国库会计“三个办法”在执行中存在的问题及建议

国库会计“三个办法”在执行落实中存在的问题与建议卢世君 刘霞 石汝贵(中国人民银行双鸭山市中心支行,黑龙江省双鸭山市 )国库会计新的“三个办法”，即国库会计管理规定、国库会计核算业务操作规程和中国人民银行国库资金清算业务处理手续，已于2006年1月1日开始实施。为使辖内国库业务人员熟练掌握新“三个办法”并尽快应用到实际业务中，年初以来，双鸭山市中心支库组织国库业务人员进行了认真学习，在规范国库业务的同时，进一步提高了全辖国库会计核算质量。但在实际业务操作中，还存在一些问题，亟待解决。 一、存在的问题（一）人员问题1、机构合设，人员业务素质低、年龄老化，制约新“三个办法”的顺利执行。国库会计管理规定（以下简称规定）第七条 “国库会计人员应持有国家颁发的会计人员从业资格证，经国库业务培训后方可上岗。”目前，辖内大部分国库均与会计合设，这样就使基层会计国库股要分别对口市中心支行五个业务部门（会计、国库、清算、科技、事后）,日常工作疲于应付,形不成重点,直接影响着工作质量。从调查情况看,基层会计国库股人员多数配置在7人左右, 而从事国库业务的人员仅2-3人，为了维持业务的开展,有的县支行只得由当地财政出资从外招聘人员充实国库岗位，由于是临时人员，没有培训，直接上岗从事重要岗位工作，或者边学习边上岗，极易形成风险和影响国库会计的工作质量。同时，目前基层一线的国库操作人员年龄普遍偏大。这与广泛运用电子化手段进行业务操作的需要来看,不相适应。多年来,基层国库由于人员少,工作繁忙,大多数干部更多的时间和精力都花费在日复一日的日常工作中,平时外出学习、脱产培训的机会相对较少,一般是需要开展某项工作或上新系统时,临时进行短期培训,“现炒现卖”现象时有发生, 普遍缺乏系统、全面、规范的后续业务培训。特别是近年来,随着财税体制改革的深入,国库工作日新月异,新知识、新业务不断涌现, 基层国库干部的轮岗交流力度加大等,业务知识陈旧,操作技能不高,工作差错时有发生的现象普遍存在，而目前国库新业务的开通（国库内部往来，大、小额支付），国库人员素质与其不相适应，执行新“三个办法”有一定难度。2、实现重要岗位定期轮换制度与国库会计人员素质的矛盾。规定第十条要求“国库会计人员原则上2至3年轮岗一次。”这对防止国库会计人员利用职务之便盗用库款资金，减少国库资金风险，起到积极的作用，但实际运作起来有一定的困难。一是从事过国库会计工作的人员少，懂核算、懂国库会计管理的人员更少。在这样一个人员素质较低的情况下，搞岗位定期轮换不现实。二是新的国库会计人员上岗后需要一定时间培训、熟悉国库会计基础业务操作，缺乏对国库会计制度了解、对防范国库资金风险认识，势必影响国库会计基础工作水平的提高。目前，我辖区人员老化现象严重，适合在国库会计岗位工作的人员有限，按2至3年轮岗一次规定，既无人可换，也不现实。（二）协调问题1、逐笔审核拨款计划困难重重。规定第三十四条规定“各级国库可要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划，以准确、及时地办理预算拨款业务，确保库款安全”。从以往年度情况看，第一，财政部门年度支出计划出台较晚，一般要等到三、四月份，甚至更晚；第二，年末前突击拨款，额度大，时间紧，调整年度预算支出计划来不及。财政拨款时，只有随时追加计划，有时几百笔拨款追加计划就有几百张，加之年终为国库税收、退库量大增，国库业务人员审核的难度可想而知。2、现有登记簿设置过多，与新三个办法规定相矛盾。规程要求设置登记簿为29种，其中15种可以磁介质保管，不需要手工登记。可由于近年来，国库登记簿管理上只增不减，没有明确的数量，目前在我辖区实际设置的登记簿近40种，数量过多，且内审、事后监督、上级检查的要求都有所不同，相应地基层行有些就无从下手，出现一些“公说公有理、婆说婆有理”的现象。3、“三个办法”操作规程不够详尽。一是规程中对预算收入更正的审核规定不够详细。近年来，税务部门大批量更正的现象比较多，大部分是税务部门原因造成串科目、串级次、串库等，但操作规程中没有详细规定国库部门在受理时需要税务部门提供的依据，造成国库业务人员在审核时难以界定是正常更正还是人为调整。二是凭证使用存在问题。规程-预算收入收纳、划分、报解的核算中心支库预算收入的报解，“中心支库报解中央级、省级预算收入时，按预算级次分别制作转账借、贷方凭证，办理转账。”