中央银行独立性问题.ppt

第四章 中央银行独立性问题,学习目的与要求,本章主要讲述中央银行与政府部门和金融机构等的关系。通过对本章的学习，要求同学们在了解中央银行在现代经济运行中的地位与作用的基础上重点掌握中央银行相对独立性的内涵与意义，重点探索我国中央银行相对独立性中存在的问题及其原因，探索我国中央银行相对独立性发展的方向和对策。,第一节 中央银行独立性含义及争论,一、中央银行独立性的含义,含义(Central Bank Independence, CBI)： 是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。 实质是确定中央银行的法律地位。 理解要点：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。 政府要都对议会负责。 中央银行作为一国货币当局，一方面要对政府提供服务，还要接受政府的一定控制。 在很多国家中央银行是作为政府机构存在的。,二、中央银行相对独立性的主要内容,垄断货币发行 不能搞多头发行 发行量、时间和方式独立制定 按经济原则发行 独立的制定与执行货币政策 尽可能保持货币政策目标与宏观经济目标一致。存在分歧时与政府必须本着相互信任、相互尊重的态度进行充分沟通。 央行必须掌握货币政策操作权，政府部门密切配合。 独立地管理金融市场、调控宏观经济。,三、独立性的判断标准,1980年英国考察金融机构职能委员会从以下五个方面评判独立性： 归谁所有，私有还是国有？ 总裁与理事的职权及任命与任期。 在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受到政府支配，双方有矛盾时如何解决。 同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在其理事会里有无直接代表。 是否直接向议会汇报工作。,1990年1月在北京举行的国际中央银行研讨会指出的标准： 独立享有货币发行权； 发行货币根据经济原则发行； 独立解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告工作； 重大决策由中央银行理事会决定； 享有充分的权力对金融系统进行监管； 拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。,1994年纽约联邦储备银行行长麦克多诺在其著作一个民主国家中独立的中央银行联邦储备委员会的经验提出独立性标准： 中央银行在制定和实施政策方面对着政府享有多大程度的自由 任命和撤销中央银行领导人的程序 中央银行在筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款 费希尔观点： 目标独立，即中央银行可以自由选择政策目标（主要是物价与增长的选择）。 手段独立，指中央银行在明确自身职责之后可以自由选择货币政策的操纵手段及政策工具。,总结： 职能独立性标准，即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。 组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。 人事独立性标准，主要领导人的任免、任期、组成是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。 经济独立性标准，即中央银行是否依赖于财政拨款，有无可供独立支配的财源。,参考资料：中央银行独立性的法律框架,四、保持中央银行相对独立性的必要性（意义）,货币政策的特殊性： 依赖于市场机制，央行职能与业务有一定的专业性与技术性； 中央银行与政府地位、目标、利益驱动和制约机制不同： 避免政治性经济波动产生的可能；避免财政赤字货币化的需要；代表和捍卫社会利益；为了搞好金融监督与管理。 但在特殊情况下，央行必须完全服从政府的领导和指挥。 为了防止央行陷入独善其身的误区，需要让央行承担政策责任。加强对央行组织效率的监督。,参考资料：中央银行独立性的理论支持,80年代在理性预期基础上建立的动态不一致性理论在金融政策分析中的应用,使得有关中央银行独立性的理论分析趋于成熟。目前对加强中央银行独立性的分析主要有两个代表性的理论。其一是动态不一致性理论;其二是公共选择学派的政治商业周期理论,以及由这一理论发展甚至独立出来的委托代理理论。 动态不一致性理论（时间不一致性）是在70年代后期由Kydland and Prescott(1977)最先提出,而后由Barro and Gordon(1983)加以发展和完善。动态不一致性理论认为,在某一个时点上政策当局制订的最优政策计划,从事后来看,可能已经不是最优的了,即产生经济政策的动态不一致性问题。,阿莱西那则以政治经济周期理论为基础赋予中央银行以充分独立性的合理性,认为为了避免货币政策的运营成为政府谋取连任的伎俩,并缓和因政府的更迭而造成的经济波动,从而使经济运行有一个稳定的货币环境,由一个中立的、免受政治压力的中央银行来独立地管理货币政策就显得十分必要。 