论我国行政处罚听证制度的完善

学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位是本人在导师指导下进行的研究工 作和取得的研究成果。本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材 料均是真实的。本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其 它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究所做的贡献 均已在论文中作了声明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 1 魄 日期： 学位论文使用授权声明 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属南京师范 大学。学校有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上网 公布本学位论文的部分或全部内容，可以采用影印、复印等手段保存、 汇编本学位论文。学校可以向国家有关机关或机构送交论文的电子和 纸质文档，允许论文被查阅和借阅。( 保密论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密论文，保密期限为年。 学位论文作者签名：陬 日期： 艚狮繇午计 日期：伽，i D 摘要 I J l l l lr l l l lJ I I J IJIrflJJJJI l J IWfFI11J IJ I l J l l I J Y 19 2 4 5 8 3 本文首先对听证制度进行界定，阐明该制度的概念、明晰行政处罚听证制度 的基本内容，其中包括听证的范围；听证的适用条件；听证的提出；听证的原则。 以及听证的举行。最后论述行政处罚听证制度的功能。通过以上三部分的论述， 使行政处罚听证制度形成基本的轮廓。 其次，以行政处罚法为主线，结合我国其他规范性文件的规定，对行政 处罚听证制度进行实证分析，阐明违背行政处罚法中听证规定的情况并找到我国 行政处罚法存在的主要问题：行政处罚听证制度适用范围较窄以及界定范围不 清；听证参加人界定的范围过窄：听证程序中证据的规定粗糙；听证完成的期限 不明确；听证笔录的效力地位未定；未规定听证过程中中止和终结的处理。 最后，参考国外和我国其他规范性文件的规定，提出完善我国行政处罚法 中关于听证制度的建议和方法，包括明晰并扩大行政处罚的适用范围；扩大处罚 听证的范围；细化处罚听证证据的规定；明确完成听证的期限；确定听证笔录的 排他效力；建立听证中止和终结制度。 关键词：行政处罚；听证；听证参加人；听证笔录 A b s t r a c t A b s t r a c t T h i sp a p e rf i r s t l yd e f i n eh e a r i n gs y s t e m ，d e m o n s t r a t e st h ec o n c e p to ft h i ss y s t e m ， b a s i cc o n t e n ta n df u n c t i o n ，e l a b o r a t e dt h eb a s i co u t l i n eo ft h i ss y s t e m S e c o n d l y ，w i t h ( ( a d m i n i s t r a t i v eP u n i s h m e n tL a w ) ) a sm a i nl i n e ，i nc o m b i n a t i o n w i t ho t h e rr e g u l a t o r yd o c u m e n t st ot h ep r o v i s i o n so ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t s ， t h ee m p i r i c a la n a l y s i sh e a r i n gs y s t e m ，e x p o u n d st h el a wo na d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t si nv i o l a t i o no fp r o v i s i o n sa n df o u n dah e a r i n gi nt h em a i np r o b l e m so f t h el a wo na d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t s A d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ts c o p eh e a r i n g s y s t e mo f n a r r o ws c o p ea n dd e f i n i t i o nn o tc l e a r ；i nt h es c o p eo fh e a r i n gp e o p l ed e f i n e t h r o u g ht h en a r r o w ；t h ee v i d e n c ei nt h eh e a r i n gp