住房制度与住房保障政策.doc

住房制度与住房保障政策(1)本章介绍住房保障政策的基本概念、目标和策略，市场化条件下住房保障政策应当遵循 的原则。第一节 住房保障政策基本概念一、住房制度、住房政策与住房保障政策住房制度就是国家在解决居民住房问题方面制定的基本原则和方针，即住房的元政策。如我国1978年以前的住房公有化和住房实物分配，1978年以后的提出的住房商品化，再如1998年确立的住房分层次供应体系等。相应地，住房政策是国家或地方制定的具体办法和措施，如怎样实现货币化分配、如何实施分层次供应体系、经济适用住房管理办法、廉租房管 理办法等。为此，本书将住房制度( Housing System)、住房政策(Housing Policy)、住房保障政策 (Public Housing Policy)的关系简单地归纳为，住房制度是决定住房投资、住房供应方式、分配方式和经营管理方式的基本方针，住房政策则是落实这些方针的具体方法和措施，住房保障政策则是针对困难群体的住房政策。本书将住房保障政策又分为两个层面，一是特定的住房保障手段(housing programs or means)也即具体的调节方式，如土地划拨、税收减免、贴息贷款等；二是特定的保障住房的提供形式，如经济适用房或廉租房等。二、保障住房与公共住房通过住房保障政策提供的住房称为保障住房。由于这类住房传统上是由政府(Public Sector)拨款建造，相对于私营部门(Private Sector)供给的商品房(Private Housing)，是一种排他性的公共产品，英文中称之为Public Housing，因而国内有学者把保障住房称为公共住房。尽管现在保障住房的范畴已经不再局限于政府拨款兴建的住房，已经包括所有享受政府一定优惠政策的住房（半公共品或准公共品），保障住房已经不完全属于公共产品，但沿袭习惯，本书也把所有通过住房保障政策提供的住房称为公共住房。本书根据补贴形式和产权形式对我国的公共住房进行了细分，包括公房、经济适用房、 廉租房。其中公房分为售后公房和非出售公房（出租公房），经济适用房分为一般狭义的经济适用房和广义的经济适用房，广义的经济适用房包括集资建房和合作建房；廉租房分为实物配租房和租金配租房，等等。国内外的公共住房，各国和地区的名称有所不同。例如，新加坡的组屋、居屋分别相当于我国内地的廉租房和经济适用房；我国香港地区的公屋、居屋也同样分别对应于我国内地的廉租房和经济适用房。美国的“可承受住房”(affordable housing)类似于我们的经济适用房。三、住房保障政策的类型政府保障政策大多数是通过政府补贴来体现的，住房保障政策也是如此。政府补贴也就是财政补贴，是一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。政府补贴，从是否明确地安排支出来分，可以分为明补和暗补；从补贴资金的接收主体来分，可以分为供给方补贴和需求方补贴（企业补贴和居民补贴）；从补贴是否与具体的购买活动相联系来分，可以分为实物补贴和现金补贴。还有一种比较隐蔽的补贴，如财政贴息、税前还贷（住房抵押扣除政策）、土地划拨等。现金补贴是指用货币支出的政府补贴。在我国，对供给方的现金补贴称为暗补，对需求方的现金补贴称为明补。这里的明补和暗补概念与上面按照是否明确地安排支出是有区别的。本书为了叙述方便，沿用我国一般的明补和暗补的概念。如对住房困难户发放现金补贴，称为明补；对开发商以现金补贴或其他形式的补贴，称为暗补。实物补贴一般是指政府用实物支付给受益者的补贴。还有少量的政府保障政策是通过政府管制实现的，如行业准入管制、价格管制。房地产保障政策中常用的有租金管制和价格限制。下面介绍国内外一般的住房保障政策类型。1按住房保障政策的实施主体划分按施行主体的层次划分，住房保障政策可以分为全国性的、省市级的乃至社区级和单位（营利组织或非营利组织）级的住房保障政策。