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地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 中文摘要 中文摘要 农村城镇化作为初级阶段的城市化，是处于城市化进程中的中国农村根据我 国当前农村社会现实做出的战略选择，是解决“三农”问题、实现农村现代化、 继而推进国家现代化的有效途径。而我国当前的农村城镇化属于“政府推动型”， 地方政府在其中发挥着主导作用，这种主导作用一方面使城镇化得以快速推进， 甚至出现跳跃式发展；另一方面也导致低水平过度城镇化、生态资源受损、耕地 锐减等负面问题，造成严重影响。究其原因，往往与地方政府“经济人”本性导 致其自身利益过度膨胀和控制不当直接相关。因此，为使农村城镇化健康发展， 必须对地方政府利益加以适度调控。本文针对地方政府利益对农村城镇化产生影 响的原因，尤其是发生机制的分析，提出应该通过法律机制、相应利益约束与分 享机制、政策执行责任追究机制以及户籍、土地、教育、社会保障等制度的改革、 完善与落实，形成规范的制度调节体系，并积极发挥市场作用、动员社会力量， 从而尽量扬地方政府利益之长而避其短，共同促进我国农村城镇化的健康、有序 发展。 关键词 地方政府利益农村城镇化现代化影响发生机制 作者：付艳丽 指导教师：钱振明 望! ! ! ! ! ! 堕! ! 竺! 竺! ：! 翌罂! ! ! ：! 呈! ! ! 坐! ! 坠! 型望生竺! 型! ! ! ! ! 壁虫! 旦! 型皇! ! ! 璺! ! t h ee f i e c to fl o c a lg o v e r n m e n t sb e n e f i to n r u r a lu r b a n i z a t i o no fc h i n a t o d a y a b s t r a c t r u r a lu r b a n i z a t i o n ，a st h eu r b a n i z a t i o no np r i m a r ys t a g e ，i sas t r a t e g i cc h o i c em a d e b yc h i n ac o u n t r y s i d e i nt h ec o u r s eo fu r b a n i z a t i o na c c o r d i n gt ot h ec o u n t r y s i d es o c i e t y r e a l i t yi nc h i n a , w h i c h i sa ne f f i c i e n ta c c e s st os e t t l i n gt h ep r o b l e ma b o u t “a g r i c u l t u r e ， c o u n t r y s i d ea n dp e a s a n t s ”，t or e a l i z i n gc o u n t r y s i d em o d e m i z a t i o na n dt op u s h i n go n w i t ht h ec o u n t r ym o d e r n i z a t i o n b u tr u r a lu r b a n i z a t i o ni nc h i n at o d a yb e l o n g st o “t h e t y p eo fb e i n gp u s h e db yg o v e r n m e n t ”，i nw h i c h l o c a lg o v e r n m e n tp l a y sl e a d i n gr o l e s w h i c ho nt h eo n eh a n dm a k et h er u r a lu r b a n i z a t i o np u s h e do nr a p i d l y , e v e nl e a pf u r t h e r , o nt h eo t h e rh a n dl e a dt os o m en e g a t i v ep r o b l e m ss u c h a so v e r u r b a n i z a t i o ni nl o wl e v e l e c o l o g i c a lr e s o u r c e sd e s t r o y e d ，f a r m l a n dd e c r e a s e ds h a r p l y , e t c w h i c h h a sm a d es e r i o u s e f f e c t s a l lt h e s ea r eu s u a l l yr e l e v a n td i r e c t l yt ot h eo v e r e x p a n s i o na n di m p r o p e r c o n t r o lo fl o c a lg o v e m m e n t sb e n e f i t sc a u s e