r o c e d u r ep r e s c r i b e dc o u r s e ；H e a r i n g t h et e r mi sn o tc l e a r ；f i n i s hH e a r i n gt h ev a l i d i t yo ft h eu n d e c i d e d ；s t a t u sr e c o r d sn o t s t i p u l a t e di nt h eh e a r i n gp r o c e s s t os u s p e n do rt e r m i n a t et r e a t m e n t F i n a l l y ，t h er e f e r e n c eo ff o r e i g na n do t h e rr e g u l a t o r yd o c u m e n t si nC h i n a ，a n d p u t sf o r w a r dt h ep r o v i s i o n so f t h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tl a wp e r f e c to u rc o u n t r y a b o u th e a r i n gs y s t e mo fS u g g e s t i o n sa n dm e t h o d s I n c l u d i n gc l a r i t ya n de x p a n dt h e s c o p e o ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ；E x p a n d i n gt h es c o p eo fh e a r i n g ，p u n i s h m e n t ； T h ep r o v i s i o n so ft h eh e a r i n ge v i d e n c er e f i n e m e n tp u n i s h m e n t ；C l e a rt h ed e a d l i n e ； c o m p l e t eh e a r i n gD e t e r m i n et h ee x c l u s i v ee f f e c t i v e n e s s ；h e a r i n gr e c o r dE s t a b l i s h t h e h e a r i n gt os u s p e n do rt e r m i n a t es y s t e m K e yw o r d s ：A d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tH e a r i n g H e a t i n gp a r t i c i p a n t sH e a t i n g r e c o r d I I 目录 目录 摘要I A b s t r a c t 】： 引言1 一、行政处罚听证制度界说2 ( 一) 行政处罚听证制度的概念2 1 听证的界定2 2 行政处罚听证制度的含义3 ( 二) 行政处罚听证制度的基本内容4 1 听证的范围4 2 听证的适用条件5 3 听证的提出5 4 听证的原则5 5 听证的举行5 ( 三) 行政处罚听证制度的功能5 1 对行政机关的监督功能5 2 对行政相对人的保障及教育功能7 3 权利和权利的平衡功能8 二、行政处罚听证制度的实证分析9 ( 一) 行政处罚听证的现行法律规定9 1 行政处罚法关于处罚听证的规定9 2 其他规范性文件关于处罚听证的规定1 3 3 现行法律规定的特点1 4 ( 二) 存在的问题1 5 1 行政处罚听证制度适用范围存在的问题1 5 2 听证参加人界定的范围过窄1 7 3 听证程序中有关证据的相关规定粗糙1 8 4 听证完成的期限不明确1 8 5 听证笔录的效力地位未定1 8 6 未规定中止和终结的制度1 9 三、行政处罚听证制度的完善2 1 ( 一) 明晰并扩大行政处罚的适用范围2 1 1 将适用范围界定清晰2 l 1 目录 2 适当扩大听证的范围2 1 ( 二) 扩大听证参加人的范围2 2 ( 三) 细化处罚听证证据的规定2 3 1 细化证据的种类2 3 2 规定证据质证的程序2 3 ( 四) 明确完成听证的期限2 4 ( 五) 确定听证笔录的排他效力2 4 ( 六) 建立听证中止和终结制度2 5 结语2 7 参考文献2 8 致谢3 0 2 引言 引言 实施宪政是实现中国法治社会宏伟目标的关键所在，而宪政的重点在于依法行 政，要依法行政就必须有完善、系统、科学的法律法规，才能对国家公权力进行有效 的监督和限制，真正保障公民的合法的权利和利益，实现人民当家作主。 在2 0 世纪行政权力不断扩张大、行政自由裁量空间日益广阔的情况下，传统上 单一的司法审查手段在完成控制行政权的使命时显得力不从心。过去，法院可以了解 行政机关的一切活动，并对其是否违法作出判断，但是随着行政专业性、技术性的加 强，旧的司法审查似乎不再适用时代发展的要求。为此，对程序情有独钟的英美国家， 把控权的着眼点从行政行为结果的司法审查，逐步转向了行政行为过程中运用行政程 序控制行政行为。在推进依法行政的过程中，任何公权力必须公正行使，要在阳光 下行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法治的一个重要原则， 也是宪政的基本要求。