与现行会计法中的编制特种转账凭证相抵触，况且从会计核算的角度讲，我们认为上划预算收入涉及到资金的走向，凭证上应明确收付款单位名称账号等要素，但转账凭证不能体现以上内容。三是计息问题。首先，操作规程国库存款计息处理人民银行国库计息处理，“同一国库机构内存在多级多库的，应根据划款凭证，通过国库待结算款项科目将利息暂收。”我们认为此种做法一方面增加国库部门业务量；另一方面手工编制转账传票入待报解户，易出差错，且不利于会计核算的规范化管理。4、代码、口令管理与实际操作有冲突，执行有困难。 在规定第六十二条规定：“在同一业务系统中，每个用户只能拥有一个有效用户代码。国库会计人员应使用自己的用户代码上机操作，对自己用户口令的安全负责，用户口令自行保管并至少每月更换一次”。从规定表述中可以看得出，这只是对用户代码、口令在使用中的一个具体要求，而对后续的管理没有作具体的规定和说明（如：更换口令后，对前一期的口令具体保管多长期限，没有相应规定）。同时对用户口令自行保管这一点，从制度表述上来讲是明确了责任范围，而这仅仅是从主观角度进行了思考，忽视了客观原因。实际中，TBS2.0系统共设七个岗，按照用户权限管理，就有7个用户，在这7个用户中就有一个用户至关重要，由于一些不可预见因素致使国库会计主管无法到岗，按照现行制度规定口令又是由其本人保管，一时得不到用户代码、口令，所有关于系统参数维护、用户管理，数据恢复工作将无法开展，从而形成一定的风险隐患。5、退库年报制度不完善，桎梏了退库行为的规范人民银行经理国库，履行国库监管职能一个很重要的方面是对预算收入退库行为的监督管理，而对退库行为进行管理一个很重要的手段就是进行预算收入退库年报的编制上报，而国库新规定第三十一条、三十二条对退库的规定中，对退库年报没有作任何规定，成为国库会计管理制度中的一个空白。由于制度上的不完善，使国库会计退库年报行为缺乏制度保证，年报没有统一的行为规则，而且年报统计口径、范围、方式和手段明显出现区域性差异。在实际工作中，退库年报制度很不规范，严重阻碍了对预算退库行为的科学管理和对退库执行情况的有效监督，桎梏了退库行为的规范。（三）监管问题1、没有相关的法律、规章为国库监管职能明确定位，国库监管阻力重重。近年来，随着财税体制的发展变化，预算收入退库的种类逐年增加，按照操作规程的要求，国库部门受理预算收入退库业务时，需要税务部门提供相关的文件依据。但这些相关的文件规定，大多为税务部门单独发文，由于专业性较强，有时国库业务人员对文件内容理解存在困难，在一定程度上，影响退库业务的办理速度。2、监督管理“名存实亡”。随着财政国库管理体制改革不断深入，国库在监管中遇到的新情况、新问题越来越多。税款是否及时入库涉及到财政、税务、银行等多个部门，而国库与这些部门同属一级，没有上下级关系，难以发挥监督管理作用。国家预算管理有预算法，而国库资金收支管理仅有一个国家金库条例，尤其是对库款的支拨、预算收入的退付没有具体、统一的办法来监督。而新“三个办法”中对国库新形势下监管职能没有进行明确规定，因而，国库部门对国家预算资金的收支虽然名义上有监督职权，但实际上只能是监而难管，流于形式。3、缺乏对非预算单位的监督。财政国库管理制度改革后，非预算单位拨款增多。目前，政府部门实行集中采购，拨款转向非预算单位的情况有所增加，而且采购计划经常变动。但新“三个办法”对此却没有制度规定和约束。同时规定第34条：“各级国库可要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划，以准确、及时地办理预算拨款业务，确保库款安全”，用“可要求”字样，缺乏刚性原则，国库部门对此情况难以掌握和及时沟通，一旦审查不严易引发资金风险。4、规定对预算拨款凭证的监督管理存在空白点。预算拨款凭证是国库资金流出的主要载体，是财政部门办理国家预算资金支付的唯一合法凭证。预算拨款凭证的任何一个环节出现漏洞，都有可能给国库资金造成风险，因此，必须对预算拨款凭证的印刷、使用、支拨等各个环节进行严格管理，确保国库资金安全有效运行。而财政部门对预算拨款凭证仅作一般凭证管理，没有编号。拨款凭证一共四联，仅在第二联付出凭证加盖预留印鉴用章，使更换凭证弄虚作假成为可能。而国库新“三个办法”对如此重要的“拨款凭证”监督管理无具体的要求。二、几点建议（一）完善机构设置和人员配备。1、合理设置机构，提高人员素质。从目前状况来看，基层国库机构单设虽然更有利于国库精力的发展，但考虑到基层人员的不足，业务量相对不大，岗位设置多，人员调配存在困难，单设显然不现实。