关于治理“小金库”问题的调研报告.docx

关于治理“小金库”问题的调研报告（财政厅国库处）自落实财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知（财监字1995第29号，以下简称通知）以来，我省各级财政部门在治理“小金库”问题上取得了显著成效。但十多年来，随着我国经济和社会各个领域的飞速发展，各行政、企事业单位和社会团体等组织之间的经济往来呈现前所未有的多元化、复杂化，而相应的法律法规体系却未及时建立健全，一定程度上为“小金库”的滋生提供了新的环境和条件，给治理“小金库”工作带来了新的问题和挑战。结合近年我省治理“小金库”工作的实际以及此次调研所掌握的材料，现将有关情况汇报如下：一、对“小金库”问题的基本认识与分析（一）“小金库”含义的界定1995年的通知曾经规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿的各种应交收入，或以虚列支出、资金返还等方式转移到本单位财务账外的资金，或私存私放不纳入财政预算管理的各项资金，均属“小金库”。时至今日，虽然“小金库”滋生的环境和条件发生了变化，但这一规定仍是判定是否“小金库”的标准。（二）“小金库”现状及特点近年来，由于查处力度的增强，尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列改革的推行，建立了较为完善的国库单一账户体系，各部门的财政性资金通过该体系运行，基本处于财政的全程监管之下，有效地减少了各部门私设“小金库”的条件，而极大地增加了其存在的困难和风险。在这种情况下出现的“小金库”更具隐蔽性，形式更加多样化，资金存放周期短、周转快，难以确定其属性，为查处带来了极大的难度。总体来看，目前“小金库”具有以下新特点：一是其存在领域具有集中性、特定性。经过十多年的清查治理，各单位普遍私设“小金库”的现象已大大减少，从近年查处的案件来看，其正在向掌握着资金分配权、国有资源管理权和关系国计民生的重要部门和行业集中，诸如交通、教育、卫生等领域。二是手段狡猾，更具有隐蔽性。随着反腐败斗争不断深入，“小金库”的存在也更加隐蔽。比如做账外账、假账，甚至不做账、公款私存等，仅限个别主要领导与具体承办者知道，即使案发后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为，给查处带来很大的困难。三是“集体负责”，具有共伙性。利用“小金库”实施违纪违法行为，由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气，让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产，可谓是“利益均占，风险集体共担”。四是问题难定性。通过查处“小金库”多数单位都是领导假跑项目，以请客送礼和业务往来为名，行自己贪占、个人得好处之实。用假发票、白纸条，在“小金库”如数报销，少则几千多则几万元，这些钱的性质兼而有之，分辨不清难以定性，只好以违纪处理。（三）“小金库”的来源、存在形式及开支去向“小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力搞账外收入，甚至其权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。“小金库”的资金多从如下渠道而来：一是截留收入不在应上缴财政预算外资金账户记账，直接转移到账外。二是钻政策的空子，将违规代收和搭车收取的款项不入账，以个人名义存入银行。三是将政策性收费不及时上缴，将大额资金转移成定期存款及委托其他机构代为理财，牟取利息和额外高息作为“小金库”。四是将收取的规费擅自出借，获取的利息收入私存“小金库”。五是利用一些单位交款后不要正式发票可打折，将其收入隐藏形成“小金库”。六是变卖出租闲置资产收入形成“小金库”。七是单位将公房出租收入私设“小金库”或直接私分。八是利用行政事业或业务管理权，将下属单位或承包单位上缴的管理费、承包费，设立“小金库”。九是与产品供应商勾结，收取提成或回扣。随着我国社会主义市场经济的发展，“小金库”的存在形式也呈多样化，如实物、现金、存款、有价证券、外币等等。它们通常有如下去向：一是以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴。二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。三是小团体旅游的费用。四是购置不便公开的商品。五是少数几个人私分。六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。（四）小金库的危害以及屡禁不止的原因1、小金库是违纪违法腐败行为滋生的土壤。“小金库”为少数领导者违规使用资金提供了条件，成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门单位腐败问题层出不穷，成为滋生腐败的“温床”。一是腐蚀了党的领导干部。由于“小金库”管理和支配往往掌握在党员干部手里，且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无帐等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且给少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”；二是助长了“拜金主义”。