例如，我国目前实施的经济适用房政策属于全国性的住房保障政策，上海市的重大工程配套房则属于地方性政策；我国的住宅合作社就是非盈利组织，其住房保障政策和计划属于单位或社区级。从国际惯例来看，由于住房的不动性以及地区之间经济、文化等条件的差异，各国都有全国性、省市一级或相当于省市一级以及区县级的住房保障政策。例如，在美国既有联邦性的住房保障政策著名的租金券方案（也称第8条款方案），也有州一级即地方性的住房保障政策。如1991年爱达荷州玻易斯市的经济适用产权房计划(Affordable Home Owner-ship Program)，在该计划中，玻易斯市与U.S银行合作，为符合条件的家庭购买城市内空地、建造经济适用房提供低息贷款，银行提供建房贷款，市政府提供买地贷款，受助家庭有210户。再如1998年威斯康辛州密尔沃基社区的步行上班计划( Walk-to-work Program)就属于单位级的。在这计划中，一个非营利性民营机构与该社区内的雇主达成协议，雇主为其雇员购买公司步行范围内的社区住房提供资助，其形式可以是一般贷款、免还贷款、预付工资或资金赠与。作为条件，雇员必须购买离公司较近的指定范围的住房。这一政策的益 处是多方面的，包括：工厂附近社区状况的改善、吸引新雇员、鼓励老雇员续签劳动合同、减少通勤花费和尾气污染等。2按政府干预市场的手段划分按政府干预市场的手段划分，住房保障政策主要有财政政策、金融政策和土地政策 3种。(1)财政政策。住房保障的财政政策是政府为了实现住房保障政策目标，选择和运用各种财政政策工具，或刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费，或鼓励私有房主将房 屋出租给中低收入家庭，以解决中低收入家庭的住房问题。住房保障的财政政策主要有两 种方式；一是拨款补贴，二是减免税收。其中拨款补贴又有4种具体的形式：第一种是政府 拨款建设公共住房、或补贴建设公共住房。第二种是补贴公共住房的运营费用，以补贴运营成本和实际收取的房租的差额。第三种是为旧公共住房提供住房维修和养护补贴。第四种 是补贴符合条件的租房家庭。减免税收可以包括税前还贷、减免所得税或财产税等。 (2)金融政策。住房保障的金融政策是指政府通过对货币信贷的调控，运用各种金融 工具，刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费，或鼓励私有房主将房屋出租给中低收 入家庭，以解决中低收入家庭的住房问题。住房保障的金融政策包括提供低息贷款或贴息 贷款、建立抵押贷款一、二级市场、政府设立或鼓励私营机构设立住房储蓄银行、政府提供或鼓励私营机构提供住房抵押保险业务、成立住房合作社等。 (3)土地政策。住房保障的土地政策是政府为了实现住房保障政策目标，在土地供给 量、土地使用费或价格方面的优惠与调控，刺激或抑制经济适用房等公共福利住房的建造和 消费，以解决中低收入家庭的住房问题。例如我国现行的经济适用房政策，土地无偿划拨就 是特殊的优惠政策。3按政府对住房市场的干预程度划分西方发达国家无一不运用国家权力干预住房市场来达到住房保障的目的，只不过社会 背景与历史发展过程不同，各国的干预程度有所不同。有的注重应用税收等间接措施，有的 注重现金补贴或实物补贴等直接干预。按政府对住房市场的干预程度划分，住房保障政策 一般可以分为自由市场经济下的住房保障政策、高福利下的住房保障政策和社会市场经济 下的住房保障政策3种政策框架。 (1)自由市场经济下的住房保障政策。自由市场经济下的住房保障政策，主要在最发 达的国家被采用。在发达的市场经济国家，崇尚自由竞争，主张把国家对经济的干预减少到 最低限度，美国就是典型的代表。总的说来，在收入分配上，基本原则是效率优先，兼顾公平。 (2)高福利下的住房保障政策。