问责制的联动机制.ppt

问责制的联动机制,省纪委培训班 2010.5.10,毛羽,主要内容,一、问责制的历史背景 二、问责制的理解误区 三、问责制的内涵解析 四、问责制的联动机制 五、问责制的境外经验,一、问责制的历史背景,问责制是政治文明建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。 官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。,公务员：高危职业？,SARS事件与孟学农、张文康 三鹿奶粉事件的石家庄市长 江苏南京江宁区的周久耕 ,历史沿革,中国当代的问责制始于“非典事件”。 随后，中央政府和各级地方政府纷纷建立问责体系； 积极的变化： 问责由过去的罕见走向常态； 问责由过去的“风暴”日趋制度化 ； 问责不断由中央层面辐射到地方层面 ；,西方的变化,问责制在西方，已有悠久历史； 当代的发展从上个世纪50年代开始； 80年代至今，研究越来越深入，实践领域越来越广泛；,问责制为什么会引起高度重视？,西方各国，试图解决政府官僚制的如下几个问题： 1）高成本/低效率问题； 2）政府的合法性问题； 3）政府的绩效评估问题； 4）公务员的进出机制问题；,问责制为什么会引起高度重视？,在中国，问责制是“被”重视的，面临现实的问题： 1）重大事件的处理问题； 2）政府官员的贪腐问题； 3）公务员的不作为问题； 4）公务员的乱作为问题； 5）服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府,问责制是一国政治制度和国家监督体系的重要组成部分。 是否建立了健全的问责制度是衡量一个国家反腐倡廉和法治建设水平的重要标志。,问责制实际上是一种责任追究制度。 这种责任追究制度的实质在于：政府接受公民的委托行使行政管理权力，公民则按照法定程序，对政府及其官员行使行政管理权力的行为，通过直接或间接询问及质询等方式，要求其作出具体解释或明确答复。,责任政府的问责制,问责制（Accountability）是上个世纪中叶才逐渐被人们普遍使用一个概念。 中国是因为SARS事件，才开始关注问责的问题，各地在公共管理实践中，运用问责制设计公务员的管理制度。 由于缺乏对问责制的深入思考和研究，目前对问责制的理解有几种误区。,二、问责制的理解误区,1）把问责制理解为“引咎辞职”。 引咎辞职是指领导干部由于直接或间接的责任，造成一定损失或社会不良影响，从而主动承担责任的一种自律或自究行为。 国务院批准中石油总经理马富才引咎辞职； 北京市批准在密云县迎春灯会特大伤亡事故负有重要领导责任的密云县县长张文引咎辞职； 吉林省批准吉林市市长刚占标因中百商厦特大火灾事故引咎辞职。 实行引咎辞职制度，是推行依法行政、建立责任政府的需要。,问责制误区之二,2）把问责制度简单理解为上问下责。 上面提到的几个案例都是下级因失职被上级要求辞职(或被解职)。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任，那么，如果上级失职谁来追究上级的责任？ 如果问责制度就是上问下责的话，那么在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“问责制度”也未必能带来责任政府。,问责制误区之三,3）把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。 这种误解把政府与官员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故，或“政治”责任事故。好像不发生事故，就不发生责任。 这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。,问责制误区之四,4）把问责制理解为消极意义上处罚，而忽视了其积极意义上的激励。 消极意义的理解，会使责任变成一种人人逃避的重担。因为一问责，就意味着有问题，就意味着受处罚。因此，回避责任、逃避责任就会蔓延。 现实社会中的“不作为”现象，就是人们逃避问责的一种表现方式。,问责制存在的问题,第一、问责范围欠全面； 第二、问责制体系欠完备； 第三、问责制可操作性不强。,三、问责制的内涵解析,1、责任概念的几个英文表述 Duty（职责、责任） Responsibility（责任） Obligation（义务、责任） Liability（债务、义务、责任） Accountability（责任、问责制）,责任政府,官员问责制是西方政治的产物，它所体现的是所谓“责任政府”(responsible government) 的原则。 责任政府，不仅指有责任心的政府，对人民利益负责的政府。广义上说，问责制意义更为确切。,2、责任政府的两重内涵,从学理上说，责任政府有两个基本内涵： 一、道义层面上的责任政府 二、宪政制度的责任政府,道义层面的责任政府,体现的是政治民主与政治公开的原则，有人把这种责任政府表述为政府应该对人民有所交待(accountable)的原则。 它不仅要求政府考虑人民的利益，追求人民的福祉，而且要求政府对人民解释、说明其决策的目的、依据及结果； 人民可以经由大众媒体或其他途径对政府施政提出批评，政府必须对人民反应强烈的意见作出说明，解释其接纳或不接纳人们批评的理由； 政府施政的结果需接受人民的评估，以体现对人民负责的精神。,独裁政府不负责任,专制、独裁的政府基本特征是统治者有绝对权力与专断意志，其行为与决策不必以大众的意见为依归，他可以我行我素，独断政纲。 政府作何种决定、基于何种理由、会有什么样的后果，它都拒绝向人民做出解释。当政府的某些政策或行为招致舆论强烈质疑或批评时，政府或者傲慢地拒绝解释，或者专横地压制批评。,宪政制度的责任政府,1）最典型的形式是英国式的责任内阁制。其基本出发点是议会主权，政府向议会负责。 