从动态不一致性理论这一思路出发,Rogoff(1985)提出了委托理论,主张任命对通货膨胀的厌恶程度高于一般大众的人物出任中央银行总裁,并委托其负责货币政策的运营。而Waistle (1995)针对中央银行的目标为稳定物价时,如何明确中央银行的责任的问题提出最优契约模型,证明了通过与中央银行缔结“随业绩奖惩”(performance contract)的契约,可以促使中央银行实现既定目标,社会达到最优均衡。,四、独立性的实证研究,（一）发达国家的研究 1990年哈佛大学的学者针对17个工业化国家从19511988年的央行独立性问题进行了实证研究，将独立性按如下两个标准划分： 政策独立性准则，即通过政府在决策体制中对货币政策的干预程度，依据中央银行行长行使的权力来判断。 经济独立性准则，即央行对财政赤字提供的信用额度及形式来判断。,结果表明： 通货膨胀程度和独立性反相关，独立性越差通货膨胀率越高。 见下图,五、中央银行独立性争论的几个阶段,关于中央银行独立性的理论争论 支持观点：独立性差导致赤字货币化和通货膨胀。 反对观点：独立性强导致政府难以有效控制央行来实现整个目标。 第一阶段：中央银行成立至一战以前 独立性情况：政府对央行干预较少，央行相对独立。 背景：资本主义处于自由竞争阶段、经济思想背景、金本位制度的稳定、央行尚未发展成成熟的中央银行。,第二阶段：一战至20世纪60年代 独立性情况：独立性受到严重威胁，货币政策成为国家干预经济的重要手段。 背景： 自由竞争的资本主义时代终结、金本位制解体、凯恩斯主义盛行、两次大战政府的战争筹款 第三阶段：1970年代至今 独立性情况：再次受到重视 背景： 滞胀引发凯恩斯主义危机、新古典自由主义复兴、通货膨胀成为最重要政策目标,第二节 中央银行独立性的决定因素和模式,一、决定中央银行独立性的主要因素,法律地位 隶属关系 中央银行负责人的产生 决策机构的组成 对中央银行的检查 收入来源及其影响,二、中央银行的独立性模式,（一）中央银行直接对国会或者议会负责，独立性较强 代表国家：德国、美国、瑞典、瑞士等 独立性情况：中央银行直接对议会或者国会负责，可以单独制定和执行货币政策，政府不得对中央银行发布命令或指示。,典型1：德意志联邦银行,德意志联邦银行法规定，德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位，联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位。 第12条规定，在行使权利时，中央银行保持独立，不受政府指令行事并支持联邦政府的总的经济政策。 联邦政府讨论有关货币政策事项必须邀请联邦银行总裁参加，同时联邦政府官员参加中央银行理事会的会议时，只能够提起动议，不享有表决权。 德意志银行行长的任期是8年。,典型2：美联储,1913年联邦储备法及相关法律规定： 美联储行长理事会成员由美国总统任命，但须征求参议院的意见并取得参议院的同意；总统可以任命其中的二位成员担任主席和副主席，但也须经参议院的批准。 美联储理事会成员的任期是14年，理事会主席副主席的任期是4年。每个联邦储备银行行长必须具有“合格的银行从业经验”。美联储行长理事会的成员必须全职从事理事会的工作；行长理事会成员不能成为任何银行、信托公司或者联邦储备银行的官员、董事，也不能持有任何银行、信托公司的股票；国会参议员或者众议员都不能成为行长理事会成员，或者成为某一联邦储备银行的官员或董事。,美联储行长理事会应当向众议院议长和国会提交有关其运行的书面年度报告。理事会主席应当出席国会每半年一次的听证会，还应当出席众议院银行和金融服务委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会会议。理事会应当向上述两个委员会提交一份讨论货币政策和其他经济问题的书面报告。 美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构无权干涉。美联储享有资金和财务独立权，并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管，具有极大的权威性。此外，因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权，成为立法、司法、行政之外的“第四部门”。,（二）中央银行名义隶属于财政部，独立性居中,代表国家：英国、加拿大、日本等 独立性情况：在其国家银行立法中，一般规定政府可以对中央银行发布命令，监督其业务活动，并有权任免其主要负责人。其法律地位比直接对国会或者议会负责的中央银行要低一些。,典型1：英格兰银行 尽管法律上规定英格兰银行隶属于财政部，但实践中财政部一般尊重英格兰银行的规定，两者相安无事。1997年5月修改的英格兰条例在法律上承认了英格兰银行的事实上的独立地位，开始向第一种模式转化。 典型2：日本银行 日本银行法规定：日本受主管大臣的监督。主管大臣认为为了实现日本银行的目的，有特殊必要时可以干预日本银行的决策或进行人事罢免（总裁或副总裁）。 典型3：加拿大银行 加拿大银行法规定：加拿大联邦政府可以以书面命令裁定加拿大银行的货币政策不适用于某一特定时期。 