“小金库”已成为一些单位领导干部游山玩水、乱奖滥发、隐瞒报账内容等非正常开支的重要渠道，对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用；三是损害了干群关系。少数党员干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中会造成恶劣的影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，这种损害领导干部公仆形象的行为，同样也严重损害了干群关系。2、小金库造成国有资产流失。现在“小金库”的资金数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、百万，甚至上千万，“小金库”的资金大多来源于截留或转移的各种收费罚没收入、国有资源有偿使用收入等，给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。3、小金库严重影响了企业的正常生产经营。企业搞“小金库”违反企业财务管理制度，致使出现“两本帐”、“多本帐”，甚至假帐，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。国家对“小金库”禁止与查处，可谓是三令五申，但却屡禁难止，其原因有三：（1）部门利益驱动是“小金库”存在的思想根源。部分领导干部财经法纪意识淡薄，自我监督意识不强，在思想上不重视财经政策、法规和规章的学习，对财经政策、法规不熟悉。在工作中整日忙于事务，不重视管理，特别是财政财务管理，放任自流，有些内部控制不健全，甚至有的领导干部受部门利益驱动，置国家财经法规于不顾，私设“小金库”、账外账以满足一己私用。（2）财政管理制度执行不严。为进一步深化财政体制改革，从源头上预防和治理腐败，近年来实行财政国库制度改革，清理单位银行账户，但部分单位执行制度不严格、不到位，私存部分资金，设置账外账，这些资金既未纳入财政部门监管，也不向本单位职工公开，非常隐蔽，难以发现和查处。（3）外部监督不健全。在外部监督方面，制度不全，体制不顺，机制不活的情况依然存在，对领导干部的监督没有达到全面、全程监控的程度，监督的广度、深度都有待加强，还存在领导干部任职多年从未监督的死角，尤其是对领导干部及所在单位违规设置“小金库”、账外账的严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势，往往只是对单位进行处罚，对个人责任追究较少。二、我省各级财政部门治理小金库的工作回顾和总结（一）我省治理小金库的主要做法自1995年以来，我省各级财政部门为治理“小金库”问题，进行了大量工作，收到了显著的效果，这些工作主要包括：一是联合审计、人民银行等部门，集中开展“小金库”清理查处专项活动。如洛阳市多次开展全市范围内的财务收支和预算外资金收支两条线大检查。1995-1998年共查处“小金库”违纪单位57户，违纪金额88万元，应缴入库金额64.71万元，对39户单位进行了处罚，提出整改意见95条，有效的促进了有关单位财务管理状况的改善；2003年开展非税收入“收支两条线”专项检查，查处9个单位在非税收入收取及管理使用上存在违规违纪问题，涉及资金1089万元，应缴入库金额947.82万元。2004年又对21个预算单位进行了处罚，涉及金额130.45万元。有力打击了“小金库”违法行为。二是开展银行账户清理专项工作。根据国务院办公厅国办发200141号和省政府办公厅豫政办200171号文件精神，从2001年6月开始，省监察厅、财政厅、人行郑州中心支行、审计厅四部门成立河南省清理整顿行政事业单位银行账户联席会议并设立办公室，组织对全省行政事业单位银行账户进行了清理整顿，建立了较为完善的预算单位银行账户审批管理办法及备案年检制度，从根本上解决了账户过多、过滥，多头开户，重复开户，擅自开户以及收入过渡户屡禁不止的问题，减少了私设“小金库”的渠道，为国库集中支付改革创造了条件；。省直1172个单位的7285个账户，经清理整顿，认定撤销3924个，撤销账户为开设账户总个数的53.86%，认定保留3361个。清理整顿前，平均每个单位开设银行账户6.22个，清理整顿后，平均每个单位开设银行账户2.87个。通过清理整顿，平均每个单位银行账户个数减少3.35个；督促有关单位取消收入过渡户并上缴省级国库和财政专户收入34000万元。从2006年5月开始，按照河南省财政厅关于转发财政部加强与规范财政资金专户管理的通知（豫财办200620号）精神，在全省开展财政资金专户清理整顿工作。据统计，省、市两级财政部门原开设专户853个，此次清理撤并176个，占20.6%；保留677个，占79.4%，使财政资金账户的管理日趋透明化、规范化。三是以建立和完善国库单一账户体系为基础，在全省范围内推行财政国库集中支付、非税收入收缴制度改革。我省国库集中支付改革首先从改变预算单位自行开设银行账户存储财政资金的办法入手。省级对省直单位银行账户进行了全面清理整顿，原则上只为单位保留一个原有账户核算自有资金，改革后的财政预算内外资金全部通过零余额账户完成支付和清算；市县则普遍撤消了单位银行账户，由财政部门设立专户集中管理单位自有资金，财政性资金不得通过零余额账户划转到单位自有资金账户。