地方财政资产管理体制改革探讨

论地方财政的资产管理体制改革资产与财产有概念上的区别。资产只是财产中的组成部分，或是说用于生产经营的财产才是资产。因而，尽管资产也可称之为财产，但并非任何财产都可称之为资产，尤其是在需要划清经营性财产与非经营性财产时，更必须准确地认定资产的范围与作用，不能用财产概念来泛指或取代资产概念。当前，如何管理地方财政拥有的资产，是一个十分现实的问题，财政体制的改革在预算收支、税收体制方面已经取得了突破性的进展，只是在资产管理体制的建立方面还没有理清思路。所以，有必要从理论与实践的结合上认真探讨这一迫切需要解决的问题。一、地方财政管理资产的基本体制模式1998年，国务院进行机构调整，原国有资产管理局归并于财政部，于是，自上至下，资产管理又恢复了财政管理的体制。从目前情况看，全国各地的地方财政在这方面的管理主要分为3类：其一，仍保留地方国有资产管理局建制，仍依靠原建制进行管理。虽然国家国有资产管理局不存在了，但是，在省、自治区、直辖市、计划单列城市这一级，以及省以下的地区与县级政府，大约还有2/3保留着国有资产管理局的建制，继续在发挥着原建制的作用。这种情况将在今年下半年开始的地方政府机构改革中消失，因为原来国有资产管理体系需作大的调整，在国家不再保留国有资产管理局的前提下，各省、自治区、直辖市政府及其以下各级政府都不应再保留国有资产管理局的建制，在这方面地方政府不能有独立性，毕竟国有资产是归属国家所有的，其管理也应由国家统一部署。这些省、自治区、直辖市、计划单列城市需在地方机构改革中提出对原国有资产管理体制改革的方案。其二，成立了省、自治区、直辖市或计划单列城市的国有资产管理委员会，专门负责资产管理。这是一种一直与国家的国有资产管理体制不一致的地方管理体制。首创这种模式的城市有深圳、上海、长春等，现在一些省、自治区也相继成立了国有资产管理委员会。各地的国有资产管理委员会实际实行的是3级管理，委员会本身是一级，下面是控股经营公司或资产经营公司做一级，最后才是生产型的企业。这些市的国有资产管理委员会的主任、副主任由市长、副市长担任，委员由各局、委、办的主要负责人承当。委员会内设办公室，具体工作由办公室负责，而办公室又归财政口管理，因此也可说具体事还是由财政负责的。在省、自治区，国有资产管理委员会的主任、副主任也是由省级主要领导担任的，委员的组成也与首创这一模式的市的结构一样。只是在省、自治区，往下并没有再成立国有资产管理委员会，而是由办公室一级接一级地负责工作，其中主要仍是财政系统在负责工作。其三，拟成立地方公有资产管理委员会，由该组织将国有资产及集体资产都管起来。这是个别地方正在着手组建的模式。其特点是沿袭旧体制，在管理国有资产的同时，连同集体经济也管起来，在坚持公有制的原则下，发挥政府的管理作用。这样突出地按国有资产的管理方式管理集体拥有的资产，是需要探讨的，这实际是将所有权的职能管理与非所有权的社会管理又混到了一起，这其实对于国有资产的管理没有好处，对于集体经济的发展也没有好处。更何况，地方政府对于国有资产的管理是代理性的，在代理的前提下，再兼管集体经济，存在许多不可一致的地方，所以，应该说，公有资产应该分开管理，不应考虑将集体经济放在国有资产的管理之中。拟这样做的地方，对此应慎重考虑。因而，排斥第三种情况，同时，也不能再继续国有资产管理局的原体制，现在似乎只有第二种情况可选择，即各地应成立国有资产管理委员会。但进一步分析，对此也还是要再作考虑的。因为，国有资产是国家拥有的资产，从原则上讲，地方不可成立国有资产管理委员会，至多只能成立国有资产代理委员会。地方代理国有资产，从产权关系构造讲，是可以行得通的，国家拨下多少国有资产，地方就可代为管理多少。只是，有一点必须明确，现在地方财政管理的资产，应该说并非全都是国有资产，按照谁投资谁所有的原则，地方财政出资的建设，其资产所有权应归地方政府，而不是归国家所有。