主体功能区规划区划体系方案意见的函.doc

成都市发展和改革委员会关于征求主体功能区规划区划体系方案意见的函市级有关部门、各区（市）县政府、高新区管委会：按照成都市人民政府关于开展主体功能区规划编制工作的通知（成府发200779号）精神，全市主体功能区规划编制工作分三个阶段推进：一是确定主体功能区区划体系。根据经济、社会、资源和环境等指标体系，以全市国土空间为对象，在客观分析评价基础上，确定主体功能区区划体系。二是制定功能区发展政策体系。按照各类功能区的发展定位，研究制定财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效考核、区域合作等政策，以此推进形成功能定位清晰、人口分布、经济布局、国土利用和城镇化相互协调的区域空间发展格局。三是制定重点工作和重大项目实施方案。我市主体功能区规划编制工作铺开后，市规划局和市发改委共同承担了第一阶段区划体系研究、确定工作，成都市经济发展研究院（市发改委下属事业单位）和成都市城乡规划设计院（市规划局下属事业单位）的专家们通力协作，收集了大量的基础资料，认真分析研究，反复评价论证，并邀请国家发改委有关领导和专家来蓉举办了全市主体功能区规划专题培训班，目前已初步形成全市主体功能区规划区划体系方案。该方案延续了国家主体功能区规划研究的方法体系，结合成都“大城市带大郊区”的特点，注重从成都经济发展、资源和环境承载力等基础条件分析研究符合科学发展观的成都国土空间开发理想化模式，在首先将国家、省、市级风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物古迹、湿地系统、永久性绿地和水源保持地等区域确定为禁止开发区的前提下，把其余成都国土空间划分为都市经济核心区、都市经济拓展区、工业集群发展区、城郊特色经济区、龙门山发展带和龙泉山发展带等五大类主体功能区，即“两带四片”。在此基础上，为实现现有发展实际向主体功能区规划提出的理想化模式有机过渡，该区划方案又进一步从土地利用性质的角度对我市国土空间进行了功能区区划研究，把成都国土空间具体划分为城镇区、工业区、农业区、旅游区和禁止开发区等五大类功能区。为了使区划体系方案更加符合成都实际，更能体现科学性，现将区划体系方案送你们，请认真研究，提出修改意见，以便及时修改完善后报市委、市政府审定，为开展第二阶段的政策研究制定工作奠定基础。请各单位将反馈的修改意见送单位主要负责同志签字同意并加盖单位公章后，于4月23日下班前送到市发改委综合处，联系人潘文全，电话：86642862，传真：86267095，邮箱。附件：成都市主体功能区区划体系方案（征求意见稿） 二00八年四月十五日附件成都市主体功能区区划体系方案（征求意见稿）一、主体功能区的基本概念（一）主体功能区的内涵一般是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元。“主体功能”是指一个地区承担的主要的功能，或者是发展经济，或者是保护环境，或者是其他功能。但“主体功能”并不排斥“非主体功能”，而是既要安排主体功能的建设布局，也要合理安排非主体功能。区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的综合评判构成地域主体功能区划分的科学依据。主体功能区体现适度非均衡发展的理念。不同类型的主体功能区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，其发展目标、发展速度等也不同，通过区域合作与财政转移支付等政策的实施，实现协调发展和共同发展。（二）主体功能区的类型国家提出的主体功能区类型包括四大类：优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。关于“开发”。这里的“开发”主要指大规模推进工业化和城镇化的生产建设活动，进而形成人口和经济密集区。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，发展的含义比开发的含义要宽，限制或禁止开发只是特指在这一区域限制或禁止进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，而与区域资源环境承载力相适应的生态经济、旅游观光等是不会限制或禁止的。各类主体功能区的主体功能要与其他功能相协调。优化开发和重点开发区域，作为主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是聚集经济和人口，但也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为重要农业空间和主要的生态空间，其主要功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。二、成都市主体功能区区划思路（一）区划原则1、城乡统筹原则根据国家的相关要求，市级主体功能区规划应实行国土全覆盖。因此，推进形成主体功能区，必须充分结合成都实际，按照城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，贯彻落实“全域成都”的理念，即将整个成都市行政区划范围12390平方公里看作一个整体，淡化城乡和行政辖区的边界。2、上下一体原则市级主体功能区规划的主要任务是对国家和省级主体功能区规划的承接与落实。根据国家主体功能区划，成都市全域范围均为重点开发区。推进形成主体功能区，成都必须严格按照建立上下一体的主体功能区划体系要求。