因此，对一些离市中心支行较近的支行，又无发行库的，市中心支行的相关职能部门有条件、有能力对县支行相关工作起到幅射和带动作用的，可将国库工作之外的部门职能上收，从而使更多的人员从事国库工作，解决人员不足的现象。随着现代支付系统的上线运行，基层会计业务越来越少，可考虑将基层会计国库股改为“国库会计股”，突出国库部门的地位和工作的重要性。同时加强教育和培训，培训工作要做到有计划、有阶段的开展，培训的内容和计划要顺应基层国库工作的实际需要，有针对性、有重点，做到有的放矢，切实帮助支行国库干部提高工作技能和水平，拓宽工作视野，造就一支既懂基础核算又会分析的爱岗敬业、恪尽职守的高素质国库干部队伍。2、充实基层国库工作人员。一是针对基层行人员状况从人员改革入手，新老交替，吸收年轻、知识结构较高的人员充实基层人民银行，充实到国库队伍；二是争取上级行授权，聘用一些合同工或临时工，充实基层国库部门，使国库工作人员能够按办法要求得到调整和优化。（二）加强协作，完善办法，提高国库整体业务水平1、加强与财税部门的协调工作，有效发挥国库监督职能。多年来，财税库之间的关系协调一直是个难点，省管县后，县财政直接由省财政统一管理，基层国库与地方财政的沟通更成为问题。要彻底解决这一问题，建议首先应尽快出台相关法律法规，明确国库监管的地位，并赋予相应的处罚权，使国库人员在行使监督职能时，有法可依，有据可查。其次，从财政、税务的角度讲，应按照新三个办法要求，及时提供拨款计划、退库业务的相关文件等；从国库方面来说，应以规章制度为准绳，杜绝人情现象发生，对不符合要求的坚决拒绝办理，使国库部门的监管职能得到有效发挥。2、按新三个办法要求规范登记簿的设置。为加强会计核算规范化管理，防范国库资金风险，几年来，我们除按照规程要求设置一系列登记簿外，还根据业务情况自行增加了一部分登记簿。国库操作办法在不断更新，登记簿在逐年累加。造成一些不必要的重复劳动。新三个办法对登记簿数量已经明确规定，应取消一些不必要的登记簿，全省应统一登记簿数量、种类，便于规范性管理和日常检查监督。 3、根据新“三个办法”，制定详细的操作办法。建议全省应统一制定详细的操作规程，内容涵盖国库业务具体操作，使业务人员在处理业务时有据可查，杜绝违法、违归现象的发生。首先，规程中应详细规定预算收入更正业务的审核依据，对于征收机关原因造成的更正，应明确征收机关应提供的文件依据，使国库部门在办理业务时有据可依，防止征收机关由于地方利益人为调整预算收入，造成虚假入库现象。其次，有关上划资金凭证使用问题。建议使用特种转账凭证划转资金，达到明确资金的来龙去脉的目的，确保国库资金安全。最后是一机多库的计息的业务处理。一机多库的计息业务处理应为：结息日次日上午向会计营业部门提供三栏式分库别的计息积数清单，会计营业部门核对无误后，分库别向国库部门划转利息，国库部门收到后，直接按照收款国库进行入库处理，不必在“国库待结算款项”科目挂账。这种做法一方面避免挂账业务的发生，降低风险隐患。另一方面减轻国库业务人员手工操作的压力，能进一步规范国库会计核算管理。4、合理设置保存口令。建议上级部门在新规定中对用户代码、口令的管理在不违反规定大的原则的前提下，用户代码、口令应实行：“集中管理、自行保管”也就是说按照统一的规定，将用户代码、口令集中在一个固定的地方，国库会计人员应对各自的代码、口令使用专门的保险（箱）柜进行保管，出现紧急情况时，支行可以组织及时开启保险（箱）柜，以不影响正常业务的开展，充分有效地规避损失和风险。5、完善退库年报制度，规范退库行为。建议上级部门在新的“三个办法”退库制度规定中增加对退库年报的规定，特别是对退库统计口径应作出明确、具体地规定，尽而统一退库年报制度，以便基层国库部门进行退库分析，调整国库监管职能，有效实施退库监督行为，为宏观经济政策和积极的财政政策更好地服务。（三）强化国库监管职能，规范监管程序 针对财政、税务、国库经收处等不同的部门制定不同的监管办法，要加强监管信息沟通，建立财、税、库、行联席会议制度，完善协调机制，对各自监督检查中发现的问题及时沟通和反映。要明确国库到底有哪些监督管理职能，以“法”或“规定”的形式明确下来，做到统一规定、统一操作、统一执行，才能“有规矩成方圆”。1、加快立法进程，完善法律法规。尽快修改、完善国家金库条例及其实施细则，在条件成熟时出台国库法及相应的制度、办法，细化各级国库在预算执行过程中的职责及