行政处罚法作为行政执法机关对公民、法人及其他相关组 织进行行政管理以及进行处罚的依据，由于其与上述主体的利益密切相关，涉及到人 们的财产、人身等诸多方面的利益，具有牵一发而动全身的效果。因此1 9 9 6 年全国 人大通过的行政处罚法首次将听证制度引入行政处罚法，此举是我国行政法制建 设的一个早程碑，有了听证制度被处罚的行政相对人就享有陈述权和申辩权，赋予行 政相对人进行申辩和提出意见的机会，提出自己主张的平台，陈述权和申辩权是当事 人的重要权利，贯穿于行政处罚的始终。 随着1 9 9 6 年行政处罚法的实施，该法规定的听证制度进入实践，到2 0 1 0 年有十多个年头，我们的社会和经济也在飞速的发展和进步，特别是公民保护权利的 意思逐步增强。实践中的行政处罚法规定的听证制度有许多不足之处，比如当事 人规定的范围狭窄、对于当事人意见的听取没有比较严格的责任规定等等。 本文试图发现行政处罚听证制度的不足，找到完善该制度的方法，使行政处罚 法中的听证制度在原有的基础上不断的完善进步，使其真正成为切实保障公民的合 法权益的一部法律制度。 国参见李娟著：行政法控权理论研究，北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第9 3 页。 l 一、行政处罚听证制度界说 一、行政处罚昕证制度界说 听证的内涵是“听取当事人的意见“ ，尤其是在作出不利于当事人的决定之前， 应听取当事人的意见，从而体现了行政的公正。听证包括司法听证、立法听证和行政 听证，其在制定法上的根据可以追溯到英国1 2 1 5 年的自由大宪章。本部分首先明 晰行政处罚听证制度的概念，梳理出学界关于听证的概念，阐明行政处罚听证制度的 含义；然后介绍行政处罚听证制度的基本内容；最后对行政处罚听证制度的功能进行 讨论分析。 ( 一) 行政处罚昕证制度的概念 1 昕证的界定 国内外学者对听证的内涵和定义有着各自的观点，我们在给听证下定义之前应该 对不同的观点进行分析和借鉴。英国学者韦德认为听证的内涵是“听取对方的意见”， 尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见，从而体现了行政的公 正。听取对方意见，在英美法上是最古老的自然公正原则的要求，据称上帝当初在作 出决定之前听取了亚当的辩护，上帝说：“亚当，你在哪里? 难道你没有偷吃我诫令 你不能偷吃的那颗树上的果子? “ 同本学者认为，“听证是指行政机关在作出影响 相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此法律适用问题，提供 申述意见，提供证据的机会的程序。“ 应松年等教授认为，在最广泛意义上，听证 包括司法听证、立法听证和行政听证，即指有关国家机关在作出行政决定之前，为使 决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序。 杨惠基等教授认为，听证是指 国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定的事项进行质证、 辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，听证的外延则涉及立法、执法和司法 三大领域。 章剑生教授认为，听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决 定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见，提供证据以及行 政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。 丁煌教授认为，所谓行 政听证制度，简单的说，就是行政机关作出影响行政相对人一方当事人的权利和义务 的决定前，就有关事实法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。 胡锦光和 ( 英) 韦德著、徐内等译：行政法，中圉百科人伞f l ；版社1 9 9 7 年版，第1 3 5 页。 圆K U 卫室井力土编：同本现代行政法，中国政法大学出版社，第1 7 8 、1 8 0 1 8 1 页。 参见应松年主编：行政程序法立法研究，中围法制出版社2 0 0 1 年版，第5 1 6 页。 回参见杨惠幕主编：听证程序理论j 实务，卜海人民i l j 版社1 9 9 7 年版，第卜2 页。 凹参见章剑生著：行政程序法比较研究，杭州人学 f ；版社，1 9 9 7 年版，第1 4 8 页。 够参见丁煌：论行政听证制度的民主底蕴，武汉大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 1 年，第一期，第3 8 页。 2 一、行政处罚听证制度界说 刘飞宇教授认为行政听证是指行政主体进行行政行为时听取有关当事人意见的程序 制度，行政机关实施具体行政行为时，如果涉及单个或者涉及的是相互有争议的双方 或者多方当事人时，行政机关同时或者反复听取各方对立的观点和理由，并允许各方 相互进行辩论，给予当事人陈述自己意见、理由以及反驳对方意见的机会。本人比 较赞同胡锦光和刘飞宇老师的观点。首先，该观点较为准确的对听证的内涵进行了界 定，听证的内涵最为基本的要求是听取各利害关系人的意见。