3、主体功能导向原则主体功能区区划必须遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。因此，推进形成主体功能区，必须在贯彻落实主体功能导向原则，抓住影响区域发展的关键因素，确定区域的主体功能，引导区域开发建设的方向。4、可操作性原则主体功能区区划是一项十分复杂且具体的工作，区划结果最终要落实到操作层面。因此，必须建立明确、可操作的方法和指标，制定分类别的区域开发政策，使主体功能区区划真正成为推进形成主体功能区，促进区域协调、人与自然和谐发展的重要手段。（二）技术路线、区划技术路线第一步：确定研究单元。本规划以乡镇（街道）为基本单元进行研究，同时考虑到五城区和高新区的工业化和城镇化开发的相对均质性，因此，五城区和高新区不再往下划分。第二步：确定禁止开发区。根据是否有依法设立的各类自然保护区来确定是否为禁止开发区。第三步：确定限制开发区。采取主导因素法，根据资源环境承载力的高低界限确定限制开发区的空间范围。第四步：确定亚类重点开发区。对各乡镇（街道）开发密度和发展潜力进行综合评价，并分别进行等级分区，进而根据判断矩阵初步划分各亚类重点开发区。第五步：利用GIS空间分析，辅助确定各类功能区的初步界限。第六步：充分考虑产业发展、城市功能布局等因素，结合专家意见，通过定量与定性方法的综合集成，最终确定各类功能板块。2、确定技术路线的依据第一，实现空间管制与空间利用的有效结合。国家和省级主体功能区划主要是以资源环境承载力、开发密度、发展潜力为主要因素对国土空间进行评价和划分，旨在解决空间管制的问题，而到了市一级行政区划，一方面空间尺度较小，自然条件均值性较强，沿用国家和省级主体功能区划指标已难以进行有效划分，另一方面，仅解决空间管制问题对实际工作的指导性不强，还必须在空间管制的基础上考虑空间利用的因素，产业发展、城市功能、发展战略等因素的作用不可忽视。因此，在市一级行政区划进行功能区划不能单纯沿用国家和省级主体功能区划的方法，而必须在贯彻其基本理念的基础上有所创新和突破。第二，与国家和省级主体功能区规划充分衔接。市级主体功能区规划的主要任务是对国家和省级主体功能区规划的承接与落实。根据国家主体功能区划，成都市全域范围均为重点开发区。因此，本规划的技术路线是在上述前提下，划出禁止开发区和限制开发区，并将其他区域划为若干亚类重点开发区，最终赋予亚类重点开发区具体的功能定位，以实现空间管制下的合理利用。（三）主体功能区区划指标体系在统筹考虑系统性、代表性、科学性、可操作性和动态发展性的基础上，构建了成都市主体功能区区划的指标体系。表1：成都市主体功能区区划指标体系表目标层准则层序号指标层指标内涵获取方法成都市主体功能区划区指标体系资源环境承载力1高程因子评估土地资源适宜建设状况根据数字高程模型2坡度因子评估土壤侵蚀和水土流失影响状况根据数字高程模型现有开发密度3人口密度评估一个地区现有人口集聚状态总人口数/国土面积4城市化水平评估一个地区当前的城市化发展水平非农业人口数/总人口数5地均GDP评估一个地区的经济发展现状地区GDP/国土面积6税收密度评估一个地区单位国土面积的现有税收强度税收收入/国土面积发展潜力7近5年GDP增速评估一个地区的经济增长活8交通通达性评估一个地区交通基础设施水平以及与主要经济中心的联系程度F（交通线路密度，交通干线的技术等级，与成都市中心的距离），利用GIS与专家赋值综合获取9战略选择评估一个地区发展的政策背景和战略选择的差异通过专家系统赋分值获取（四）主体功能区区划试划结果、禁止开发区包括市域范围内的国家、省、市级风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物古迹、湿地系统、永久性绿地和水源保持地等区域。2、资源环境承载力评价、现有开发密度评价、发展潜力评价、定量试划结果6、综合试划结果在定量试划的基础上，充分考虑产业发展、城市功能布局等因素，通过定量与定性方法的综合集成，最终确定各类功能板块。表2：成都市主体功能区区划表主体功能区范围面积/KM2人口/万人主体功能产业发展方向绝对值比重绝对值比重重点开发区都市经济核心区锦江区、青羊区、武侯区、金牛区、成华区和高新区504.24.1301.827.7重要的人口和经济密集区，是城乡统筹发展的龙头现代服务业和高新技术产业都市经济拓展区郫县、温江区以及新津县、新都区、双流县、都江堰市、彭州市、崇州市的部分区域2723.722327.230.0提升成都城市竞争力的拓展区域，承接都市经济核心区产业和人口转移服务业、高新技术产业和轻型工业工业集群发展区新都区、青白江区、龙泉驿区、双流县、金堂县部分区域、彭州市石化基地区域、新津县金华镇2772.522.4253.423.2工业集群集中集约发展的主要区域，成都市经济社会发展的重要支撑和增长极现代制造业、化工业、生产性服务业城郊特色经济区崇州市、邛崃市、大邑县、蒲江县的部分区域2115.317191.917.6城市经济体系的有力补充，同时也是全市重要的生态屏障不破坏生态环境、劳动密集度较高的产业龙门山发展带和龙泉山发展带龙门山、龙泉山（不含自然保护区）2139.317.3-全市的生态屏障旅游业和现代农业禁止开发区包括市域范围内的国家、省、市级风景名胜区等213517.2-全市的生态屏障严禁进行不符合主体功能定位的开发活动三、功能区区划方案为了实现成都经济社会发展向主体功能区规划提出的理想化模式的有序过渡，立足现有城乡规划，从土地利用性质的角度，将成都市市域划分为城镇区、工业区、农业区、旅游区、禁止开发区等五类功能区。表3. 成都市功能区划分表功能区范围引导发展的功能城镇区中心城