对加强税收执法过错责任追究的思考.doc

对加强税收执法过错责任追究的思考执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，从制约执法过错责任落实到位的各方面因素入手，切实地提出了对加强执法过错责任追究的几项建议，并强调指出了实行过错责任追究重在纠正错误，监督执法，在实行过程中，应以人为本、奖罚并举，在进一步提升税务人员的执法水平的基础上，消除执法责任追究的真空地带，进一步规范执法、完善执法。为深入贯彻落实党中央、国务院关于一切政府机关都要实行执法责任制的指示，各级税务机关都在加大推行执法责任制的力度。实践证明：执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。税收执法过错责任追究是指对因过失或者故意造成税收(包括社会保险费征缴)执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理。对过错责任人员应当给予行政处分或者应当追究刑事责任的，依照其他法律、行政法规及规定执行。对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，是贯彻落实执法责任制的重点，同时也是一个难点。难就难在它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。客观地讲，没有税收执法过错责任追究的落实，实行执法责任制就会流于形式，甚至形同虚设。在实际工作中，执法过错责任追究不到位，落而不实的现象依然存在，执法过错责任追究亟待进一步加强。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，浅谈现阶段对加强税收执法过错责任追究的一些思考。 一、制约执法过错责任追究落实到位的因素 (一)人的主观因素。从领导层来看，有的领导干部存在保护思想，认为对执法过错责任人进行追究会挫伤税务人员的积极性，往往大事化小，小事化了；有的领导干部怕暴露问题，认为追究人员越多，力度越大，是不是说明本单位的执法问题就越多?有的领导干部存在轻视思想，认为是内部的监督制度，只要管住不出大问题，不必那么认真。从执法者来看，有的税务人员存有误解，受“特权思想”的影响，对执法过错追究责任，很不习惯；有的税务人员存在漠视思想，认为在执法上存在问题也不大，追究过了了事，常常是大错没有，小错不断；有的税务人员存在侥幸心理，总觉得不会追究到自己，对待工作得过且过。思想是行动的先导，认识的片面与错误，执法过错责任追究也难以落实到位。 (二)考核指标的因素。长期以来，各级税务机关主要以税收计划任务完成的情况作为评价税务机关和领导干部业绩的主要指标，仅对税收计划任务完成的数量情况进行考核，不考核完成的质量情况。在这种情况下，实行过错责任追究必然会与完成税收计划任务产生冲突，在收入形势好的时期和地方由于收入任务容易完成，会出现有税不收、放宽减免、执法偏松的现象，即使不实行执法过错责任追究，也不影响收入任务的完成，收入任务完成的好往往会“一俊遮百丑”；在收入形势不好的时期和地方，又会出现严查重罚、收“过头税”、乱征乱罚的现象，为完成收入任务不惜采用非常规手段收税。在执法检查中发现有相当一部分执法过错行为是为完成税收任务而发生的，为了完成税收收入任务，过错责任追究只能是一纸空文。 (三)征收管理模式的因意。由于新旧征管模式转换，取消了专管员管户制度，相应的措施没有跟上，明显存在“疏于管理，淡化责任”的负面效应。突出表现为：一是城区税务机构中征收、管理、稽查相互脱节等矛盾日益突出，征收与管理、征收与稽查、管理与稽查之间职责划分不清、衔接不紧，税务人员无所适从，各行其是；二是农村税务所集“征、管、查”于一身，对纳税人实行块块分割，税款征收、税源管理、日常检查实行多人多岗共同负责，税务人员相互依赖，重合作轻分工，出了问题难以归咎责任，责任追究更难落实。 (四)“非对称信息”的因素。所谓非对称信息，是指市场上某些参与者拥有，而另一些参与者不拥有的信息。信息经济学理论认为信息是充分的、完全的，行为是确定的，决策者所获得的信息往往是不充分、不完全的非对称信息是非常普遍的现象。在税务机关内部也存在许多非对称信息，例如：税务人员了解税务机关的各项工作制度、奖惩规定，而税务机关不可能了解每个税务人员的工作努力程度、实际工作能力、执行税收法律法规、家庭状况等情况，信息在税务机关与税务人员之间是非对称分布的。由于税务机关还未建立科学、高效的执法监督体系，在税务机关和税务人员进行博弈的过程中，税务机关处于弱势，仅是税务人员某段时期、某个范围、某些执法行为进行监督，不可能对税务人员的每个时点、每个人员、每起执法行为进行监督。