其次，其也对听证的各 方主体有较为清楚和详细的规定，对各方在听证过程中应该进行哪些活动进行了原则 性的规定。 戴维斯曾经说“J 下义的本质最大程度上是程序；”法官法兰克弗特则有这样的名 言：“自由的历史很大程度上是遵守程序保障的历史“ ；其实与实体法律相比正当程 序似乎更为重要，程序才是法律的中心。圆听证在制定法上的根据可以追溯到英国 1 2 1 5 年的自由大宪章，该宪章第3 9 条规定：“自由民非依据国法予以审查，不得 逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。“ 其后的1 3 5 4 年的自 由律也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过J 下当法律程序，加以逮 捕、禁锢、剥夺继承权，或处以死刑。” 行政权具有易扩张性和侵犯性，如不加以 制约和控制，就极易损害和侵犯相对人的权益，而听证初步成为当事人的一项权利和 法律的必经程序可以追溯到1 6 1 5 年b a g S 案件，由于该行政处罚未给予该自由民通 知与听证，所以，该剥夺公民权的处罚无效。之后自然主义在英国发祥后，随着美国 对英国的继受而美国获得了长足发展。1 7 8 7 年美国宪法修正案的第五条及第1 4 条就 规定，非经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。1 9 9 3 年日本行政 程序法规定，听证是指行政机关在为不利益处分时对法律规定的情形，以正式听证 会的方式给予不利益处分方陈述意见之机会的制度。固 2 行政处罚听证制度的含义 行政处罚听证制度是行政程序制度的一种，要明白行政处罚听证制度的含义，我 们首先必须厘清行政处罚的概念，中国大百科全书法学卷给行政处罚的定义是： “国家行政机关对违反行政法规者所给予的制裁，只给予犯有轻微违反行为尚不够刑 事处分者，处罚必须依照法律规定。” 行政处罚是指具有法定权限的行政主体依据 法定的程序，对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人实施的行政制裁。“ 同时认为 行政处罚具有三个方面的特征：第一，实施行政处罚的主体是具有法定权限的行政主 体。第二，行政处罚的对象是违反行政法规的公民、法人或者其他组织。第三，行政 。参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，法律出版社，2 0 0 4 年版，第1 1 页。 。李娟著：行政法控权理论研究，北京大学 l j 版社，2 0 0 0 年版，第9 6 页。 应松年主编：比较行政程序法，中国法制版社，1 9 9 9 年版，第1 8 7 页。 参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，法律版社，2 0 0 4 年版，第2 9 页 西中国人百科全书法学卷，中国大百科全书出版社，第6 7 0 6 7 1 页。 3 一、行政处罚听证制度界说 处罚从性质上看是一种制裁行为，有别于行政许可、行政奖励等授权性行政行为。 “行政处罚是特定的国家机关依法对违反法律法规尚未构成犯罪的行政管理相对人 给予的特定的法律制裁。”“在我国，行政处罚是指具有行政处罚的行政主体对实 施违反行政法律规范、应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法进行的 法律制裁。” 通过对以上行政处罚定义的分析，我们不难发现，行政处罚有以下特 点：首先，实施行政处罚的主体是行政机关或者是法律法规授权的组织。其次，应受 行政处罚的行为是由行政相对人实施的违反行政法律规范并且应该承担行政法律责 任的行为。第三，行政机关处罚的对象是行政机关以外的是包括公民、法人、或者其 他组织在内的相对人。第四，从性质角度分析，行政机关实施的是一种具有制裁性质 的行政行为。其次我们再来分析昕证一词，1 7 2 3 年英国某法庭曾在判决中揭示：上 帝从伊甸园驱逐亚当时，同时也给予了他辩白的机会，而这种“给予他辩白的机会” 是听证的原意，同时也是听证的最低的要求。固可见听证最原始的目的是给人辩解的 机会，只用通过辩解才能表明自己的立场和观点，更好的维护自己的利益。 因此，综合以上分析我们可以得出行政处罚听证制度的含义，行政处罚听证制度 是指行政机关作出具体行政行为时，在影响行政相对人合法权益决定前，由行政机关 告知决定理由和听证的权利及其他的相关事项，行政相对人及其他利害关系人有表达 意见、提供证据，行政机关同时或者反复听取各方对立的观点和理由，并允许各方相 互进行辩论，给予当事人陈述自己意见、理由以及反驳对方意见的机会，并接纳证据 的程序所构成的一种法律制度。 ( - - ) 行政处罚昕证制度的基本内容 1 听证的范围 我国行政处罚法第4 2 条规定：行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或 者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前要举行听证。即行政处罚听证的范围仅仅 限于以上三类处罚。责令停产停业是行政处罚这类中比较严厉的一种，但是由于行政 处罚法并没有对停产停业内涵做出界定，导致实践中对责令停产停业有着不同的理 解。一种观点认为责令停产直接剥夺了生产经营者的从事生产活动的权利，与吊销许 可证和执照的处罚类似。 