财政性资金按照预算规定项目和财政批准用款计划办理支付，单位自有资金通过存款额度来控制支付，全部纳入国库集中支付系统规范运作。同时通过对财政内部资金账户的清理整顿，省市两级和部分县已把所有财政资金账户统一归口国库部门管理，实现了财政预算内外统筹调度。省级和大部分省辖市实现了每日进行资金支付清算，基本实现了财政资金在实际支付前不流出国库和财政专户，从根本上解决了长期以来财政资金大量沉淀、闲置在预算单位账户等问题。在非税收入收缴制度改革中，严格执行“收支两条线”，取消预算单位收入过渡户，实行直接汇缴和集中汇缴，有效地防止了预算单位截留、挪用财政收入的违法行为。此外，还在县乡实行村账乡管、乡财县管等财政管理体制改革。据统计，2006年底，省级和18个省辖市、126个县（市）实施了财政国库管理制度改革，改革单位已达到21094个；纳入改革的资金922亿元，比上年增加210亿元。省直63个部门的1078个单位201个收费项目实施了非税改革，共有12家商业银行532个网点发生业务18.72万笔，缴入省级预算外资金财政专户的政府非税收入资金达200.1亿元，比上年增加29.7亿元，增长17。省级将省直属中小学(幼儿园)分校的收费纳入财政专户管理，当年省属中小学上交专户资金1433万元，比上年增长86.6%，规范了省直中小学(幼儿园)分校的收费行为。通过以上改革，从制度建设上规范了财政资金的管理，提高了各项资金的使用效益，有效防范了各部门私设“小金库”之风，预防了腐败现象的发生。（二）治理“小金库”工作取得的主要成效和存在问题通过开展治理“小金库”工作，其直接成效是“小金库”总量明显减少，大大减少了截留、挪用财政资金现象，财政资金使用效益明显提高，推动了我省行政事业单位财经秩序进一步好转。二是银行账户管理更加规范。由于财政部门规范了账户管理和监督机制，通过执行账户审批、建立年检制度和强化日常监管等措施，使行政事业单位账户管理更加规范，建立了长效的预算单位银行账户管理制度体系和工作机制。三是以此为契机，通过推行财政国库管理制度改革，确立了国库集中收付制度在预算单位财务管理工作中的基础地位，为杜绝“小金库”，从源头上预防和治理腐败提供了制度保证，这也是治理“小金库”工作重要意义所在。目前存在的主要问题：一是我省国库管理制度改革虽进展较快，但由于各地对改革的认识未完全到位，各项配套措施欠完善，技术保障水平较低，在改革运行过程中还存在许多问题，从而影响了治理“小金库”成果。如县市改革运行模式差异较大，部分县市账户管理不规范，零余额账户在开设和运作不符规定，个别县纳入改革的单位和资金明显偏小等等。二是目前单位现金支付仍处于财政动态监控视野之外，一些预算单位通过各种方式套取现金，设置账外账，规避监管，成为财政资金支付管理的一个“盲区”，为“小金库”的滋生提供了条件。三是预算单位银行账户后期监管的力度乏力，银行账户管理系统没能与国库集中支付系统有机的结合，加之目前实行零余额账户与基本账户双轨并行，造成对单位的违规转账行为监管困难。另外就目前的账户管理情况看，单位基本建设账户管理混乱，一个单位有一项工程就开设一个账户，有的单位基建项目早已竣工决算由于种种原因迟迟不撤户，造成了基建账户多、管理分散，不利于监管和规范核算。四是中央转移支付资金的打捆下达，一方面不利于专款专用，另一方面资产拨付流程长，时间久，及易造成资金的截留、挪用。五是部分国有资产（资源）收入管理办法不够完善，为滞留、挪用留下了漏洞。如相当一部分单位将本单位的闲置公房出租，所得收入不上缴财政，形成本单位自收自用的“小金库”。六是监管乏力甚至默许，一定程度上助长了“小金库”的发生。目前“小金库”越来越隐蔽，手段越来越狡猾，单靠一两个部门难以应付，而相关部门协调配合还有待加强。不仅如此，有的地方无法从财政上确保行政执法部门和单位的经费，因此就默许其从收费、罚款中自行解决，一些部门和单位便“大胆”操作，并善于“发挥”，毫无顾忌地设账外账，明目张胆地搞“小金库”。三、进一步治理小金库的对策及建议要彻底根治小金库，必须从切断“小金库”资金来源入手，消除其产生和存在的主客观条件，建立包括思想教育、制度保证，组织协调和监督惩处为一体的综合治理体系。（一）加强思想教育，使领导干部从主观上认识到“小金库”的危害性，警钟长鸣。要使领导干部，特别是单位（部门）的“一把手”在思想上认识到搞“小金库”不仅违纪，而且违法，损害的不仅是单位、企业和集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。通过典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。各级干部要经常通过学习、反思和对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正。（二）继续加强国库管理制度的改革，保证财政资金快捷畅通，从源头制止“小金库”的滋生。一是以成功推进农村义务教育保障机制改革为切入点，加大推进专项转移支付资金国库集中支付改革的试点工作，建立上下级专项补助资金国库集中支付的运行机制，建立专项资金的账户体系和支付模式，同时利用支付系统的全程跟踪、动态监控的强大信息功能，有效的保障在满足转移支付资金的规范运作的同时，避免资金的滞留、挪用，更好地实现专项资金所承载的各项政策的落实。二是加快建立公务卡制度，把预算单位的现金支付也纳入财政动态监管的视野范围内。