db yi t s “e c o n o m ym a n ”c h a r a c t e r , s o ，i n o r d e rt om a k eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fr u r a lu r b a n i z a t i o n ，w em u s tr e g u l a t ea n dc o n t r o l t h eb e n e f i to f l o c a lg o v e r n m e n tp r o p e r l y t h i sa r t i c l e ，b ya n a l y z i n gt h er e a s o n s ，e s p e c i a l l yt h eh a p p e n i n gm e c h a n i s mt h a t l o c a l g o v e r n m e n t sb e n e f i t a f f e c t sr u r a lu r b a n i z a t i o n ，r e a c h e sac o n c l u s i o nt h a t h e s t a n d a r di n s t i t u t i o nr e g u l a t i n gs y s t e mm u s tb eb u i l t ，t h r o u g ht h el e g a lm e c h a n i s m ， c o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s m o fr e s t r a i n ta n ds h a r i n go fb e n e f i t ，r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mf o r i m p l e m e n t i n gp o l i c i e s a sw e l la st h er e f o r m a t i o n ，i m p r o v e m e n ta n da s c e r t a i n m e n to f p o p u l a t i o nr e g i s t r a t i o n ，l a n d ，e d u c a t i o n ，s o c i a ls e c u r i t ya n d s oo n ；a tt h es a m et i m e ， g i v i n gf u l lp l a yt ot h em a r k e ta n dm o b i l i z i n gt h e f o r c eo fs o c i e t y t h u s a sf a ra s p o s s i b l e t o e x p l o i ts t r e n g t h s o fl o c a l g o v e r n m e n t s b e n e f i tw h i l e a v o i d i n g i t s w e a k n e s s e s ，a n dt op r o m o t e c h i n a sr u r a lu r b a n i z a t i o nt od e v e l o ph e a l t h i l ya n do r d e r l y k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t sb e n e f i t ；r u r a lu r b a n i z a t i o n ； m o d e r n i z a t i o n ；e f f e c t ；h a p p e n i n gm e c h a n i s m w r i t t e nb y ：f uy a n l i s u p e r v i s e db y ：p r o q i a nz h e n m i n g l i y 6 4 5 9 6 8 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：撇日期：立酬 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 撇日期：丝幽 导师签名：磁逊2 日期：型：垒： 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 引言 引言 城市化是一个世界性的社会经济运动过程，是一国迈向现代化的必然趋势和 途径。现代化进程中的中国也自然地融入了这一人类发展的普遍趋势和过程之中。 但是，占全国人口总数7 0 以上的农村人口、一亿多农村剩余劳动力、农业生产 的低效率、农民收入的低水平这些现实决定了“三农”问题是整个中国真正 实现社会发展和迈向现代化的瓶颈，没有农业的现代化、农村的发展和农民的富 裕，中国就毋庸奢谈发展。中国正视、更重视这一问题，多年城市化实践和理论 的持续探索，使我们越来越清醒、明确地认识到，城市化进程中的中国农村必须 首先选择初级阶段的城市化，即走城镇化道路，这是社会经济发展规律作用的必 然选择。