另一种是胡锦光和刘飞宇的观点，他们认为责令停产停业 是行政机关不允许行政违法相对人在一定时期内从事某种生产、作业或者工作的处 罚。有的法律法规或者行政规章规定为“停产停业整顿”。这中处罚形式多在工商管 。参见马怀德主编：行政法和行政诉讼法，2 0 0 7 年版，第1 2 1 页。 应松年主编：行政法学教程，中国政法大学出版社，1 9 9 8 年版，第2 9 3 页。 参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，法律版社，2 0 0 4 年版，第5 7 页。 回参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，法律版社，2 0 0 4 年版，第1 8 页。 参见汪永清主编：行政处罚运作原理，中国政法大学出版社，1 9 9 4 年版，第1 0 2 页。 4 一、行政处罚听证制度界说 理法规之中较为常见，但又不局限于工商法规。因为以上三种类型的处罚相对较为 严厉，必须慎重对待。 2 听证的适用条件 听证程序的适用条件包括实质条件和程序条件，实质条件是案件在三大处罚范围 之内适用听证，程序条件是行政相对人提出听证的要求。两个条件体现了程序正当原 则中的行政参与原则以及高效便民原则。符合现代民主政治的公平、民主的基本要 求。 3 听证的提出 对于听证的提出，由于行政处罚法没有做出明确的规定，导致各个地方和部门的 做法不一致。有的规章要求当事人的听证申请必须以书面的形式。有的规章规定书面 和口头形式均可。 4 听证的原则 1 ) 公丌原则。在一般的情况下，听证程序要公丌，除涉及国家秘密、商业秘密 或者个人隐私外。公开有利于案件的公正、公平。2 ) 职能分离原则，根据法律规定， 听证主持人由非本案调查人员担任。 5 昕证的举行 行政处罚由听证主持人、行政相对人、案件调查人员、利害关系人四方主体组成。 主持人负责主持整个听证活动，行政相对人和案件调查人员两方就案件的管辖、案件 的事实、法律的适用、拟作出份额处罚决定进行陈述、质证和辩论。 ( 三) 行政处罚听证制度的功能 1 对行政机关的监督功能 “监督的基本词义为视察和督导，以预防和纠正偏差和失误。在现代社会的法 学领域，由于监督与民主、法治的内在的联系，监督问题更被特别关注。行政机关 在举行听证的过程中是公开进行的，显然要受到来自行政相对人、其他公民或者组织、 社会以及新闻媒体的监督。公民监督与行政监察在监督本质上具有一致性。 “主权在民”是现代民主政治的一个基本原则。政府是公众的代理人，受公众的 委托，代表公众进行社会管理。公民对政府实施监督，是公众对自身权力委托的必然 国参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，2 0 0 4 年版，第9 2 页。 参见马怀德主编：行政法和行政诉讼法，2 0 0 7 年版，第1 6 1 7 页。 回参见胡锦光，刘飞字著：行政处罚听证程序研究，2 0 0 4 年版，第2 2 8 页。 。参见张文显主编：法理学，高等教育出版社，2 0 0 3 年版，第2 8 5 页。 5 一、行政处罚听证制度界说 结果，是权力主体对权力行使者的根本制约，也是我国人民政权性质的具体体现。公 民监督既是社会监督的一种重要形式，又是对国家行政权力监督的源泉和基础。从本 质上讲，对政府的一切监督，包括作为政府内部监督的行政监察，都是公众的授权， 都是公众对行政权力监督的表现形式。因此，公民监督和行政监察归根结底都是人民 意志的体现，都是维护人民根本利益的重要手段。我国宪法二十七条规定：一切国家 机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的 意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。同时宪法四十一条规定中华人民共 和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国 家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举 的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。简单分析宪法不能得出，作为国 家机关系统以外的公民可以根据宪法的相关规定和宪法赋予的权利，通过批评、建议、 检举、控告和申诉等方式对行政机关的行政处罚实施监督，确保处罚的公平和公正。 社会监督，社会监督的功能即社会监督在个国家的社会政治生活中所起的作 用，而在行政处罚听证中发挥以下功能： 1 ) 预防功能 社会监督可以遏制处罚中腐败现象滋生蔓延的有效手段。行政执法处罚中中不公 正现象的产生有着多方面的原因，其本质就是公共权力的非公共使用或者滥用，产生 的危害则是相当严重的，严重降低政府的公信力，损害社会的公平和J 下义，而社会监 督可以针对行政处罚中行政机关的合法性、合理性进行监控。无所不在的、严密的监 控机制，这种机制使得权力主体的用权行为完全处于一种透明化的状态之下，从而体 现了社会监督的预防功能。 2 ) 矫正功能 对权力主体的防范不可能天衣无缝，对其约束也难以保证每一次权力运用都合理 得当。但是社会监督的可贵之处在于能够对不当或越轨的公权力行为予以及时的矫正 和补救。在行政执法和行政处罚中，行政机关官僚主义作风严重，公职人员素质良莠 不齐等因素的影响，都会给行政相对人的利益和权益造成巨大的损害。