在这种制度下，政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员对施政不当及违法行为需承担责任，包括政府的部分阁员甚至全部阁员在无法得到议会信任时辞职。,宪政制度的责任政府,2）美国式的总统制。在这种制度下，总统、国会与法院实行分权与制衡原则，政府的政治官员虽在任命时需经议会批准，但其施政只对总统负责，而无须对国会负责，其进退亦以元首的信任为依归，而不以国会信任与否为转移。,3、问责制的原意,Accountability， 原意涉及“问与答”的关系。 问责，首先在于要“问”，既然有问，就必须有“答”，“说明”、“解释”。 于是，产生以下一系列关联： 谁发问（主体）？ 谁回答（客体）？ 问什么（事由）？ 如何问（程序）？,宪政民主与问责制,问责制度是民主政治的一个组成部分，其全部正当性是基于“权为民所授”。问责制是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。 在民主政治下，人民是主人，公务员是“仆人”。当“主人”问“仆人”时，“仆人”必须回答，而且应该是使“主人”满意的回答。,4、问责的特性,第一、“可算帐性“； 当“主人”向“公仆”发问、要算帐时，“公仆”必须要“报帐”，要求帐目清晰，使用合理，是主人的权利。如果主人不“买糊涂帐”，或者“呆帐、坏帐、死帐”，则“公仆”交不了帐。而主人会让这些“公仆”不再管帐。 第二、“可说明性”。 用出去的“帐”，必须有说明，帐目明白的“公仆”，可以得到奖励甚至升迁去管更大的帐。,5、问责制的政治逻辑,首先，问责制是民主政治的逻辑必然。现代民主基本上都是代议制民主，代表是代表人民来管理社会的，这设定了公务员（官员）的义务和责任。 在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责。他们必须为其言论和行为承担责任。问责是由授权产生的人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。 官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。这是民主政治的一个环节。,问责制的基本原则,其次，问责制是公共行政基本原理的具体要求。公共行政的基本原则就是“权责一致、权责相等”。二者不可分割。 问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责。 没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。,再次，问责制是改善政治生态的现实要求。政府的公信力来自正当的责任履行。,问责制的制度架构,第一、问责的事由，即什么情况可以引起相关官员的问责？ 第二、问责的主体，即谁来问责？这决定着问责是否符合民主的基本要求和公共权力运行的基本原理。异体授权，则异体问责；而同体授权，则同体问责。 第三、问责的程序，即通过什么样的程序对官员问责，其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化。,四、问责制的联动机制,1、 问责的责任类型 行政责任 经济责任 政治责任 法律责任 道义责任,问责的联动机制,目前中国问责制的最大问题，不是没有问责，而是执行力不够，未能形成联动的问责机制。 各种问责形式之间是脱节的，如审计（经济问责）与其他形式问责的脱节。导致绩效评估的无效。 严重影响政府的公信力。,问责的传导机制,行政责任 经济责任 政治责任 道义责任 法律责任,问责的耦合机制,整合性：内外部结合，各要素结合，各层级结合，各阶段结合等； 动态性： 持续性：,问责制与透明化,阳光是最好的防腐剂。 问责制的最基本条件：信息透明化,五、境外问责制的经验,美国审计署（GAO）， 美国联邦政府审计署（Government Accountability Office）是“国会的调查机构”和“国会的看家狗（watchdog）（监督机构）”； 根据美国宪法赋予的权力行使职权； 目的在于帮助改善美国联邦政府的绩效和问责性，从而造福于美国人民。,香港问责制,问责制最主要的两个方面就是政府应公开政策和对这些政策的失误负责。 香港的问责制在制度设计上试图解决谁来“问责”即“问责”的主体，问谁的责即“问责”的客体，怎样“问责”即责任的范围和追究机制的问题。,香港问责制,被媒体揭发与艳女把臂同游的香港原广播处长朱培庆，主动提出辞职申请； 因税前购车而引发辞职的香港前财政司司长梁锦松； ,香港问责制的具体内容,（1）主要官员的职责规定 （2）对主要官员权力的规定 （3）主要官员参与政治活动的规定 （4）主要官员申报利益事项的规定,香港问责制的运行机制,（1）问责制下立法会的运行 （2）问责制下行政长官的权力行使过程 （3）问责制下主要官员日常工作的规定 （4）问责制下公务员体系的运行 （5）廉政公署的运行 （6）问责制下新闻媒体对问责官员的监督 （7）问责制下人民群众的权力行使,中国的责任政府取向,中国政治制度实行人民代表大会制度，在理论上具有责任政府之框架。 但遗憾的是，在实践中，党政权力独大，人大的最高权力得不到体现。 行政官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大“负责”。人大对行政官员的失职与违法行为也很难真正追究责任。 在这种情况下，提出所谓的官员问责制，在本质上是追求宪政的目标，恪守宪法的程序。,中国责任政府的目标,目前倡导责任政府或官员问责制的关键不在于提出口号与原则，而在于建立健全制度与程序，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责，失责官员当受何种处分。 只有当具备了这些程序时，问责制才可能是一种有意义的制度建设。否则，所谓问责制就可能成为一种随意性极强的摆设，甚至