝奖社会助振与民间义赈 国家财力毕竟有限，单靠政府救济灾民并不现实，所以必须广泛动员社会力量参与救灾。中国古代就曾采取多种方式动员社会力量进行助振，其中最著名的便是输纳钱谷授官赐爵。 清代鼓励“乡里富户，有能出赀安插，不致穷民失所者，地方官查明申报，另加优赏。”仅在嘉庆六年至七年的工赈事件中，通过捐输收取的捐银就达759万余两之多，足见个人捐纳在筹措救灾经费中的作用。劝奖社会助赈在帮助政府缓解灾情的同时，也造成官场腐败、卖官鬻爵现象日盛。 19世纪中叶以来，中国传统民间义赈活动进入了一个新的历史发展阶段。一方面，随着国内兴办洋务，近代工业的兴起，民间义赈逐渐突破了传统义赈的旧格局；另一方面，西方近代救灾手段、方式的传入，对中国义赈产生了重要影响。 八、其它 在清代黄泛区的荒政措施中，除了上述八种之外，还有一些其它措施。在对黄泛区救灾过程中，皇帝还不断下罪已诏，减少御膳和百官厨馔，出宫女，停教坊乐，不大兴土木，宽刑等等。虽然这些举措更多的是一种姿态，但大灾之年，最高封建统治者倡节省、去奢靡，多少作了一点表率，反映封建国家决心与灾区人民一道共渡灾难，这推动黄泛区救灾不无裨益。 综上所述，现有的关于黄泛区荒政措施的研究成果显得比较分散、不成体系。 本文主要从报勘、赈济、蠲免、调粟平粜、移民、抚恤、劝奖社会助振七个方面研究清代的荒政措施，在此抛砖引玉，希望引发其他学者的关注与思考。 引文注释 杜韦.河南黄河水患研究综述J.黑龙江史志，xx（01）. 郝治清.中国古代灾害史研究M.中国社会科学出版社，xx-09. 清世祖实录卷79.顺治十年十一月辛亥.光绪大清会典事例卷288户部蠲恤奏报之限. 郝治清.中国古代灾害史研究M.中国社会科学出版社，xx-09.：32，34. 清高宗实录（卷51）.乾隆二年九月丁未.清世祖实录(卷79).顺治十年十一月丙辰.光绪大清会典事例卷288户部灾伤之等. 李向军.清代荒政研究M.中国农业出版社,1995:58,60.