加强行政执行 过程中的社会团体、舆论以及公民的监督，就能够及时发现这些偏差和失误。一旦用 权失误发生，社会监督机制就会即刻做出反应，并诉诸法定的程序进行及时调整，以 减少用行政执法和处罚中给相对人和社会所带来的损失。 3 ) 惩戒功能 社会监督要求对行政执法中和行政处罚中的违法行为及其责任者进行法律制裁， 体现了社会监督的惩戒功能。当出现行政机关及其工作人员实施了违法行政行为和处 罚时，社会公众有权要求追究发生事故的权力部门或公职人员的政治和法律责任，其 必然要承担相应的法律责任，社会监督与问责制的结合是惩戒功能的体现。 6 一、行政处罚听证制度界说 新闻舆论监督，就是报纸、通讯社、广播、电视、新闻期刊、新闻纪录影片等大 众传播媒介依法对行政机关及公职人员进行的监督。新闻媒体凭借其先进发达的网络 以及强大的传播功能，将案件的事实，行政机关处罚适用的法律、案件的结果以及案 件的公正程度带给广大的公民和社会组织。如果行政机关不能依法行政，渎职或者失 职枉法裁判，其将面临巨大的舆论压力的必然要求。 2 对行政相对人的保障及教育功能 在行政处罚中，与行政主体相比相对人处于弱者地位。因此，保障相对人的权益 就非常重要。根据行政处罚法的规定，相对人受到的行政处罚享有以下权利：陈 述权、申辩权、申请复议权、提起诉讼权以及请求国家赔偿权的救济权。陈述和申辩 是为相对人提供的事前救济途径，复议、诉讼和国家赔偿是为相对人提供的事后救济 途径。遵循“有权利必有救济”的法律格言，相对人在行政处罚过程中权利受到侵害 的，必须为其提供适当的救济途径，使遭受违法处罚的相对人得到及时补救，才能保 证行政处罚的正确适用。行政机关对相对人进行行政处罚不是行政处罚法的最终的 目的，其实际上是通过处罚为手段来达到维护社会秩序的稳定，弥补国家、社会、公 民个人因此遭受的损失，以达到恢复社会正常秩序的目的，用法律来保证公正公平。 行政处罚法第5 条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当举持处罚与教育 相结合，教育公民、法人或者其他社会组织自觉守法。“ 行政主体在实施行政处罚时 不能单纯以处罚为目的，否则就会陷入为行政处罚而进行处罚的误区，违法者在受罚 的过程中也不能认识到自己行为的违法性，难以保证其以后能够自觉守法。圆 行政处罚听证过程不仅能够维护公民的合法权益，而且对监督者也是生动民主法 治教育和训练，通过参与听证的过程，可以提高公民的法治水平和守法意思。行政处 罚听证采取公开的形式，如果拟定的行政处罚实施成功，不仅对行政相对人起得到积 极、特殊的教育作用，可以防止该相对人以后不再做出相同或者是相类似的违法行为； 同时由于听证现场有大量的旁听观众或者组织，对于这类主体而言可以起到一般的教 育作用，使他们认识到哪些行为是合法的，哪些行为是非法的并会受到处罚的，从而 可以起到威慑和教育作用。“行政处罚的根本的目的是为了教育当事人深刻认识其违 反行政管理秩序行为的违法性和社会危害性，避免日后再作出新的违法行为；同时， 行政处罚还应该注重对社会其他成员发挥普通教育作用，通过行政处罚在社会上普及 行政法知识。树立正确的行为导向，预防各种潜在违法行为的发生。“ 行政处罚法第三十一条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告 知当事人作出行政处罚决定的事实、，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。“ 国参见马怀德主编：行政法和行政诉讼法，中国政法大学f f j 版社，2 0 0 7 年版，第1 2 3 页。 。参见马怀德主编：行政法和行政诉讼法，中国政法大学j l ；版社，2 0 0 7 年版，第1 2 3 贞。 冯军著：行政处罚法新论，中国检察 I j 版社，第1 1 0 页，2 0 0 3 年版。 7 一、行政处罚听证制度界说 其目的是为了给当事人陈述和辩解的机会，同时也是教育公民以后不能再进行违法行 为。2 0 0 5 年5 月2 3 日，安徽到北京务工人员杜宝良于2 0 0 4 年7 月2 0 同至2 0 0 5 年 5 月2 3 日在北京市西城区真武庙头条西口同一地点被“电子眼“ 记录1 0 5 次违章， 被交管部门扣罚2 1 0 分、缴纳罚款1 0 5 万元，此案件在社会上引起了广泛的争议。 行政处罚法明确规定，行政机关在做出处罚决定之前，应当告知当事人，就行政 处罚的目的而言，制裁违法人是手段而非目的。违法行为发生后，行政机关一旦发现 就应当及时通知违法人，让其终止违法行为，而不应当任由违法行为继续，任由管理 秩序持续遭到破坏，否则就有以罚款代管理之嫌，使其教育功能大打折扣。行政处罚 法设定的听证程序作为实施行政处罚的一个重要程序，有其重要的教育功能。 3 权利和权利的平衡功能 西塞罗曾经说过：“你们务必记住我在开始时所讲的这样一个事实：一个国家中 必须存在一种权利、义务与职能之间的平衡，因此行政官员拥有足够的权力，显赫公 民的顾问们有足够的影响力，以及人民足够的自由，否则的话，这样的政府就不能免 除革命”。以公正为价值目标的行政处罚程序设计，往往通过详细的行政公开制度、 行政听证制度或其他程序监督行政行为，防止权力滥用，以保障相对人的权利。“英 美行政程序问题是基于新政以后公权力极具扩张，对公民权利造成了一定威胁而 提出的。以公正为价值目标，既是对法律传统的承袭，也一定程度上体现了历史 发展的需要”。