民主制度论文-人大代表职业化：经验·现状·出路.doc

民主制度论文-人大代表职业化：经验现状出路行政领导、先进工作者、劳动模范当选为人大代表，并不是没有一点益处，但却使人们甚至人大代表自己产生了对“代表”意义理解上的偏差。在现实当中，存在着一些人大代表失职、渎职的事情，选民对人大代表缺乏必要的监督，许多人对此提出了许多对策。笔者认为存在这些现象的根本原因之一在于人大代表是兼职的，也就是非职业化。而人大代表职业化将成为医治目前问题的一剂良药。一、英美的经验专职代表制肇始于英国。英国议会有“议会之母”之称，它以1295年召集的“模范议会”为开端。1689年英国“光荣革命”胜利后，英国议会由封建等级代表会议、英王的咨政机构，变成了国家政治制度的重要组成部分，议会的性质和代表的构成发生了根本性的变化。英国的参议院原本为贵族精英，对议员的兼职限制主要针对众议院。为了保证议员的工作时间以及解决由于部分众议院议员在政府中担任公职造成的政治机构内部的矛盾，18世纪初，英国议会特别对下院议员兼任行政官职作了限制。这种限制主要是分权的国家模式的需要。此后，代议制为许多国家采纳，随着社会、经济的高速发展，议会（国会）的职能趋向复杂化和专业化，客观上要求代表的职业化。专职代表制为大多数实行代议制的国家广泛采用，而且专职的规定更加趋向严格。各国几乎都用宪法和专门的法律规定，议员或代表在当选期间不得担任其他公职，甚至企业的职务，后来出现了全职代表。英国的专职代表制还有一些配套的制度设计：第一，获得专用的办公场地和设施，并自主决定其发展。第二，议员领薪，并获得办公经费，配备助理。第三，设置门类齐全的助理和服务机构。第四，配备必需的辅助机构。第五，实行年会制1。在美国，其建国者们认为，“各行各业得派出一名或一名以上的代表，这种事情实际上是永远办不到的。”2他们更信赖于由一些“职业政客”组成的国会，而不是利益集团本身。美国在代表的职业化上更注重参议院组织的固定化和稳定性。众议院的任期为二年，而参议院的任期为六年。这样一来，避免了参议院议员的不断变化，议员能更好地了解立法的目的和原则，不易为情感所左右，也能有效地纠正“多数人的暴政”。职业化能够产生对职业的荣誉感和责任感，更易于形成一种具有内在约束力的职业道德和职业规范，从而使多数意见建立在理性的基础之上，而非一种自发的群体行动3。二、我国的情况我国的代表包括由选区选举和由单位选举两种，对于代表没有兼职限制，而且代表在会议结束后一般都投入到自己原来的工作中，这样一来便限制了代表充分地履行代表职务。由于代表来自于各行各业，并不都能够理解立法的目的和原则，尤其是在立法日益专业化的今天。代表非职业化的同时也减弱了人们对代表神圣性的认识，人们觉得代表无非是每年开一次会，很难把责任与职务紧密地联系起来。实践中，不少地方行政领导、公检法干部，各行业的先进工作者、劳动模范当选为人大代表。并不是说这些人当选为人大代表在现有的体制下没有一点益处，但他们的当选，产生了一些体制上的弊端，使人们甚至人大代表自己产生了对“代表”意义理解上的偏差，认为当人大代表就是典型，就是荣誉，而不能真正将人大代表理解为国家权力机关的组成人员，不能充分意识到人大代表的独特职责。目前，有一些人大代表的典型在参政、议政中发挥了重要作用，比如被誉为中国“草根民主”的代表人的姚立法4。然而，就人大代表这个职业而言，不仅仅是个人的努力，需要的是形成一个“职业共同体”，需要的是人大代表对职业的认同，“职业独立是职业成员作为一个共同体在社会中的独立，职业自律则是基于此而形成的对内的力量。”5“职业共同体”的形成既有利于代表职业独立行使职权，也有利于代表自律。三、出路笔者认为，对建立我国的代表职业化而言，下述三个问题值得认真对待：第一，中央与地方共同推进。从总体来讲，更为重要和更具可行性的是从全国人大代表的职业化入手进行改革。这是因为：（1）全国人大承担着更重要的职责，承担着更重要的立法任务；（2）从实际的情况看，由于代表是层层选举产生，全国人大代表比地方人大代表的素质更高。但是不可否认，有些地方已具备了改革的条件与时机，所以可以同时推进，不必拘泥于僵化的发展路线。第二，合法性问题。我国目前的法律并没有否认或者反对代表的职业化，因此为改革提供了空间。然而，就地方而言，改革的步伐可能会不尽一致，从而或许会对整个国家的法制统一构成威胁，但这是改革必然的代价。第三，试行代表经费的财政预算单列制度，逐步减少人大代表对所在单位和地区的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行代表职责。然而，不可否认，代表的职业化也会促使某种代表的既得利益集团的形成，这就需要同时加强对代表履行职务的监督。但我们深信，使代表一定程度上脱离其原先所从属的利益群体而职业化，这更有益于代表不辱使命，使“人民的代表”名副其实。注释：1参见蒋劲松：英国议会制度。2联邦党人文集，169页。3库利分析了从众的动机，参见查尔斯。霍顿。库利：人类本性与社会秩序，包凡一、王源译，华夏出版社，1989年，187页。4