按照国库集中支付改革的要求，建立公务卡结算账户、零余额账户以及整个国库单一账户体系的有机结合,通过公务卡结算产生的电子转账信息，使单位的现金支付具有“雁过留声”特点，在国库动态监控系统的作用，财政部门和预算单位能及时掌握现金支付的全部信息并实现有效的监管。三是清理各种过渡性措施。首先，逐步取消预算单位银行账户实行“新旧账户同时运行”的过渡办法。撤销预算单位“基本存款账户”，将单位零余额账户视同单位“基本存款账户”进行管理；其次，研究对国库管理制度改革之前预算单位历年累积的年终财政结余资金（包括历年滚存留归预算单位使用的行政事业单位经费结余、项目经费结余和基建投资包干结余等）的处理办法，对工作任务已经完成和没有具体用途的预算结余资金要及时收缴国库，减少小金库滋生的资金来源。四是加强银行账户管理的工作。我省先后对省级预算单位和全省财政部门的银行账户进行了较大程度的清理归并。但随着国库集中支付改革的进一步深入，现有的银行账户管理体系已不能满足改革的需求，尤其在动态监控上缺乏后劲。下一步需要研究如何在国库集中支付系统内建立银行账户管理系统，把转移支付账户体系、预算单位的零余额账户体系以及各系财政部门的账户全部纳入大系统的监控之中。相应的账户申报、审批、年检等日常管理工作流程也实行网上逐级申报、财政逐级审批为主。进一步完善国库单位账户体系，夯实国库集中支付改革的基础，同时实现账户的透明管理，铲除小金库的滋生土壤，正可谓“皮之不存，毛之焉附”。五是加强财政资金的监管。将财政专户资金、财政代管资金和对下级调度现金等财政资金也都纳入国库集中支付系统，并且使其支付申请、审核、拨付各项要求统一起来，规范财政资金拨付程序和拨付办法。进一步强化财政管理，硬化预算约束，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的要求，建立健全分配、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制。六是深化政府非税收入收缴改革。首先要加强非税收入立项审批的管理，明确执收范围，为加强征收制定制度基础；其次注重强化国库管理职能，变被动接受资金缴库为主动通过执收系统全面、及时掌握了政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况，使资金通过汇缴专户在国库单一账户体系之内运行，达到有效的避免公款私存、私设“小金库”、贪污挪用等情况。（三）建立多部门协调配合的监管机制。建立由监察部门牵头，财政、审计、人民银行参加的，多渠道的监督网络；在加强财务监督和审计监督的同时，推行政务公开，发挥群众监督。1.加强国有资产收益的管理。结合今年的全国范围内开展的行政事业单位资产情况工作，认真落实财政部公布的行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资产管理暂行办法，在摸清“家底”的基础上，进一步掌握行政事业单位国有资产处置收入、对外投资收益、出租出借收入等国有资产收益情况，并严格按照中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见，对各部门、各单位取得的国有资产有偿使用收入，坚决按照政府非税收入收缴管理的规定上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排，实行收支两条线管理，从源头上控制国有资产的流失。2.强化各种监督，实行阳光作业。所有财务、政务可以公开，尽可能公开，可以量化的尽可能具体，不留死角。防止“暗箱”操作。法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督，各有侧重，互为联动，协调发挥作用。 3.实行责任追究制。对今后再新发现私设“小金库”，依据额度、结合情节，对单位领导和当事出有因给与相当的处分，把追究的重点放在私设“小金库”起主导作用的领导身上，使其从思想上尽快实现“小金库”不敢设、不能设、不愿设的转变。4.提高全社会治理“小金库”的意识。治理小金库是反腐败关口前移，从源头上治理腐败的重要举措。要提倡全社会共同参与的意识，要教育群众在自觉屡行义务的同时，自觉抵制有可能产生“小金库”的各种行为。国库处二七年五月二十五日 南阳市“小金库”治理重点检查工作实施方案 各县市区治理“小金库”工作领导小组办公室、市直有关单位： 根据中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于深入开展“小金库”治理工作的意见的通知（中办发200918号，以下简称意见）和中共南阳市纪委 南阳市监察局 南阳市财政局 南阳市审计局关于印发的通知宛纪发200916号，以下简称实施办法）要求，按照河南省“小金库”治理重点检查工作实施方案的统一部署，为做好我市“小金库”专项治理重点检查工作，制定如下实施方案。 一、重点检查的总体要求 全市重点检查工作在市治理“小金库”工作领导小组的统一领导下进行。对市直单位的重点检查由市治理“小金库”工作领导小组办公室（市治理办）负责实施，市纪委、监察局负责重点检查的组织协调等工作，财政局和审计局等成员单位抽调人员共同承担具体的检查任务。对市直单位的重点检查按照统一处理政策，坚持查审分离、重大问题集中会审原则进行。市治理办具体负责市直单位重点检查工作的组织实施和各县（市、区）专项治理工作的督导检查。 二、重点检查的时间步骤 重点检查包括布置培训、外勤检查、阶段汇报和总结审理等主要工作。 （一）布置培训 1、全市“小金库”治理重点检查工作布置会议 召开一次全市“小金库”治理重点检查工作布置会议，参会人员有市直一级单位分管财务的领导和财务部门负责人，各检查组组长，各县（市、区）治理“小金库”工作领导小组办公室负责同志，届时由领导小组负责同志对重点检查工作进行安排部署。 2、检查组与被检查市直单位对接见面会 召开一次重点检查对接见面会。市治理办负责同志作为见面会的召集人，召集相关检查组组长与被检查市直单位分管财务的领导、财务部门负责人、一级单位机关各科室及所属独立核算单位负责人见面。 3、组织检查人员培训 举办一个检查人员培训班，就“小金库”认定和处理处罚问题，以及“小金库”检查方法等内容进行培训。 （二）外勤检查 8月 日至9月30日，市治理办对市直单位和举报案件进行检查。从8月中下旬开始，对县（市、区）重点检查阶段工作进行督导检查。并对线索明确、性质严重的县（市、区）单位，直接派出检查组开展检查。 （三）阶段汇报 1、市直单位重点检查汇报 8月20日左右，各检查组汇报重点检查初步情况；9月20日左右，各检查组汇报重点检查总体情况。 2、分片了解和督促有关县（市、区）重点检查工作 8月中下旬开始分片督导检查县（市、区）重点检查工作。 （四）总结审理 重点检查结束后，市治理办负责研究统一的处理政策， 10月中旬开始对重大问题集中会审，并汇总检查情况。各检查组负责代拟重点检查的处理决定。 三、 重点检查的人员组成 重点检查将抽调75人，组成10个检查组。其中：抽调市纪委、监察局2人，其中科级干部2人；财政局20人，其中科级干部10人；审计局10人，其中科级干部5人，计32人。从社会中介机构抽调专业技术人员30人左右。各检查组组长和副组长从科级干部中确定。同时，从市公安局经济犯罪侦察支队抽调2人、从市国家税务局、市地方税务局、人民银行南阳中心支行、市银监局各抽调1人，集中在市治理办工作，承担各检查组在检查过程中与对口单位的业务协调、政策咨询、调查取证等相应工作。8月18日前各部门将参加重点检查的人员名单报市治理办。 四、 重点检查单位的确定 依据实施办法的规定，重点检查对象包括： 1、执收、执罚权相对集中的部门和单位； 2、教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位； 3、宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位； 4、以前检查发现“小金库”的部门和单位； 5、有线索比较明确的群众举报部门和单位； 6、自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。 重点检查单位具体由市治理办与相关部门研究后报南阳市“小金库”治理工作领导小组决定。 五、重点检查的主要内容 此次重点检查的内容是：单位违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。 同时，按省治理办和我市的要求，对单位的重点检查要与应纳入而未纳入财政管理的财政性资金检查、公务费用专项检查、规范津贴补贴经费来源核查、会计信息质量检查、行政事业单位使用假发票治理、行政事业单位资产财务及收益监管情况检查，以及清理向企业转嫁、摊派和报销费用等工作相结合。重点检查内容具体包括： （一）“小金库”资金来源。“小金库”资金来源包括：财政拨款，政府性基金收入，专项收入，行政事业性收费收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资源（资产）有偿使用收入，资产处置收入，资产出租收入，经营收入，利息收入，捐赠收入，附属单位上缴收入等。 （二）“小金库”资金支出情况。“小金库”资金支出主要包括：弥补经费，购建资产支出，发放奖金、津补贴、福利等支出，接待宴请、公款旅游支出，礼品礼金支出，私分等。 （三）“小金库”资金滚动余额和资产状况。通过重点检查摸清截止检查时“小金库”资金滚存余额和资产状况，具体包括：银行存款、现金、固定资产原值、股权和债权等。 （四）使用假发票，以及向企业转嫁、摊派和报销费用问题。 （五）党政机关和事业单位公务费用开支情况（按照宛纪文200948号文件要求进行检查）。 （六）单位会计信息质量检查（按河南省财政厅豫财办监200919号文件要求进行检查）。 （七）自查自纠工作质量。重点检查自查中发现的各种违法违规问题，是否及时纠正到位。 六、 重点检查的措施方法 （一）宣传政策法规。检查组进点后要召开被检查一级预算单位各相关部门负责人和下属单位负责人以及财务人员的见面会，宣传“小金库”治理的相关政策法规，促使被检查单位及相关人员主动配合检查工作。见面会后要及时将各独立核算单位的自查自纠报告表收集存档，以便甄别问题性质，落实“自查从宽，被查从严”政策。各检查组组长见面会讲话提纲由市治理办统一拟定。 （二）利用举报信息。检查组进点后要及时将市治理办举报电话、检查组组长电话以及举报“小金库”有关奖励政策进行公告，并在被检查单位设立举报箱，充分利用举报获取线索。公告内容将由市治理办统一制作。同时要及时将收到的“小金库”举报线索反馈给市治理办。 （三）开展现场盘点。在进点后根据需要现场盘点被检查单位的保险柜，核对库存现金是否帐实相符，并对个人存折、现金支票、有价证券凭证、股权和债券证进行重点核查。此外，可通过查阅记事本、会议记录、业务档案等资料，寻找线索。 （四）检查往来款项。对被检查单位的往来账进行检查，特别是对往来款项金额较大的有关单位和有上缴款项的下属单位、派出机构要重点检查。 （五）核查收费票据。对有收费项目的被检查单位，要从票据领购、使用、缴销、结存登记等环节入手，对其收费票据进行核查。 （六）加强内查外调。对被检查单位大宗的会务费、劳务费、印刷费、物业费、手续费等支出或年终突击支出以及大额现金支出要予以重点核查，对异常的费用支出要到第三方延伸检查，重点核查是否存在使用假发票套取资金形成 “小金库”或贪污、私分等问题。 （七）追查资产来源。对固定资产特别是新增加的办公用房、大宗设备、车辆等固定资产的购置来源进行检查，核实是否全部从单位规定账簿中支出，固定资产是否全部入账。此外，对于应纳入政府采购范围而未实行政府采购的固定资产要重点检查，必要时延伸到第三方检查，核实是否向供货方收取回扣形成“小金库”或贪污、私分等问题。 （八）核对账户明细。核对被检查单位银行帐户的发生额、余额与银行对账单是否一致，对账单中一收一支，而被检查单位银行存款帐没有反映的收支应重点检查。 七、重点检查的具体要求 （一）要做好准备工作。各检查组在进点前要加强政策学习和思想动员，吃透文件精神，并制定具体的工作计划和细致的检查方案。 （二）要加强沟通协调。为了及时掌握各检查组工作开展情况，各检查组进点后应于每周一上午将上周检查发现的线索和问题，下一步检查安排，需要研究解决的问题和检查工作建议，以快报的形式（见附件2）传真至市治理办，市治理办要及时汇总向领导小组报告。 （三）要加强舆论宣传。市治理办将制定并组织实施重点检查阶段宣传方案，加强舆论宣传。各检查组检查发现典型案件要及时向市治理办反馈，市治理办对查实的“小金库”典型案例适时有选择的曝光，以扩大“小金库”治理工作的影响，将重点检查工作推向深入。 （四）要重视资料报送。检查资料包括：检查报告、检查工作底稿、检查报表（见附件3和附件4）、代拟处理决定、代拟案件移送处理通知书及附件（包括移送监察机关或司法机关）、“小金库”问题典型案例、调研材料。要求各检查组上报的检查资料内容详细、表述清楚、数字准确、依据充分。 （五）要严格工作纪律。各检查组要严格执行廉政制度，严格落实廉政责任制，做到层层落实，强化管理。同时，要严格执行保密纪律，凡涉及重点检查信息特别是举报内容和“小金库”案例都要作为保密信息处理。 章其波同志在全市“小金库”治理工作会议上的讲话 (2009年6月10日)同志们：这次会议是遵照市委、市政府主要领导同志指示精神，经市治理“小金库”工作领导小组研究决定召开的。会议的主要任务是，认真学习贯彻中央关于深入开展“小金库”治理工作的意见、省关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作实施意见精神，研究部署我市治理“小金库”工作。下面，我就我市开展“小金库”治理工作，讲四点意见。一、统一思想，提高认识，切实增强做好“小金库”治理工作的责任感和紧迫感“小金库”问题由来已久，危害严重。大量事实表明，“小金库”问题的存在，严重背离科学发展观的要求，严重危害党和国家建设事业的正常发展，无论是对经济发展、社会和谐，还是对党的建设、政权建设，都是一个顽症。 1、“小金库”问题的存在，扰乱市场秩序，影响经济发展。“小金库”的存在，使部分政府非税收入被非法转移，国家税基受到侵蚀，挤占了国家财政资源，分散了国家财力，削弱了政府的宏观调控能力和财政分配职能。一些单位设“账外账”、做“假账”，导致财务管理混乱，会计信息失真;有的虚报骗支，造成国有资产的流失，影响了财政资金的使用效益;有的化公为私，流失国家税收，吞噬国有资产。这些问题的蔓延，破坏市场经济公平交易、平等竞争规则，影响社会诚信体系建设，扭曲市场对资源的合理配置。2、“小金库”问题的存在，阻碍改革推进，危及政权建设。只要“小金库”存在,公共权力与非法利益的联系纽带就斩不断,财政经济管理秩序就难以规范,预算管理、国库集中收付、非税收入管理、“收支两条线”制度、规范行政事业性资产经营管理等诸多财政管理体制改革就难以到位,扩大内需、促进经济增长有关政策措施的实际执行效果就会大打折扣,有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策的歪风就会进一步蔓延,党的执政能力建设和先进性建设将面临严峻考验。3、“小金库”问题的存在，损害群众利益，影响社会和谐。 “小金库”助长了一些地方和部门的吃拿卡要行为，乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，有法不依、执法不公，行政不作为、乱作为等现象比较突出，直接损害群众和企事业单位的利益，影响了党群干群关系。一些部门和单位法律意识淡薄，将部门利益和个人利益置于国家利益之上，特别是一些单位打着为职工谋取利益的旗号，用“小金库”资金滥发各种津贴补贴，导致 “一个屋檐下、收入两重天”，扰乱收入分配秩序，影响社会和谐稳定。4、“小金库”问题的存在，滋生腐败现象，败坏党风政风。“小金库”具有极强的隐蔽性，一些部门和单位将相关收入转移藏匿其中，作为单位、小团体和个人谋取私利的来源，滋生了一系列腐败现象，损害了党和政府的形象，削弱了党的执政基础。从这些年纪检监察机关查处的案件来看，有的用“小金库”资金吃喝玩乐、请客送礼，助长奢靡浪费之风;有的用“小金库”资金跑官买官，破坏组织人事纪律;有的用“小金库”资金优亲厚友、违法经营，为个人或小团体谋取私利;有的将“小金库”资金化公为私、侵占贪污，直接触犯刑律，不仅害了自己，也损害了干群关系，降低了党和政府在人民群众中的威信。