根据行政处罚法中的规定行政机关拟对相对人做出的三类处罚 较为严厉，给双方的权利和义务造成极大的不对称，行政机关完全处于优势地位。该 三种处罚涉及到其财产利益和权利，给相对人的生产生活带来巨大和深远的影响。如 果不给相对人陈述、质证和辩论的机会和平台，来矫正失衡的权力和义务关系，那么 法律的公平和公J 下也就无从谈起。法律不会强人所难，尽量让所有的主体获得公平、 公正是其永恒的追求。法律对权力与权利的要求是不同。权力和职责相对应，职务上 的责任是公权力的义务，法律要求权利变为职责，职责是不能放弃的，弃置权力构成 渎职。私权利和公权力在运行的时候经常发生冲突，每当这种情况出现时，法律必须 进行取舍，就需要否定其中的一个，谁超越了法定的界限谁就将成为被否定的对象。 在当今时代，公权力有着明显扩张的趋势，特别是行政权力日益膨胀，无时无刻不 在影响我们的生产和生活，而行政处罚听证制度能更好地为相对人提供机会和平台， 给相对人陈述、质证和辩论的权利，真正矫正权利和公权力之间的失衡关系，使两者 回到张合适度的维度状态，真正维持私权利和行政机关义务的平衡。 回古罗马西塞罗著：国家篇法律篇，沈叔平、苏力译，商务印书馆，1 9 9 9 年第一版，第8 3 页。 李娟著：行政法控权理论研究，北京人学_ f f ；版社，2 0 0 0 年版，第1 0 6 页。 参见张文显主编：法理学，高等教育：I j 版社，2 0 0 3 年版，第1 1 6 页。 8 二、行政处罚听证制度的实证分析 二、行政处罚听证制度的实证分析 行政处罚法颁布实施后，为了更好地贯彻落实行政处罚法的精神和立法 宗旨，国务院规章和地方性法规对行政处罚听证制度作了具体的规定，从而使处 罚法听证制度的具体适用更容易操作更具有生命力，但是，行政处罚听证制度的 引入和实施的时间较短，其自身也存在范围较窄、听证证据粗糙等问题，同时其 与规章和地方性法规出现不协调、不一致也显现出来，这必然会导致行政机关在 具体的适用过程中出现问题。本部分首先分析行政处罚听证制度的现行法律规 定，其次指出其存在适用范围较窄、听证证据粗糙等问题。 ( 一) 行政处罚听证的现行法律规定 1 行政处罚法关于处罚听证的规定 我国行政处罚法第四十二条规定：行政机关做出责令停产停业、吊销许 可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行 听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机 关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：( 一) 当事人要求听证的，应当在 行政机关告知后三日内提出；( 二) 行政机关应当在听证的七只前，通知当事人 举行听证的时间、地点；( 三) 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听 证公开举行；( 四) 听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主 持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；( 五) 当事人可以亲自参加听证， 也可以委托一至二人代理；( 六) 举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、 证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；( 七) 听证应当制作笔录；笔录 应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异 议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。行政处罚法关于处罚听证制度 的规定，主要包括以下内容： 1 ) 公开制度 阳光是最好的防腐剂，权力只有在公开的环境下运行，才能保证其发挥保护 权利的功能。正如英国功利主义思想家边沁所说的那样：“没有公开性，其他一 切制约都无能为力。”公开是听证顺利进行的前提条件，同时也是有效遏制公权 力滥用的有利武器。美国前司法部长曾说过：“如果一个政府真正地是民有、民 治、民享的政府的话，人民必须详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能 损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度参与国家事务只是 一句空话。”我国行政处罚法第四十二条规定：除涉及国家秘密、商业秘密 9 二、行政处罚听证制度的实证分析 或者个人隐私外，听证公开举行；笔者认为这里的公开包括以下几个方面： 首先向群众和社会的公开，即允许群众旁听，对群众公开可以教育群众并提 高其法律意识，同时也对行政机关有积极的督促功能，从长远的角度来言利于国 家的法治建设，新闻媒体和记者进行报道和采访，该项公开的意义最为明显，其 中最有意义的当然是对媒体的公开。因为一件听证案件的进行是在相对小的范围 内进行的，其参加的人数是及其有限的，而新闻媒体作为群众和社会的眼睛和耳 朵，凭借其强大的传播功能和发达的网络可以将其看到、听到的事实和真相传播 给其他的人民群众，有益于公民来监督公权力的运行。 其次是案件内容的公开，案件的内容在听证过程中应该向在场的所有人进行 公开，特别是让行政相对人及其他利害关系人对案件有详细的了解。 