更进一步讲，地方政府投资形成的资产是公营资产，是政府的资产，不属于公有制资产性质，不能与国家代表全民掌握的资产划等号。国有资产严格说只是社会主义国家才有，并且要将这些资产作为社会主义制度建立的经济基础看待，在非社会主义国家没有这一类资产。但是，作为公营资产，即政府资产，却是在社会主义国家与非社会主义国家都存在的，即在社会主义国家也存在公营资产，在我国也存在公营资产。这就使得社会主义国家对于资产的管理事实上很复杂。因而，改革以来，资产管理及企业经营问题迟迟未能解决，关键就在于对这种复杂性认识不足，现在的已有思路都还不能适应客观存在的复杂性。进一步的改革必须是推出相对复杂的模式，才能使体制的建设有实质性的进展。就地方的情况讲，在省一级的体制塑造中，既要有代理国家所有权的职能，又要有自身拥有的政府资产的管理职能；在地区与县级体制中，应与省级的体制有所不同，对国家所有权的代理应不再延伸到这里，其管理只应是政府拥有的资产。总之，只省级的体制中代理国家所有权是地方财政管理资产的一个原则。这是与我国的国有资产的性质相适应的。国有资产具有大生产的适应性，要求一定的生产力发展水平，并且主要意义是为全民服务的，代表的是全民利益，所以，除去国家直接管理之外，至多只能下交到省一级代理，不能再往下扩展代理权。过去，每一级政府都代理国有资产的作法是必须改革的，不将这种盲目的扩展改过来，体制的关系就无法理顺，资产的经营就仍还是不符合客观要求。只有改变国有资产遍布各级政府的状况，资产管理体制的改革才是迈出了关键的一步。因而，准确地说，地方财政的资产管理，除去代理国有资产的关系以外，应该是成立本级的政府资产管理机构，其权力机构可以是委员会形式的，但办事机构还是归财政系统，即地方财政真正需要管起来的是本级政府拥有的资产，这些资产只能由财政系统来管理，而财政实际上是代表本级政府实施管理。不仅国家即中央政府不应对地方财政的本级政府资产的管理直接干涉，因为所有权的关系决定这种管理不属于社会管理，而且省级政府也不能对下一级乃至下下一级的政府交由本级财政的政府资产管理横加干涉。这方面的管理从资产的所有权角度讲，就应该是本级政府管理本级的资产，本级财政替本级政府作具体管理，无需上级也无需下级过问。二、地方财政的资产管理要点政府资产的管理不同于国有资产管理，也不同于集体资产管理，这是一种具有共性的资产管理，即在各个国家对政府资产管理存在着很大程度上的相通性，在这方面我国需要向其它国家学习。这是有可借鉴的经验与模式的。而国有资产的管理和集体资产的管理是没有经验和模式可借鉴的，至少在目前情况下是需要创造的。地方财政的资产管理是对政府资产进行管理，这是 首先必须明确的。对于国有资产，应是国家所有和国家管理，是另一系列，至多省级可代理一部分。对于集体资产，明明所有权不在政府，财政实质上是无权进行资产管理的，集体经济可接受政府的社会管理，但其资产就无需政府分心了，若财政插足，就又是一种越位形式。对于地方财政来说，其对政府资产的管理，则应主要把握以下要点。1、政府部门与企业的关系是政企不分的，企业必须在政府的控制之下经营。政企分开的原则是指国有企业改革的，不是指政府公营企业的经营要求。作为非公有制性质的公营企业，本身是政府的资产，由政府控制是符合产权管理规则的，也是政府直接运用资产管理调节经济和保障社会公共品供应的需要。所以，财政部门代表地方政府管理公营企业，必须坚持政企不分的原则，切不可仍套用政企分开的提法，必须走出一条与国有企业管理不相同的道路。在世界各国，公营企业与政府的关系都是政企不分的，这是公营企业的一个共性表现，我国的公营企业也不会例外。公营企业与政府的政企不分，最主要是体现在政府对于企业的管理层的控制上，一般说来，企业的负责人是准官员性质的，即是政府直接指派到企业去工作并绝对代表政府利益的人员，实质属于政府雇员，是政府雇员的一种特殊形式。对于这种政企不分，是要有正确理解的。