对上述问题，广大干部群众反映强烈，各级党委、政府一直高度重视，要求坚决治理。去年中央颁布建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划，将“继续对小金库进行专项清理”作为“加强对财政资金和金融监管”一项重要内容，以推动 “从源头上防治腐败的体制”的建立与完善。各地各部门要从深入贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制和建立健全惩治和预防腐败体系、扎实推进反腐倡廉建设的战略高度，深刻认识治理“小金库”工作的重要性和紧迫性，自觉把思想和行动统一到中央、省的决策部署上来，按照中央意见和省市实施办法的要求，坚决清除“小金库”，为确保全市经济平稳较快增长奠定基础。二、把握政策界限，明确工作重点，认真落实治理工作各个阶段的任务深入开展“小金库”治理工作总的要求是：按照中央建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划和省、市实施意见的要求，坚持“分级负责、分口把关，统筹兼顾、整体推进，依法依纪、宽严相济，标本兼治、纠建并举”的原则，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，建立和完善防治“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”问题滋生蔓延的土壤和条件。当前，我们要深入学习中央、省市印发的治理工作意见和实施意见，深刻领会精神实质，准确把握政策界限，进一步明确工作重点，按照有序、有力、有效的要求，扎实推进各个阶段的治理工作。工作中，要重点把握好以下几个方面。一要准确理解治理范围。中央意见明确规定，凡是违反法律法规以及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（包括有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。考虑到党政机关和事业单位拥有的行政权力、国有资源、财政资金比较集中，监管不力就有可能产生“小金库”问题，本次治理特别将2009年治理的范围主要限定在党政机关和事业单位。因此，全市行政事业单位要先行一步，做出表率，为下一步在社会团体和国有及国有控股企业开展专项治理工作积累经验。二要正确把握工作重点。“小金库”治理工作的核心环节是自查自纠与重点检查。自查面必须达到百分之百，不留死角。重点检查面必须不低于纳入自查范围单位总数的5%，重点领域、重点部门、重点单位检查面不低于20%。之所以这样规定，一方面是要充分发挥部门和单位的积极性、自觉性和主动性，鼓励自查、支持自查、依靠自查。另一方面是要突出重点，抓住重点领域、重点部门和重点单位。就行政单位和事业单位而言，事业单位是重点；就财政补助和经费自理事业单位而言，财政补助特别是全额拨款事业单位是重点；就重点检查对象而言，有执收执罚权、有资金管理权和发放权、教育卫生等与人民群众密切相关、有经营性资产资源管理权等部门单位是重点。各地、各部门要根据实际情况，认真分析和正确把握治理工作的重点，突出地区、部门或行业的特点，因地制宜地开展好治理工作。三要充分利用政策引导。在政策上，这次“小金库”治理有四个特点：一是鼓励自查自纠。这是本次治理工作的一个突出特点，中央、省市为此专门明确了相应的从宽处理政策。即凡自查自纠的问题实施从轻、减轻或免予处理或处罚的政策；各部门、各单位对所属单位进行的内部检查，视同单位自查；重点检查期间，由部门、单位自查自纠并及时上报市治理“小金库”工作领导小组办公室的“小金库”，视同自查处理。各地各部门特别是主要负责同志一定要重视和组织开展好自查自纠工作，努力把问题解决在自查阶段。二是被查从严。对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照设立“小金库”违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定，严肃追究责任。三是严惩顶风违纪。对于意见下发后继续设立“小金库”的，要先免去有关领导的职务，再根据党纪政纪处分条例的规定严肃追究相关责任。四是鼓励群众举报。对举报有功人员，根据查出并已入库的税款或收缴财政的“小金库”资金数额，给予3%5%的奖励，奖金最高额为10万元。各地、各部门要高度重视、积极引导，充分运用好这些政策手段，确保治理工作取得实实在在的成效。四要始终坚持务求实效。衡量“小金库”治理是否收到实效，关键看自查自纠是否真实全面暴露问题，重点检查是否认真查处典型案例，整改落实是否及时到位。根据中央、省要求，结合宿迁实际，我市的“小金库”治理工作分为动员部署、自查自纠、重点检查、集中处理和整改建制四个阶段。要针对每个阶段的不同要求，严格遵守时间规定，细化措施办法，切实保证步调一致。要把握关键环节，深入细致地开展工作，突破重点、难点问题，确保治理全过程高质高效。三、深入调研分析，建立长效机制，从源头上防治“小金库”问题的发生 “小金库”的产生，与改革发展过程中的体制转轨、机制转型、制度变化、政策调整有直接关系。从上个世纪八十年代中期以来，“小金库”问题虽经多次治理，但一直未能得到有效解决。