再次是证据的公开，证据是行政机关对相对人做出处罚的重要依据，听证过 程中行政机关必须出示相关的证据来证明自己做出处罚的合法性以及合理性，行 政机关出示的证据必须要经过质证。 2 ) 调查和听证分离制度 行政处罚法第四十二条条第一款第四项规定：“听证由行政机关指定的 非本案调查人员主持。职能分离原则是指在整个听证的过程中参加裁决和审判的 听证的机构或者工作人员，不得从事与听证和裁决行为相抵触的或者是不相一致 的活动，从而保证裁决的公平和公正。”目前较为普遍的职能分离有两种不同 的方案：一种是完全的职能分离，即把调查职能、审理职能和裁决职能完全分开， 由互相独立的机构行使。二是内部的职能分离。即行政机构的调查、听证和裁决 职能由不同的实际工作人员行使。以上两种职能有着各自的优势和劣势，前者完 全的职能分离会导致行政裁决的质量和效率，并且会导致机关数目的增加。后者 完全的职能克服以上的矛盾，但是其缺陷在于行政机构的工作人员共同工作，共 同生活，从而影响内部分离制约的实际效果。但是一般认为在现行制度下，听证 主持人应该是行政机关的工作人员。但是例外的是深圳经济特区行政处罚听证 程序试行规定第第十条的规定听证员或独任听证员由行政机关首长指定本机关 法制工作机构的人员或者专职法律工作人员或其他法律专业人士担任。首席听证 员由组织听证机关负责人指定本部门工作人员或其他法律专业人士担任。该规定 吸取了诉讼中人民陪审员制度以及西方立法中的专家会议的成功经验。 我国 行政处罚法第4 2 条的规定虽然体现了职能分离的原则，但是其规定的“非 本案调查人员“ 的内涵和外延都难以界定，在实践操作中也大多数是有行政机关 的法制工作人员来主持，从而使案件的公平、公正性大打折扣。行政处罚法 将来完善应该借鉴深圳经济特区行政处罚听证程序试行规定中主持人制度的 。王名扬：美国行政法，中国法制 f 版社，1 9 9 3 年版，4 3 3 4 3 8 页。 。参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，2 0 0 4 年版，第1 5 5 1 5 7 页。 1 0 二、行政处罚听证制度的实证分析 规定。 3 ) 事先告知制度 “当法律不得人心的时候，法律也就几乎没有力量了。”哪毫无疑问法律的 合理性是法科学的第一要求。事先告知原则无疑是合理性的重要体现，其也是符 合英国自然公正原则要求的，日本的行政程序法第十五条规定第一款规定， 行政厅实行听证时，必须在听证之前的一定时期内，将下列事项书面通知不利益 处分的相对人。 美国联办程序法第五百五十四条条规定昕证在开始之前要“适 时“ ( t i m e l y ) 发给行政相对人。行政机关告知给相对人准备听证到听证开始的 时间应该不宜太长也不应太短，如果太长会耗费双方大量的时间、精力和物力， 相反如果太短则会造成相对人仓促应付，对其准备相应的材料、相关的证据是极 为不利的，最终损害其权利。 我国行政处罚法第四十二条中规定“行政机关应当在听证的七日前，通 知当事人举行听证的时间、地点”。行政机关举行听证前应该将听证的时间、地 点、听证的大致的内容告知相对人，相对人得到通知以后可以有足够的时间去准 备相关的证据材料、文书文本、寻找合适的委托人以及其他的相关的事项，使相 对人能更好的行使陈述、辩解、抗辩的权利，平衡双方的权利和义务关系，也使 得行政决定符合正当性与合法性。 4 ) 回避制度 我国行政处罚法第四十二条规定：“当事人认为主持人与本案有利害关 系的，有权申请回避”。类似的如上海市行政处罚程序试行规定第十条规定： “听证主持人、听证员、书记员系下列人员之一的，应当回避：( 一) 本案调查 人员；( 二) 当事人、本案调查人员的近亲属；( - - ) 与本案的处理结果有直接利 害关系的人员。”行政听证中的回避制度是指听证主持人及裁决人员基于法定理 由，在行使主持听证或裁决的职权行使过程中与听证事项或听证当事人有利害关 系而终止其职权的行使，并由他人代理的一项程序性法律制度。回避制度是程序 公正原则的重要保障制度，因而成为世界各国行政听证制度的最为主要的组成部 分之一。日本行政程序法第十九条规定：“以下各项所列者，不得主持听 证。( 一) 听证的当事人或者参加者( - - ) 前项规定者的配偶、四宗等以内的亲 族或同居的亲族( - - ) 第一项规定者的监护人、监护监督人或者扶助人( 四) 曾 经是前三项规定者( 五) 第一项规定者的监护人、监护监督人或扶助人( 六) 参 加人以外的关系人。“ 纵观先关的立法和实践，回避在听证中是实现公正公平 回( 英) 帕特兰罗素著： 权力论，吴三友译，商务印书馆，1 9 9 1 年版，第2 5 页。 。参见朱芒，吴微译U 本行政程序法载行政法学研究1 9 9 4 年第1 期。 参见胡锦光，刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，2 0 0 4 年版，第1 5 5 1 5 7 页。 朱芒，吴微译日奉行政程序法载行政法学研究1 9 9 4 年第1 期。 l l 二、 行政处罚听证制度的实证分析 的基本保证，但是遗憾的是我国行政处罚法对回避的规定只是相当粗糙。 5 ) 质辩制度 “有的学者认为质证权是当事人的单方权利，案件调查人员面对质证只能承 担举证责任。“ 其实，质证是双方当事人共同享有的权利。我国行政处罚法 第4 2 条对质制度进行了明确的规定：“举行听证时，当事人进行申辩和质证。“ 质辩制度源于前述自然公正原则的一个原则，自然公原则有两个基本的规则：第 一，任何人或者团体在行使权