1967年修订后的加拿大银行法规定，当财政部长于加拿大中央银行在货币政策上发生分歧时，财政部长在与加拿大银行总裁协商并经内阁批准后，可以向总裁发布指示，总裁必须执行。,（三）中央银行隶属财政部，独立性较小,代表国家：意大利、法国、澳大利亚、韩国等。 独立性情况：无论从中央银行的组织机构、领导机制，还是在货币政策制定和执行方面都受到政府很大的影响。 典型：意大利中央银行 意大利的最高金融监管机构是财政部和国家信贷与储蓄委员会，其中国家信贷与储蓄委员会具有制定重大金融政策、发布各项金融管理指令的权力，委员会由政府财政部部长主持，意大利银行仅仅是执行机构。,第三节 中国人民银行独立性分析,一、我国中央银行的独立化进程,1983年以前，中国人民银行大致采用原苏联模式，独立性较小。自1983年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，独立性有所增强，但其地位仍然缺乏法律保障。此后，国务院对我国的金融机构体系进行了一系列改革。其中的一项首要任务是把中国人民银行办成真正的中央银行，建立起国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。改革的方向就是要不断加强中央银行的独立性，改革的实践也是在遵循这个原则下进行的。,1995年，中国人民银行法颁布，在法律上明确了其中央银行的地位，独立性大大提高。具体而言，我国中央银行独立性的加强主要表现在以下几方面。 人事独立性 金融独立性 政策独立性 中国人民银行的职能专一化和行长背景,参考资料：中国人民行历任行长简介（19782006）,二、我国中央独立性存在的问题 与美联储的比较,中央银行的隶属关系 联邦储备体系受联邦储备银行法的制约,由国会授权进行独立行动,直接向国会报告工作,对国会负责,而不受政府的直接控制。 中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。 中央银行的最高决策机构 美国联邦储备体系的最高决策机构是由7 人组成的联储理事会,理事会在货币金融政策上有权独立做出决定,直接向国会负责,无须经总统批准。总统不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。 中国人民银行实行的是行长负责制,最高决策人是行长,最高决策机构理应是行长办公会议,由行长和若干副行长组成,就货币政策的重大事项做出决定。但是人行法第五条同时规定, “中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他主要事项做出的决定,报国务院批准后执行。”,参考资料：我国政府部门及隶属关系,全国人民代表大会,国务院,国家主席,军委、高院、高检、地方人大等,国务院办公厅,人行等国务院27个部委,国务院直属特设机构,国务院直属机构,国务院办事机构,国务院直属事业单位,中央银行领导的任命、任期 联邦储备委员会主席和副主席由总统从7 名委员会中挑选任命,任期4 年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储备委员会的7 名理事须经参议任期错开。联邦储备委员会的7 名理事须经参议院同意,由总统任命,任期14 年,每两年更换一人,这使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储备委员会的可能性,从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,保证货币政策的连续性。 人行法规定,中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的任期和副行长的人数, 人行法没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位,因而行长任期应该与政府任期一致。由于法律没有在此方面做出专门的规定,那么就为政府大面积和随意更换人民银行领导埋下了伏笔。,央银行与财政部的关系 联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持。联邦储备体系没有长期支持财政的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在特殊的情况下财政部才能向联邦储备银行借款,并且借款有严格的限制,借款金额不得超过一定限度,还要以财政部发行的特别国库券作担保。另外,联邦储备体系有较大的盈余,无需财政拨款。 中国人民银行和财政部一样,同属于国务院领导的正部级单位,他们之间不存在行政隶属关系,也不存在谁领导谁的问题,两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在实践中,我国财政向人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决。,中央银行分支机构的设置 美国联邦储备体系将50 个州和一个直属区划分为12个联邦储备区,每个区设立一家联邦储备银行,共12 家联邦储备银行,各联邦储备银行还可根据需要在本区内设立15 家分行,目前共有25