因为政企不分也并不意味着政府可以包办企业的一切，不分只是讲关系是紧密相联的，一定不能将政企不分与政府取代企业或企业官场化等同起来。政企不分是关系状态，不涉及企业本身的日常经营的机制。2、需要组建一批投资控股公司或资产经营公司。新体制与旧体制的区别在于按行业分工设立的政府行政单位将转为公司，并且不是行政性的公司，而是经济实体性的公司。这是巨大的转变，也是根本性的转变。财政部门代表本级政府管理资产，能不能取得良好效果，走上规范化的道路，关键就在于能不能组建好控股公司或经营公司，其难点是改革已进行了20多年，有些机构已改得又不像行政单位，又不像企业，不规范的东西太多，要理顺关系需花费一定的时间，不是很容易到位的。但是，不管时间长短，不管阻力多大，要达到公营企业规范经营的目的，组建投资控股公司等企业是必须实现的目标，所以，要做好过细的工作，将这一环节问题解决好。原则上控股公司可跨行业组建，可以大一些，经营公司可按行业组建，多少专一些。在目前状况下，非竞争性领域的控股公司或经营公司的组建是重点。对于竞争性领域的公司组建，基本上大多数为过渡性的，要准备资产转让，收缩政府直接投资范围，保证重点，注重效益。3、政府资产的投资应集中在市政建设方面，为本地经济发展创造良好的城市化的社会环境。城市化是经济现代化发展的必由之路。在未来的城市建设中，当地财政要起到基础的投资作用。财政对于资产的管理必须要体现在资产的投入上，对存量资产可作置换与重组，对增量资产则要把住投入关。财政的投资，尤其是地方财政的投资，对于本地发展来说，不能是什幺赚钱投资干什幺，而必须高度集中于市政建设方面，这种投资的直接效益恐怕不是很大，但这是政府应该干的事，除去政府不可能由私人投资，至少在目前阶段是这样。所以，从全局着眼，地方财政在管理资产的职能运作上，需要主动、积极地作好本地市政建设投资，为社会经济的发展不断优化城市环境。这也就是说，地方财政不要在地方工业、商业、服务业等领域继续投资了，应注意体制创新后与创新前的不同，即今后一定要全力作好本该政府或只有政府来做的事，投资市政建设是最基本的，此外，地方有限的财力也只能是投资教育及对农业作一些扶持。4、要建立完善的投资收益管理体制。地方财政的投资及资产管理，不以收益为惟一目的，但也不是对收益多少完全不在乎，从资产运营的角度讲，至少收益要在平均水平上，而且，所有的收益要归地方财政得取，不能流失他处。即使是收益交给国家也是不合适的，按照谁投资谁收益的原则，地方财政的投资，收益必须归地方财政，这一基本关系需要理顺。资产的管理若无收益可言，是难以为继的，资产是在投资与收益的循环中存在的，只要是经济性质的运作，就必须将资产的收益管起来，除去上缴税收之外，资产的收益应归资产的投入者，地方财政要代表地方政府收取资产的盈利。当然，若资产经营状态不好，或是政府必须作出的政策性亏损，也要由地方财政作补贴。5、地方财政管理资产的基础是做好专门的立法工作。地方财政直接管理的资产是地方政府资产，即地方公营资产，使用这种性质资产的企业是特殊法人，是地方政府直接拥有控制权的特殊法人，其特殊就在于是受地方政府控制而有一定的特权，这与中央政府控制的特殊法人的基本性质是一样的。对这些特殊法人占用的资产的管理，从形式上看是对特殊法人的管理，而这种管理对于财政，只能作日常的具体工作，其管理原则需由立法机构决定，即地方立法机构要为地方特殊法人立专门法，用专门法规制企业行为，明确资产经营方针和企业权力组织构成，这是地方财政管理资产的基础保障。每一控股公司或经营公司都应有一部地方专门法制约，这在日本等国家是普遍性的，细致的立法起到稳妥地管理资产的基础作用，既有利于企业经营，又有利于财政对资产的统一管理。在目前条件下，若一时做不到一个企业立一部专门法，至少在各个地方也要分别制定本地的一般性的特殊法人法律，即制定本地的公营企业法。