这次“小金库”治理工作能不能取得成效，从一定意义上讲，就是看能不能从源头上防范“小金库”问题的发生。因此，中央在这次“小金库”专项治理工作中，特别强调要标本兼治、纠建并举，强化源头治理。工作中，我们要坚持检查处理与分析调研相结合，治标与治本并重，全面、系统、深入地分析研究现行制度与管理中存在的问题与缺陷，在完善制度、深化改革、加强监管等方面研究对策措施，加快建立和完善长效机制。一要深入开展专项调研。摸清底数，全面了解存在问题，是我们做好工作的基础。在这次专项治理中，要大力发扬求真务实之风，深入实际、深入基层、深入重点领域和重点单位，了解掌握“小金库”问题的现状，及时研究新情况、新问题。各部门、各单位的负责同志要亲自带队，对“小金库”问题进行专项调研，深入分析存在问题，提出切实可行的对策措施。既要总结借鉴其他专项治理工作取得的成功经验，也要认真分析历次清理后“小金库”问题出现反弹的深层原因，不断改进专项治理工作。二要切实提高教育实效。要认清“小金库”问题的严重危害，加强对各级领导干部尤其是各单位主要负责人的教育，增强开展“小金库”治理工作的自觉性，进一步强化遵纪守法观念和廉洁从政意识。要创新教育方式，紧密结合“小金库”治理工作中查处的典型案例，组织开展廉政警示教育，以案明纪、以案说法，切实提高教育的针对性和实效性。三要及时完善制度规定。对治理工作中发现的问题，要深入剖析原因，建立和完善有关规章制度，加强日常管理。进一步加强财政收支日常管理和监督，提高财政资金使用的规范性和有效性。按照政务公开条例的要求，建立健全政府预算公开和单位财务公开制度，增强预算、财务透明度。要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，切实加强部门内控机制建设，进一步完善财务会计管理制度。四要深化改革强化监管。要采取积极稳妥的措施，进一步深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革，完善财政转移支付制度，深化部门预算和国库集中收付制度改革，推行综合预算，落实“收支两条线”规定，实行国库单一账户制度。要把“小金库”治理工作与贯彻执行中央关于党政机关厉行节约若干问题的通知（中办发200911号）要求结合起来，与银行账户管理、财政票据管理、行政事业单位资产管理、专项资金管理、规范津补贴等专项工作结合起来，进一步提高财政精细化、规范化管理水平。要继续深化国有企业改革，加强国有资产管理，积极推进行政事业单位经营性资产的规范管理。四、加强组织领导，落实工作责任，确保治理工作取得实际成效深入开展“小金库”治理工作是党中央、国务院部署的一项重要任务。各地、各部门要抓紧建立健全领导体制和工作机制，明确各级领导班子、领导干部和有关职能部门的责任，建立起一级抓一级、层层抓落实的专项工作责任体系，为治理工作顺利开展提供坚强有力的组织保证。要结合实际，抓紧研究制定落实方案，进一步细化措施办法，认真谋划、周密部署、抓好落实。第一，要抓紧健全组织机构。各地、各部门要按照市要求，会后要抓紧组建由分管领导牵头、相关部门负责人参加的专项治理工作领导机构和日常办事机构，抽调精兵强将组成检查队伍。各区、各部门要在会后两日内将成立的“小金库”治理工作领导小组及办公室文件报市领导小组办公室。要坚持主要领导亲自过问，分管领导亲自挂帅，主要部门领导全程参与，确保机构到位、人员到位、经费到位。为严明纪律、落实责任，各部门、各单位主要负责人及财务负责人要对自查自纠情况负责，自查自纠总结报告及所有报表都要由单位主要领导签名确认;各部门、单位自查工作结束后，要将经部门、单位主要负责人签发的自查情况在部门单位醒目位置进行公示，公示时间不少于一周。 第二，要强化宣传发动。宣传发动是开展“小金库”治理工作的重要手段。各地、各部门要充分利用报纸、广播、电视、网络等各种新闻渠道，广泛宣传治理工作的重要意义、治理范围、治理内容和政策规定等，广泛发动社会各界参与治理工作，为开展 “小金库”治理工作营造良好的社会氛围。各级“小金库”治理日常工作机构，要通过编发工作简报等方式，及时通报治理“小金库”工作进展情况，加强信息沟通，促进工作深入开展，并对发现和查处的典型案例有选择地予以公开曝光。第三，要不断完善协调机制。各成员单位在抓好本部门、本系统专项治理工作的同时，要按照“分工不分家”的原则，加强协调配合，通力合作，建立起分工明确、配合有力、资源共享、运转顺畅的治理工作协调机制。“小金库”治理工作领导小组及其办公室要主动加强同各地、各部门、各成员单位的联系沟通，及时研究明确治理的有关政策规定和工作要求，加强对方案制定、自查自纠、重点检查、案件移送、宣传报道等工作的督促指导和组织协调。纪检监察机关和组织人事部门要加强对有关纪律规定执行情况的监督检查，严肃查处违纪违规典型，对有关责任人员及时作出处理；财政、审计部门要搞好重点检查工作的组织实施和违反财经法律法规问题的处理处罚工作；宣传部门要协调有关新闻单位做好宣传工作，在全社会营造支持“小金库”治理的良好氛围；公安机关要做好涉及“小金库”犯罪的侦查处理工作；税务部门要做好涉税问题的查处工作，对税务稽查中发现的案件线索要及时移送；人民银行和银行业监管部门要协调商业银行对专项治理工作给予支持配合，对专项治理中涉及的账户查询、资金冻结和划转等事宜，依法及时办理。特别是对“小金库”举报线索的核查取证工作，有关金融机构要积极配合。第四，要切实加强监督检查。中央的意见和有关配套文件，以及相关政策、法律法规、党纪条规和财