可以说，中国农村城镇化是由城市化发端的，是建立在我国农村社会现 实基础上的全国城市化链条上的重要一环。 中国农村城镇化指的是农村人口和非农产业不断向农村城镇地区集中的社会 经济过程。且不限于这一人口与其他资源的聚集过程，更深层含义在于使原来传 统意义上的农村人口全面享受现代城市文明的物质成果和精神成果。相对于西方 发达国家由工业化推动并由市场力量演进的城市化进程，中国当前的农村城镇化 则属于“政府推动型”，很大程度上是一个有赖于付诸建设实践的政策执行过程， 各级政府( 尤其是基层政府) 扮演着重要角色。， 如前所述，在中国“三农”是一国之基，正所谓“基础不牢，地动山摇”，农 村城镇化之于中国全面发展和整体现代化的必要性与必然性显然符合国家整体利 益。因此，从政府作为一国之代表从而宏观政府利益代表国家整体利益这一抽象 意义上，农村城镇化与政府利益具有一致性，政府应然成为城镇化的支持力量， 政府利益的驱动力也会在城镇化过程中产生积极影响。但现实的或者说具体的地 方政府作为我国当前“政府推动型”城镇化的建设主体有其自身利益，这一微观 层面的、狭义的政府利益处于由农村城镇化引发的利益调整与回应系统中，其作 用向度常常微妙地偏离单一的公益指向，而与城镇化过程中存在的众多问题都直 接相关。转而成为影响城镇化进程的一个关键性因素。正因如此，笔者在本研究 中选择地方政府自身利益这一微观层面的政府利益作为对这些问题探因的切入 。辜胜阻、李永周：“我国农村城镇化的战略方向”，中国农村经济2 0 0 0 年第6 期 l 些互堕堕型苎茎当垡! 里堡塑塑堡些竺墅堕 ! ! 宣 点。 在选择“地方政府利益”这一研究视角的同时，笔者并不因其“农村城镇化” 而单就“农村”论农村，而是置于整体社会经济发展大系统之中，强调农村城镇 化建设既赖于农村的内生创建，又需要城市的外源协动；既要数量上的外延扩增， 更要城镇功能的内涵提升；既靠外在城建形象来展现，更靠内在经济实力作支撑； 既要追求今天的迅速进步，也要考虑明天的可持续发展。正是在这种综合考虑经 济效益、社会效益和生态效益的可持续发展的农村城镇化理念之下，笔者努力尝 试从农村到城市、从官员个体到组织整体、从经济利益到生态效益、从私益到公 益、从制度本身到政策执行等不同作用领域来考察地方政府利益影响农村城镇化 的原因和发生机制，并据此以地方政府利益为视角对推进农村城镇化的措施进行 有益的探索。 本研究的理论框架主要由以下三条理论主线建构而成：其一，在分析地方政 府利益及其内容构成的基础上，考察地方政府利益影响我国当前农村城镇化的具 体表现及相应后果；其二，运用公共选择理论的“经济人”假设、利益相关性原 理、激励理论、博弈理论、可持续发展理论等理论，并结合政策科学的相关内容 分析地方政府利益对我国农村城镇化产生影响的原因，剖析产生这些影响的发生 机制；其三，以地方政府利益为视角探讨推进农村城镇化的措施。 作为多学科的交叉研究，本研究涉及行政学、城市科学、社会学、管理学、 政策学、经济学等众多学科，并努力采用文献、历史、比较、实证等多种研究方 法开展研究，希望能为发展中的城镇化建设实践和理论研究贡献微薄之力。 2 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 第一章导论 第一章导论 一、问题的缘起及其研究意义 城市是人类文明演进的产物，是人类社会历史进程的重要标志。人类历史上 发生过三次城市革命，前两次分别以农业经济的兴起和工业革命的勃兴催生出封 建城市和取而代之的资本主义城市，直接结果是城市不仅有城，而且有市，以及 生产力高速发展推动的城市工业化。第三次城市革命以正在到来的信息化时代以 及知识经济的出现为标志，其结果将是：以信息和知识经济取代工业时代的“物 质经济”而成为主流，城市发展以人为中心，以生态、资源、环境为其承载力的 边界条件，城市与乡村、人居与环境、社会与自然将进入共生、共存、协同进化 与可持续发展的状态。这一进程反映出，城市化是不断集聚资源、集聚能力、集 聚财富的连续进程，是不断更新自己的生存方式与生产方式的连续进程。从根本 上去认识，城市化也是人类文明演进和实现国家现代化的基本标识。 追求现代化是人类整体进化的原动力。在人类发展的长河中，“物质文明与精 神文明的创造与积累，国家富强与人民福祉的提高与巩固，先进文化与理性价值 的发扬与延续，往往被视为现代化的内涵特质和外在表征” 。而一个国家的城市 化正是此种内涵本质与外在特征的“有效载体”和“形式表达”，是一国迈向现代 化的必然趋势和途径。 中国现代化是一个有多重任务的现代化，“不仅要解决经济结构由农业为主向 工业为主的转变，还要解决农业本身由传统经营向现代化集约经营转变”。；不仅 是经济的现代化，而且是政治、文化、社会全面发展的现代化。因此，城市化是 全面推进中国现代化的必然选择。但是，中国城市发展的5 0 年历程( 见表1 ) ，虽 然也表现出增长的趋势，却明显比全世界城市化率的进度要慢，直到2 0 0 0 年底， 中国城市化率比世界平均低1 2 个百分点，比世界发达国家平均低4 0 个百分点。 造成这一城市化滞后局面的直接原因是长期而鲜明的城乡差别下中国农村社区城 市化进展缓慢。