三、新体制建立必须解决的主要问题由国有资产管理体系转为政府资产管理体制，由中央统一管理转为各地各级自主管理，由全方位投资管理转为重点集中投资市政建设等非竞争性领域，地方财政对于资产的具体管理体制建立较之过去沿袭的作法有很大跨度的变化，因此，除了观念的转变和理论的创新之外，在改革的思路，发展的模式以及重要政策的改变上，都存在着重大的需要解决的问题。如果是现行的各种制度与政策照常执行，不认真作出转折的筛选，不允许改革向纵深发展，不能够面对现实，那幺新的资产管理体制是无法建立的。从目前来看，需要引起高度重视并且必须解决的主要问题有以下方面。1、必须明确界定公营企业的存在，作好企业分流工作，确认公营企业的政府资产数量。为建立新体制，前提工作之一是从政策上承认在我国国有企业与公营企业并存，将分开公营企业与国有企业作为一项基础的改革工作做好。每一级地方财政都应有自己的公营企业，即都有本级政府的资产，且只有省级财政才涉及代理国有企业问题，除省级之外，地区和县级大体上不应再保留国有企业，凡是地区和县级保留管辖权的企业，只是公营企业，也就是地方公营企业。所以，就地区和县级财政来讲，统计登记的资产数量只是政府资产的数量，没有其它性质的资产。在确认资产数量的过程中，有一些原来称为国有资产的资产可以变现，也可以转交给中央政府，只是省级政府可保留对国有资产的一定的代理量。目前，理论界已经阐明公营企业存在的客观性质和改革方向，问题是理论的认识只有被政策吸收才能发挥作用，若政策不承认公营企业，仍将其称为与国有企业一样的企业，并且仍将公营企业当作国有企业进行改革，不作企业分流，那幺新的资产管理体制就缺乏建立的基本条件。2、必须要使各级地方政府拥有本级政府资产的所有权。明确界定公营企业之后，进一步的工作就是确认地方公营企业的所有权归地方政府所有，即不再是“国家所有、地方管理”了，而要改为“国家管理、地方所有”了，其中国家管理只指国家作社会管理，不是指国家作资产所有权的管理。明确地方政府拥有地方公营企业的政府资产的所有权这很重要，这是体制规范的起点，也是企业改革过程中的重要的转折点。改革以来，一直强调要产权明晰，其实，将政府资产当作国有资产，将地方政府资产的所有权统归中央政府掌握，就是最大的产权不明晰，是从根本上讲不对头的。现在，要求这部分所有权复归地方政府，不论从认识上，还是从政策上阻力都很大，但这种改革的方向是不可逆转的，所以，不管阻力多幺大，最终都阻挡不了这种改革目标的实现，其差别只在于时间的早晚上，如果阻力消失早一些，那幺改革的进程就会快一些；如果阻力长时间消失不掉，那幺对改革影响的时间就会长一些。在可能的努力下，必须尽快解决这一所有权的到位问题，这实质是已经拖延了几十年的一个问题。3、做好资产重组之中的人员安置工作。由原先的国有资产转为地方政府资产，随之而来的是资产处理问题。在地方财政管理下，将有大量资产重组，包括资产置换，问题不在于资产的性质改变和数量增减，而是人员需要安置好。不然，这方面的改革将造成巨大的社会动荡。人员的问题分为两个方面：一是管理人员怎样安排。目前的办法只能是适者留，不适者去，既不能全留，也不能全去，选择将是一种政府行为，各级政府将依据地方立法的原则选择新的企业管理人员，不定比例，能用多少用多少，不足部分将继续社会招聘，不再续用的管理人员将按实际情况给予不同处理，原则上政府不再一包到底，要求个人自己去解决个人的出路问题。二是生产人员的安置。应尽可能多吸收原来国有企业职工到新企业工作。一方面政府资产要缩小经营领域，另一方面政府资产将加大投资量，除已有的以外，在调整中要有增量出现，至少调整不能降低现有的资产总量。4、需要各地因地制宜形成新的经济增长点。体制的改革离不开经济发展的支持。在进行资产管理体制的改革的同时，必须造就宽松的经济环境。各地的改革虽然可不同步进行，但要求经济的发展形势好一些是同样的。在全国形成普通商品住房建设新的经济增长点的前提下，各地还可