执法监督大多依靠税务人员单方提供的信息，信息多为纸质的执法文书及有关资料，易于修改、补充、替换，执法信息易被税务人员垄断与控制，可能造成信息所反映的执法情况失真。非对称信息的存在，增加了过错责任追究的难度，税务人员的执法过错行为难以及时发现，责任追究更无从谈起。 (五)税法本身的因素。我国的税法除了立法滞后外，税收法律法规之间统一协调性差，税收条例、规章还存在概念模糊、可操作性不强等问题，有些规定还存在有不确定性，自由裁量权的空间过大。为了弥补税收条例和细则实用性差的弊端，又制定了大量的具体补充规定、办法，造成税法表面简单，实际复杂、繁琐、稳定性差，给实际执行带来很大困难，税法的不完善、过大的自由裁量权，为执法人员的违规行为提供了合理的解释空间，掩盖了税务人员的不规范执法行为，使税务人员在税法允许的范围内自由截量，从中谋取私利，这更增加了责任追究的难度。 (六)法制机构、人员的因素。目前，县级税务机关一般没有设立独立的法律机构，法制机构归并在其他机构中，虽然指定专人负责，但人员很少，还有兼职情况，有的法制机构还设在税政、征管等执法机构内。县级税务机关作为重要的、直接的执法机关，在组织、人员上没有保证，又怎能深入开展执法监督，落实执法过错责任追究?把法制机构设在执法机构内又如何对执法机构税务人员的执法行为进行监督?犹如既当运动员，又当裁判员，怎么能保证裁判的公正。虽然上级税务机关要加强对各级税务机关的监督，但往往鞭长莫及，对基层不可能触及太深。同时，执法过错责任追究涉及征收、管理、稽查、税政等税收执法的全过程，覆盖税收执法工作的各个环节，针对的是每一个执法人员的每一起税收执法行为，这就对法制人虽提出了更高的要求，从目前的状况来看，法制人员的素质还难以适应要求。 (七)制度因素。执法过错责任追究的制度还不够规范，一是过错责任追究的标准还不够明确，追究内容的定性标准多，缺少定量标准，特别是对执法过错行为追究执法过错责任与行政责任之间的界限模糊，有些执法过错行为是追究执法过错责任还是给予行政处分，由于缺少定量标准，定性标准又未细化，责任追究难以到位。例如：总局税收执法过错责任追究办法(试行)第八条第三款规定，混淆税款入库级次的，应当取消其执法资格，并取消其两年评选先进或优秀资格；新征管法第76条规定，擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级或者撤职的行政处分，如遇到此类问题是追究执法过错责任还是追究行政责任，难以操作。二是根据总局规定，因适用法律、法规、规章的规定不明确，导致执法过错的，不予追究执法过错行为人的责任，但未规定法律、法规、规章的规定不明确由那一级税务机关判定，造成不明确的理解也会因人而异。在具体执行中有时难以判定一起执法过错行为的是因适用法律、法规、规章的规定不明确，而导致的执法过错，还是因个人业务能力、实践经验的差异，而导致税法理解出现偏差，或是故意利用税法的不完善、法定的自由裁量权为自己谋取私利。 二、加强执法过错责任追究的建议 (一)提高认识加强领导。随着我国法制化程度的日益提高，公民法律意识的逐步增强，全社会对税务机关的执法要求将越来越高，特别是加入WTO以后，大量具有很强税法意识和维权意识的外国公司涌入，必将有越来越多的纳税人拿起法律武器，维护自己的合法权益，势必造成税务行政复议、行政诉讼案件的大量增加。对此，我们必须积极应对，增强防范意识，规范税收执法行为，落实执法过错责任追究，提高自我纠错能力，确保各项税收政策的正确贯彻落实，否则工作必然陷入被动，也将有损地税部门的形象，难以真正实现依法治税。执法过错责任追究工作涉及每个单位、每个执法人员的切身利益，责任重大、敏感性强，领导重视，是过错责任追究的前提。要建立领导责任制，各级税务机关的“一把手”对执法过错责任追究工作负总责，分管领导具体负责，领导班子内部在此问题上要形成共识，齐抓共管，上下联动，才能形成合力，避免出现说起来重要，做起来不重要的现象。 (二)建立科学合理的指标体系。立足现阶段我国国情，在现行财政体制不尽合理，税收管理水平参差不齐、社会纳税意识普遍不高的情况下，立即取消税收计划是行不通的，合理的税收收入指标对组织收入、保障国家预算的完成起着不可替代的作用，特别是在现阶段尚没有一套行之有效的认定“应收尽收”的标准和能够科学评价税务机关及其工作人员的工作业绩的情形下，不能轻言取消税收计划。现阶段，需要正确处理好依法治税与税收计划的关系，税收计划的制定应逐步改革“基数法”，以市场资源的优化配置为原则，以经济发展状况为依据，改革财政预算体制，制定科学合理高效的财政预算。