中国拥有占全国人口总数7 0 以上的庞大农村人口，且其中剩余 。中国城市发展报告编委会编： 2 0 0 1 - - 2 0 0 2 中国城市发展报告【m 】西苑出版杜2 0 0 3 年版，第9 页 。中国城市发展报告编委会编：4 2 0 0 1 - - 2 0 0 2 中国城市发展报告【m 】西苑出版社2 0 0 3 年版，第9 页 。秦润新：收村城市化的理论与实践【m 1 中国经济出版社2 0 0 0 年版，第2 1 7 页 。中国城市发展报告编委会编：( 2 0 0 1 - - 2 0 0 2 中国城市发展报告【h q 西苑出版社2 0 0 3 年版，第2 4 页 地方政府利益对当代中国农村抛镇化的影恂 第一章导论 劳动人口就有近2 亿。再加上农业生产的长期低效率和农民收入的低水平，这些 现实决定了中国农业、农村、农民的“三农”问题是困扰中国经济发展、社会公 平、实现国家现代化的核心问题之一，成为整个中国真正实现社会发展和迈向现 代化的瓶颈。没有农业的现代化、农村的发展和农民的富裕，中国就毋庸奢谈发 展。因此，通过城市化，大量减少农民，大量吸纳农村剩余劳动力，是解决“三 农”问题与实现国家现代化这两个问题的答案的交集。但是，同样是由于上述我 国农村的社会现实以及我国现有城市有限的吸纳能力，使得城市化进程中的中国 农村无法采取农村人口向大城市转移的城市化策略，而必须首先选择初级阶段的 城市化，将农村人口向城镇转移，走城镇化道路，否则就很可能会落到“拉美陷 阱”。里头去。可以说，中国农村城镇化是由城市化发端的，是现阶段建立在我国 农村社会现实基础上的国家现代化进程中的战略选择。 表1 中国5 0 年的城市化进程 人口普查年份 芝雾炎尹全黜口 城市化率( ) 第1 次人口普查 1 9 5 37 7 2 65 8 2 6 01 3 2 6 第2 次人口普查 1 9 6 41 2 7 1 06 9 4 5 81 8 3 0 第3 次人1 3 普查 1 9 8 22 0 6 5 81 0 0 3 9 42 0 6 0 第4 次人口普查 1 9 9 02 9 6 5 11 1 3 0 4 82 6 2 3 第5 次人口普查 2 0 0 04 5 5 9 41 2 6 3 3 33 6 0 9 ， 注：人口中来包括大陆以外的香港特区、澳门特区和台湾省。 资料来源：经济时报，2 0 0 1 年7 月1 1 日第2 版。转引自( ( 2 0 0 1 2 0 0 2 中国城市发展报 告第2 4 页。 经过多年城市化实践与理论的持续探索，中国农村城镇化之于中国现代化的 必要性与必然性已然得到了越来越广泛的认同。但是，如同基础条件不同的人完 成同一目标会有不同的经历一样，发展中国家争取快速推进的城市化往往异于西 方发达国家曾经的城市化历程。西欧和北美等发达国家的城市化与其当时的经济 。巴西等一些拉美国家的城市化进程带来较高的城市化率的同时，贫困人口却也居高不下( 例如据巴西农业 部数据：巴西2 0 0 2 年人均g d p 超过了3 0 0 0 美元，城市化率达到8 0 ，但贫困人口却占到国民人口总数的 3 4 ) 。一边是现代化，一边却产生了那么多穷人：有增长，无发展，大多数人享受不到现代化的成果，这 就是人们常提到的“拉美陷阱”。 4 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 第一章导论 发展、工业化进程总体上是比较协调、同步的，依靠的是市场力量的演进。而广 大发展中国家面临传统工业化与后工业化( 以信息和知识经济为主流，资本替代 劳动倾向明显) 的双重追赶、人口增速的压力，而且市场发育大多先天不足，因 此，发展中国家的城市( 镇) 化往往是由政府推动进行的，地方政府从中发挥主 导作用。作为世界上最大的发展中国家，中国当代的农村城镇化同样如此。在中 国，中央有关城镇化政策提出后，各地政府顺应这一大的趋势纷纷出台政策，积 极推动城镇化建设。正是这种很大程度上的政策执行式的城镇化实践造成了中国 当前的“政府推动型”农村城镇化，各级政府( 尤其是基层政府) 成为城镇化的 建设主体。 各地方政府对城镇化建设的积极推动使近年来我国城市化总体水平不断提 高，上个世纪最后十年我国的城市化率就总体上升了近1 0 个百分点，这其中农村 城镇化的贡献功不可没。随着城镇化快速推进，广大农村地区经济社会不断发展， 但是正如任何一项改革或政策的实施一样，城镇化必然引发利益结构的调整，而 各地方政府作为这一利益结构中的利益主体，不仅将城镇化建设情况纳入政绩考 核内容、在辖区民众内争取促发展的好口碑，而且地方财政往往得以丰裕，地方 政府从中得到实惠。正是各种实惠、利益增加了地方政府快速推动城镇化的动力， 也同时诱发地方政府自身利益给农村城镇化带来了消极影响，例如过度城镇化， 城镇基础设施低水平重复建设、浪费资源；开发区林立；乡镇企业污染严重却禁 而不止：大量圈地，以地生财，损害农民利益，导致越来越多的种田无地、就业 无岗、低保无份的“三无”农民这些问题往往与地方政府利益直接相关，严 重影响农村城镇化的健康发展，呼唤适度调控地方政府自身利益。正是由于农村 城镇化实践之于中国现代化的必要性和迫切性，以及地方政府利益影响农村城镇 化的现实性和严峻性，笔者选择地方政府利益为切入点，着力研究地方政府利益 有何影响、为何影响、如何影响城镇化，进而如何调控以促进农村城镇化健康发 展。这一过程也自然地凸显出本研究的实践意义和理论意义： 城市化本身就是一个实践的过程。从世界范围看，不同经济、社会条件的国 家在城市化实践进程中选择了不同的城市化目标，走出了不同的城市化道路。作 。西方发达国家n 工业化之前一般都曾有过一场“农业革命”，带来农业的加速发展和农业生产效率大幅提高， 使农业劳动力向工业部门和城市转移成为可能。而“工业革命”推进的工业化又大多以劳动密集型1 二业起 步，最大限度地创造出非农就业机会在市场力量的作用下大量吸纳农业人口进入非农部门、进入城市工 作，这一过程总体卜是比较协调、同步的。 地方政府利益对当代中周戒村城镇化的蟛响 第一章导论 为全面推进城市化的战略选择，在中国进行农村城镇化既是实践探索的结果，更 需要付诸实践才能实现。因而，对农村城镇化的研究必然是实践中的课题，其实 践价值不言而喻。 城镇是乡村之首、城市之尾，联结着城市与乡村，城镇化为农村经济社会发 展提供了一个载体，农村城镇化已成为我国重要的发展战略之一。但相对于西方 发达国家由工业化推动并由市场力量演进的城市化进程，我国当前的农村城镇化 则主要是“政府推动型”，在很大程度上是一个有赖于付诸建设实践的政策执行过 程。因而，作为我国城镇化建设主体的地方政府( 尤其是基层政府) 之自身利益 显然会在农村城镇化过程中产生关键性作用和影响，城镇化现实过程中存在的众 多问题都与此直接相关。因此，对地方政府利益在我国农村城镇化过程中正负两 方面影响的发生机制及相应对策加以分析研究，不仅可以尽可能扬“地方政府利 益”之长而避其短，合理发挥地方政府作用，推进城镇化进程，促进农村经济社 会发展，还兼而要求和推动地方政府行政体制改革，这显然具有实践意义。 本研究的理论意义体现在以下方面： 1 农村城镇化研究视角的创新从地方政府利益的视角进行分析 从2 0 世纪7 0 年代来改革开放后中国农村城镇化研究进入全新发展时期以来， 有关城镇化的研究多不胜举。在这些理论研究中，除了城镇化一般理论、国外现 状和国内区域城镇化个案经验的介绍和比较研究( 往往述多于论，得出的结论也 多为“工作总结式”的) ，更多的则把视角投向了对农村城镇化过程中存在问题的 挖掘与探讨但大多难以提出有说服力的对策。 本研究所尝试的视角创新点在于，针对中国农村城镇化集“农村改革”、“城 市经济体制改革”、“建立社会主义市场经济”三位于一体而引发利益的调整与利 益体的回应，发现我国当前“政府推动型”城镇化的建设主体地方政府之自 身利益处于这一利益调整与回应系统中，与城镇化过程中存在的众多问题都直接 相关，地方政府利益无疑是对这些问题探因的绝佳切入点。但从笔者大量的文献 检索结果看，尚未有专文以地方政府利益为视点探讨其在我国农村城镇化过程中 的作用和影响( 偶然有文章也只做几句话的“点拨式”叙述) ，这一研究视点的缺 漏实为一大缺憾。故而本研究寻找“地方政府利益”新视角尝试填补这一研究缺 憾具有一定的理论研究意义和价值。 2 本研究注意运用公共选择理论的“经济人”假设、利益相关性原理、激励 些变堕堕_ ! ! ! 堕翌兰垡! 里垒盟! ! ! 坠塑丝堕一一 塑二耋量笙 理论、博弈理论等理论对地方政府利益的作用机理进行分析，使地方政府利益与 农村城镇化课题相结合的理论支撑丰满并具有学术价值。此外，本研究的理论价 值还在于通过分析地方政府利益产生影响的发生机制，对地方政府利益的约束和 调控机制进行了有益探索。 二、相关文献综述 根据研究的需要，笔者对有关地方政府利益研究和对我国农村城镇化相关研 究( 包括部分城市化和农村问题的相关研究) 的大量文献加以检索、阅读，并进 行仔细的分析梳理，得出相应的研究综述。 ( 一) 关于地方政府利益的研究 地方政府利益是本文研究的切入点，但现有文献中鲜见有单独研究“地方政 府利益”的，而多是在有关“地方政府”、“地方利益”、“政府行为”的研究中涉 及到地方政府利益。例如朱海就、许庆明从地方政府“经济人”特征出发分析我 国地方政府环保职能弱化的原因时认为地方政府的利益可分为地方公众整体利益 和自身特殊利益两部分。但这只能说是对地方政府的利益格局、构成的划分。；也 有文献论述中央与地方以及地方政府间利益关系的，但都不是完全针对性的研究， 也没给出明确的概念界定。事实上，笔者在文献调查中发现，与地方政府利益最 相关的是对“政府利益”的研究，本文对地方政府利益内涵与内容构成的界定就 主要是基于对政府利益的理解。 林子英从人类社会任何管理都有一定的价值取向和功利目标出发，将“政府 行政管理的价值取向和功利目标”概称为政府利益。由于价值取向和功利目标既 有公共取向又有本位取向，因此上述对政府利益的界定是广义的。与此不同，更 多的学者认为“政府是市场经济中的利益主体之”。，而非纯粹代表全民利益的 化身，有其自身利益，我们谓之狭义的政府利益。因而有的学者直接界定政府利 益主要是指政府本身的权益。另有学者给出了更明确的界定，认为所谓政府利益 主要是指政府机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益。这也是笔者较 为认同的一种表述。对应和借鉴这一概念，本文将地方政府利益界定为：以地域 。