进一步完善对各级税务机关的考核指标体系，应把依法治税与完成税收计划任务有机的统一起来，实行税收计划任务完成数量指标和质量指标的双轨考核机制，达到对工作质量和水平的科学评价。把税收任务完成的质量情况列入考核范围，重点考核是否作到应收尽收，是否坚持严格执法，而不是单纯考核任务完成的数量情况。可以考虑设立“执法程序准确率”来考核执法程序是否规范，设立“执法准确率”来考核执行税收政策法规挂否准确，设立“执法纠错率”来考核执法过错责任追究是否到位等，结合征管质量“七率”考核，逐步完善内部执法监督考核体系。深化人事制度改革，把执法情况作为对税务人员考核的主要内容，成为评定税务人员工作业绩的重要指标，并作为干部选拔、任免的重要依据。 (三)构建科学的岗责体系。根据新征管法的要求，新的征收方式和业务流程的需要，科学设置机构，建立起上下协调一致，横向联系紧密，岗位间相互监督制约的机构设置。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查。负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约。可以考虑将整个征管工作分为征管、稽查两个序列，减少多序列之间的衔接过多、相互推诿的情况，并实现征管、稽查两序列的相互制约。进一步明确征管、稽查各序列的职责划分，各序列内部岗位的设置、职能的分工、工作环节的规范，使各序列、各岗位职责清楚、分工明确、相互合作、相互制约。 (四)实现信息化支持下的过错责任追究。执法过错责任追究必须依托计算机网络，才能降低“信息不对称”的程度。一是建立科学的税务管理信息系统，覆盖税收执法的各岗位，贯穿税收执法的全过程，实现数据集中管理，保证信息处理的及时性、准确性，控管执法信息的真实性、全面性。对税务人员的工作状态、操作过程全程跟踪，如实记载工作项目、滞留时间、以及更改删除操作，打破手工操作人为控制信息、人为垄断信息的局面。二是建立统一的数据库，增强分析监控功能，现阶段可先以征管质量考核指标为主体，逐步健全科学的内部监督指标体系，利用计算机对数据迅速准确地进行全面分析考核，确定过错责任，拟定追究意见，提高责任追究工作的效率，加大责任追究工作的力度。因此建议有关管理部门有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。 (五)进一步完善税收法律体系。一要严格立法权限，要按照立法法确定的立法权限制定处于不同位阶的法律、法规、规章等，彻底消除越权立法，越权解释的现象；二要建立科学的立法框架，尽快制定税收基本法，形成以税收基本法、实体法、程序法为组成的完整的税法体系，税收基本法起统领、指导、管理、制约作用；增强税法的刚性；三是提升现有税法的法律级次，增强税法刚性；四是税收立法要多做调研，设定必须科学、减少自由裁量权；设计必须周全，不留空白点；表述必须严谨，避免歧义；制定必须实用，具有可操作性，消除执法责任追究的真空地带，进一步规范执法。四是税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务；纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。 (六)建立健全税收法制机构。建立健全税收法制机构既是当前税收客观形式的需要，也是以后税收工作的必然。县级以上的税务机关都要设立独立的法制机构，不断将既懂税收、又懂法律、对征收、管理、稽查等各环节的业务都较为熟悉的税务人员充实到法制人员的队伍中来。注重税收相关法律法规、执法检查实务、计算机应用、调查研究等内容的培训，不断提高法制队伍的综合素质。(七)量化标准，增强可操作性。为避免众多主观因素对执法过错行为的判断和评价，过错责任追究的标准应当多设定定量标准，才易于操作，客观明确。建议总局尽快明确执法过错行为、追究执法过错责任与追究行政责任之间的界限，并对法律、法规、规章的规定中不明确的内容予以判定，进一步明确。（八）切实加强税收执法检查。各级税务机关要按照总局下发的税收执法检查规则的要求，认真开展执法检查工作。对税务机关执法行为的检查，统一归口法制机构组织实施，防止多头检查。要切实推行税收执法检查工作的日常化，不仅要加强对下级税务机关的执法检查，更要加强对本级税务机关所属执法部门的检查。要建立执法情况通报制度，将执法检查情况在系统内公开通报。要将执法检查结果作为年终考核被检查单位的重要依据。税收执法检查应与执法监察结合，加大检查工作力度。 三、实行税收执法过错责任追究应注意的问题 (一)加强综合分析。实行过错责任追究并不是为了处理某个单位或某个人，不以追究过错人责任为最终目的，重在纠正错误，监督执法，因此