许庆明、来海就：“地方政府环保职能弱化的原因和对策研究”，中国环境管理2 0 0 1 年第2 期 4 林子英：“政府利益论”广东社会科学1 9 9 9 年第4 期 o 陈淮：“政企分开不能保证政府行为合理化”，中国经济对报1 9 9 8 年第1 1 期 。臧乃康：“政府利益论”，理论探讨1 9 9 9 年第1 期；涂小芳：“政府利益对政府行为的影响”，中国行政 管理2 0 0 2 年第1 0 期 。赵锡斌、赞显政：“政府利益及其对经济政策的影响”，中州学刊1 9 9 9 年第2 期 7 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 第一章导论 或者区划为边界存在于地方政府机构中的一些非全社会的或非全国整体的利益。 注意到，尽管承认政府利益与公共利益的关系最密切，但更多的而且越来越 多的研究将政府利益倾向于政府自身利益，对地方政府利益同样如此，甚至这一 倾向更加明显。 无论对政府利益做广义或狭义界定，一般都承认政府利益的多元性，笔者这 里仅关注按政府自身利益做狭义理解时政府利益的构成。赵锡斌、费显政将与社 会利益相对的政府利益统称为政府机构利益，并分为三个层次：政府工作人员的 个人利益，地方利益、部f o n 益等小集团利益，整个政府作为一个整体的机构利 益。其他学者对政府工作人员利益这一构成部分取得了广泛一致，但对政府机构 ( 组织) 整体利益、政府部门利益、地方利益等的划分和表述尚有分歧。另有学 者则对政府利益结构从纵横两个方面( 即纵向的中央和地方性、区域性利益结构， 横向的政府各组织部门之间的利益关系) 做了剖析 。可以说，对政府利益内容构 成的划分既有同一，又有差异，还有交叉。相应地方政府利益的内容构成与之具 有相似性。综合借鉴上述对政府利益内容构成的划分，笔者认为应将地方政府利 益划分为地方政府官员、部门、与地方利益正相关的组织整体利益三部分，这一 从微观、中观到相对宏观的划分，兼顾个体与整体、纵向与横向，使地方政府利 益更具层次性和合理性。这- 2 0 分是本文开展研究的基础。 另外，研究( 地方) 政府利益的一个重要方面是其对政府行为的影响。这方 面内容有的是以宏观的、整体的政府行为为研究对象论述政府利益对政府行为的 影响。；有的学者则侧重政府政策行为，主要结合政策的制定、执行等政策科学的 内容。上述研究的共同之处是多为宏观的、泛化的论述，而较少针对某方面的具 体政策与行为。当然也有少数学者在对地方政府投融资行为研究时涉及到了地方 政府利益。而具体到农村城镇化这一地方政府( 尤其是基层政府) 事实上正在发 挥主导作用的领域，笔者更未发现有专文探讨和论述地方政府利益在这一行为领 域的作用与影响。 ( 二) 关于农村城镇化的研究综述 。赵锡斌、赞显政；“政府利益及其对经济政策的影响”，中州学刊1 9 9 9 年第2 期 益干预经济政策模式分析”，中国行政管理1 9 9 9 年第1 2 期 o 乔耀章：政府理论 m 】苏州大学出版社2 0 0 0 年版，第2 9 0 2 9 1 页 4 涂小芳：“政府利益对政府行为的影响”。中国行政管理2 0 0 2 年第1 0 期 。赵锡斌、费显政；“政府利益及其对经济政策的影响”，中州学刊1 9 9 9 年第2 期 益干预经济政策模式分析”，中国行政管理1 9 9 9 年第1 2 期 o 萧楠、孙向东：“地方政府投融资行为研究”经济经纬2 0 0 0 年第4 期 8 张勤：“转型期政府利 张勤：“转型期政府利 地方政府利益对当代中国农村城镇化的蟛晌 第一章导论 农村城镇化是由城市化发端的。城市化一直是经济社会发展的热点。在我国， 城市化的理论研究总体上是以城市化道路的确定为主线展开的。2 0 多年来，关于 我国城市化道路的争论从未中断过。正是在持续的争论和实践探索中，最初的“小 城镇论大城市论”以及随后派生的“中等城市论”与“大中小论”等用以规模 为标志的“道路模式”来对城市化进行约束的思路得到置疑和反思。，越来越 多的学者认同多元( 样) 化城市化道路，强调大中小城市与城镇的同步协调发展。 农村城镇化也因而在这一过程中逐步被确立为中国城市化链条上的重要一环，成 为实现中国农村社会经济发展的战略选择，有关农村城镇化的研究不断拓展和深 入。从已掌握的文献看，学术界主要从以下几方面丌展农村城镇化的研究： 首先是关于农村城镇化一般理论的研究，这里主要涉及城镇化的概念、速度 与水平、方针与道路等，研究中多有争议并进行了持久而广泛的探讨：其次是城 镇化相关问题的研究，主要是人口流动与城镇化、非农化与城镇化、城镇化与现 代化、经济全球化与城市化等；再次是当前中国城镇化存在的主要问题的研究； 最后则是有关城镇化的国际经验以及国内各地区经验的比较研究。 在众多城镇( 市) 化的研究角度中，与本文“地方政府利益”视角较相关的 是将“政府”作为一研究角度与“城镇( 市) 化”相结合的研究，主要有以下几 方面： 1 论述( 地方) 政府在城镇( 市) 化中的应然角色。陈甬军等学者以福建省 为例认为政府的作用尤其是政策导向，是造成我国目前城市状况和“政府推动型” 城镇化的主要因素之一，并强调政府主导不妨重点放在政策体制调整和资金投入 两个方面，而且在市场经济体制下，政府在城镇( 市) 化中的最大作用应该是生 成、催化与提升市场力量，应充分发挥市场和政府的双重合力 。徐璋勇、朱选功 认为，主张中国城市化应完全放弃政府干预或必须加强政府干预都失之偏颇，而 应该政府以适当的方式介入到适当的范围和程度，否则对城市化的健康发展十分 不利 。林国先则主张城镇化的道路选择应该是市场化取向，但并不排斥政府的作 用，政府要借助“看得见的手”着力供给系列化的制度，营造城镇化的发展机制。 傅琼等虽然在其文章开篇就承认“随着改革开放的不断深入，地方政府已经由单 3 赵新平、周一星：“改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评”，中国社会科学2 0 0 2 年第2 期 。陈甬军等：“政府补：城市化中的作用分析：以福建省为例”，载陈甬军、陈爱民主编：中国城市化：实证分 析与对策研究* 【m 厦门大学出版社2 0 0 2 年版，第2 7 8 - 2 8 6 页 。徐璋勇、朱选功；“试论中国城市化进程中的政府行为”，洛阳工学院学报( 社会科学版) 1 9 9 9 年第4 期 。林国先：“论城镇化的道路选择与制度供给”中国农村经济2 0 0 2 年第8 期 地方政府利益对当代中圆农村城镇化的蟛响 第一章导论 纯的中央政策的接受和执行者转化为具有相对独立性的行为主体，在政策创新和 依法行政上具有相对独立性”o ，但随后则集中论述地方政府行为在我国城镇化过 程中的应然积极作用，而对地方政府这一“相对独立性”的行为主体在城镇化中 的实然行为的负面影响未作触及。杜乃涛在其研究中一方面肯定小城镇建设需要 地方政府的合理引导和合理推动，并阐述地方政府在管理与引导、制度创新、规 划、环保等方面的应然作用；另一方面也指出政府是重要但非万能的，有的地方 政府不顾实际人为地、盲目地“推动”小城镇发展，好大喜功追求政绩o 。但对小 城镇建设中地方政府可能存在的缺陷与不足也仅限于如此寥寥数语。可以发现， 这方面的研究只强调( 地方) 政府在城镇( 市) 化中的应然角色和作用，却没有 探析实然状态下为何地方政府恰恰会超越这一角色，甚至产生阻碍。 2 选取与农村城镇化相关的某一个方面( 例如：土地流转与保护、“三农”问 题、社会保障、教育、环保等) ，分析存在的问题，其中涉及地方政府的行为、利 益。赵哲远、吴妍分析农村城镇化中耕地保护失控的根源在于耕地保护的跨地区 外部效应及时间偏好率：地方政府等级不同，从耕地保护中获得的好处与支付的 机会成本不同，从而对耕地保护的积极性也大有差异。地方政府( 尤其是县、镇 两级) 乐于以地生财，同时又希望其他地区承担耕地保护的机会成本( 机会成本 至少来自以地引资带来的预期政绩的增加、引资产出的预期工业与第三产业产值 的增加、征用农地出让后的土地收益等) 。杨新荣则剖析了某些地方政府行为与 农民利益的矛盾。认为从政府行为来看，主要是一些当地政府，尤其是乡镇政府 和村级政权组织过分强调自身利益( 甚至提到高于农民利益的位置) ；其次是上级 政府对下级政府层层压任务、下指标，导致基层政府为达标而虚报数字；另外， 地方政府机构臃肿，增加地方财政负担，转加于农民国。许庆明、朱海就则从地方 政府“经济人”特征出发，分析了我国地方政府环保职能弱化的深层原因。但是， 这些研究的共同之处是没有把这些与农村城镇化相关的单一方面统一到整体城镇 ( 市) 化框架中，而农村城镇化无疑是包含上述各方面的综合系统。 3 地方政府给农村城镇化带来的现有问题、影响的现状与表现。新华网安徽 频道专文关注了城镇化建设中的“大跃进”，列举了一些地方市、镇政府比大比阔 。博琼、刘渝、郑薇：“浅析地方政府行为在城镇化进程中的积极作用”，兰州学刊2 0 0 3 年第f 期 4 杜乃涛：“论地方政府与我国小城镇建设”，江西行政学院学报2 0 0 0 年第2 期 8 赵哲远、吴妍：“农村城镇化中的耕地利用与保护”，经济问题1 9 9 7 年第9 期 4 ：杨新荣：“切实规范地方政府行为与保护农民利益”，云梦学刊2 0 0 2 年第9 期 8 许庆明、朱海就：“地方政府环保职能弱化的原因和对簧研究”，中国环境管理2 0 0 1 年第2 期 1 0 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 第一章导论 的冒进现象、乱批乱占大量圈地、“经营城市”口号下的豪华攀比等现象固，但只 对这些现象和问题在列举之余进行了短评，没做深入分析。刘孝诚、肖淮考察了 现行农村城镇化过程中某些地方为满足当地政府快速积累资本和彰显政绩的欲望 和要求而造成的主要问题，包括新建城镇经济效益不高、城乡差距拉大、土地浪 费、农民利益受损等，并随后直接给出了相应措施 。仇保兴则从城乡规划角度关 注了我国当前城镇化过程中出现的形象工程、圈地运动、资源过度开发、违法建 筑等八个方面的问题，继而认为要以加强规划调控来解决这些问题，并提出了若 干调控措施和创新思路。但注意到，这方面的研究在列举地方政府作用下城镇化 中存在的现有问题后往往跳过对产生这些问题与影响的原因、途径的挖掘和分析， 而直接提出一些措施，因而难免使这些措施、对策显得无根无据，容易对其针对 性和有效性产生疑问。 此外，史晋j i 、潘士远两位学者以温州的案例分析政府在城市化过程中的作 用，基于在一个国家还不具有完全民主政体和土地自由市场这两个假设，通过对 单地区模型和两地区模型的比较分析，认为自利的政府当开发城市的边际收益和 边际成本相等时就会停止扩大城市规模，从而选择偏小的城市规模，并且因其具 有垄断力量可以通过控制城市规模获得超额利润，地区间的合并可能会导致其中 一个地区或两地区的官员失去对资源配置的权力，这种预期会促使受损方阻止地 区的合并。从而得到结论：“自利的政府行为对一个国家的城市化具有相当的阻碍 作用”。这一研究运用经济学模型分析城市化过程中还不具有完全民主政体国家 的自利的政府行为对城市的规模的影响，解释了我国城市化水平低下、建制镇多 而小现象的部分原因，固然具有独到性，也不乏积极的理论贡献，但对于“自利 的政府行为”，即隐含的地方政府利益对城镇( 市) 化的影响的“处置”结论也仅 限于简单的“政府应该清醒地认识到自己的定位”，至于理论模型之外政府该如何 定位、怎样调控“自利行为”则戛然而止。 由上可以看出我国农村城镇化还有许多问题霈要解决，而作为关键性因素之 一的地方政府利益的触角还未币式触及农村城镇化这一研究阵地，这就为后文本 研究的进一步探索留下了空间。 。引自“城镇化建设谨防大跃进新华阿安徽频道( v , w w a h x i n h u a n e t c o m ) 2 0 0 2 1 2 2 6 。刘孝诚、肖淮：“推进农村城镇化不能报苗助长”，财贸经济2 0 0 2 年第8 期 。仇保必：“我国的城镇化与规划调控”，城市规划2 0 0 2 年第9 期 8 史晋川、潘士远：“政府在城市化进程中的作用：温州的案例”，引自陈甬军、陈爱民主编：中国城市化 实证分析与对策研究 m 】厦门大学出版社2 0 0 2 年版，第2 8 8 - 2 9 3 页 1 l 地方政府利益对当代中国农村城镇化的影响 第一章导论 在本研究中，笔者不否认满足地方政府正当利益对于激励地方政府主体主动 快速推进农村城镇化的积极一面。但是，基于对地方政府主体的“经济人”假设， 笔者更强调地方政府并不必然是公共利益的化身，地方政府主体同样是利益主体， 其自身利益会在不同层面以不同方式给我国农村城镇化带来消极影响。本文将致 力于通过对地方政府利益影响农村城镇化的原因与发生机制的分析和挖掘，探讨 如何调控地方政府利益以促进农村城镇化健康发展。 些查墼堕型垄翌兰垡中国农村城镇化的影响第二章地方政府利益及其影响农村城镇化的具体表现与后果 第二章地方政府利益及其 影响农村城镇化的具体表现与后果 要理解地方政府利益必须首先理解政府利益。广义上，政府作为国家的外在 表现形式，是一种法理上的共同体形式，它不可能超越统治阶级的利益和意志。 而社会主义国家统治阶级利益与人民利益又具有一致性，因此，在我国，宏观政 府利益即为以代表、追求、维护统治阶级利益与公众利益为内容的价值取向和功 利目标的概称。这一层面的政府利益可谓之政府所代表的利益( 包括国家利益、 公众利益) ，与之相对的则是政府自身利益。所谓政府自身利益，主要是指“政府 机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益”。这些利益是伴随着政府自 身的产生而产生的，它超越了历史阶段和意识形态，是各个社会中普遍存在的现 象。与宏观政府利益的抽象性相比，这一微观层面的、狭义的政府利益更为具体 化、有形化，尤其是市场经济体制下政府作为现实行为主体，其自身利益以及这 一利益对社会经济活动的影响更具直接性、广泛性和现实性。因此，论及政府利 益主要是指政府自身的利益。而地方政府利益无疑对政府自身利益又多了地域或 者区划的表征。对应前文政府自身利益的概念，我们可以把地方政府利益界定为： 以地域或者区划为边界存在于地方政府机构中的一些非全社会的或非全国整体的 利益。笔者在本研究中所选择的“地方政府利益”视角即是这一微观层面的地方 政府自身利益。 在上述界定的基础上，进一步考察可以发现地方政府利益主要包括三个方面： 地方政府官员利益、地方政府部门利益以及与地方政府代表的地方利益正相关的 政府组织整体利益。伴随着社会主义市场经济体制的兴起，地方政府主体的利益 意识逐渐增强，其隐性的经济人特性日趋明显，地方政府利益相应地在不同层面 以不同方式凸显出来： 首先，地方政府官员利益。地方政府工作人员，尤其是政府领导，是地方政 策制定和执行的具体操作者，他们作为一个社会人并“不是行政道德和行政规范 的化身”o ，而是与社会经济生活紧密联系在一起的现实的人，也具有自身的利益 。赵锡斌、赞显政：“政府利益及其对经济政策的影响”，中卅i 学刊1 9 9 9 年第2 期 。乔橇章：政府理论【m 】苏州大学出版社2 0 0 0 年版，第2 8 9 页 1 3 些塑堕堕型垄翌兰垡! 里坐盟丝堕些塑丝堕 笙三要些塑堕墅! ! 垄丝! ! 墅堕查塑墼堕些塑墨竺耋翌兰星墨 取向，即个人的各种物质的、精神的、心理的需求，会追求个体经济收入的提高、 物质生活的安逸、个人价值的实现，尤其是仕途上的升迁。 其次，地方政府部门利益。这主要体现的是一级政府各组织部门问的利益差 别。毋庸讳言，改革开放带来的利益结构( 格局) 的重大变化，使得地方政府各 职能部门在充当公共利益代表者的同时，作为一个具体政府部门或单位，其自身 小团体利益代言人的角色越来越明显地显露出来