福利国家的基本出发点是在市场经济的基础上，国家 对经济有着广泛的干预，注重国民收入再分配，国家为所有人的福利负责，直接帮助受市场 不利影响的人，减少社会震荡的程度，降低社会不稳定的程度。例如，瑞典、荷兰等西欧国家 经济高度发达，政府通过各种社会保险和福利补贴，推行高福利、高消费、高工资的“三高”政 策，以实现收入均等化和充分就业的经济目标。长期以来，这些国家把住房补贴政策作为其推行福利政策的重要组成部分，住房的补贴高、限制少、覆盖面广。 (3)社会市场经济下的住房保障政策。社会市场经济下的住房保障政策主张尽可能由 市场力量自行调节住房市场，解决住房问题，同时在必要的情况下由政府进行某些干预。 比如德国，推行的是社会市场经济下的住房保障政策。通俗地讲，社会市场经济是：竞争的市场机制十广泛的政府调节十充分的社会保障，在市场经济的框架内，寻求效率和公正、个人经济性和社会平等之间的平衡。我国住房制度改革之前的住房保障，属于高覆盖、低水平的全民保障。在现阶段，根据 我国既定的住房保障政策框架，对不同收入的群体实行住房分层供应体系，不具有高福利 性，而应该是一种市场经济下的住房保障政策。问题在于应该走自由市场经济还是社会市 场经济之路。4按政府干预市场的对象主体划分按政府干预市场的对象主体划分，分为供给方政策、需求方政策和租金控制政策。1)供给方政策。所谓供给方政策，是指这样一种保障政策，政府对困难户的住房保障是通过对供给方如开发商、出租方等提供优惠政策或补贴，以降低成本、增加供给从而降低价格或租金，最终达到提高需求方的购买力或承受力的目的。供给方政策包括政府对开发商免收土地出让金、对困难家庭居住的楼宇的经营者给予 运营或维修费用的补贴，对开发商减免税收和管理费，等等。(2)需求方政策。所谓需求方政策，则是指政府直接对需要住房的困难户提供住房，或 发放补助提高其购买力或承受能力，或货币化补贴（现金或购房券），或实物或优惠的金融政策，如贴息贷款。再如廉租房实物配租、廉租房货币配租，均属于需求方政策。 (3)租金控制政策。无论是供给方政策还是需求方政策，都是通过政府的补贴或优惠 政策，将资源从政府转移（直接或间接地）到需要补贴的家庭。租金控制则有所不同，政府并不一定给予补贴或优惠政策，租金控制时，资源是从出租方流向承租方。只有当受租金控制的住房属于政府时，资源才从政府流向受助家庭。租金控制政策在欧美等发达国家都是调控住房市场的一种重要手段，直到20世纪80 年代。租金控制政策在私有领域逐渐被淘汰，而在公共住房则仍比较常见。比如，在英国， 为了与低收人家庭的承受力相称，控制公共住房的租金，使其低于市场租金。上述几种分类方法不是绝对独立的，而是互相交叉，同一项政策按不同的分类方法可以 有不同的名称。如购房贷款贴息政策，既可以归为第一类中的金融政策，又可以为第二类中 的需求方政策。第二节 住房保障政策的原则一、住房保障政策的效率原则同任何一种经济活动样，政府实施住房保障政策从本质上也是一种经济行为，必须以效率为优先。所谓住房保障政策的效率性是指所采取的政策在多大程度上实现了预期的目标。效率原则要求住房保障政策的设计尽可能有利于住房等相关资源的有效配置。本书借鉴公共经济学中的收入分配政策的评判标准，同时考虑住房政策的运作成本，将住房保障政策的效率分为垂直效率、水平效率和运作效率三个指标。与效率原则相关的另两条原则是中性原则、节约与便利原则。1垂直效率垂直效率可以用下述公式来表达：例如，经济适用房政策，其施政对象是社会阶层的中低收入家庭，中低收人家庭由于经济适用房政策而得到的利益，就是上式中的分子；社会上全部家庭（施政对象和非施政对象）由于经济适用房政策而得到的利益，就是上式中的分母。如果居住在经济适用房的家庭有20%不是中低收入者，则政策的垂直效率为80%。也就是说，E。指标越接近于1越好。2水平效率水平水平效率可以分为水平效率1和水平效率2，分别用下述公式表示： 水平效率1：水平效率2：Eh1是实施某一收入分配政策后实际受益人数和应该受益人数的比率，Eh1反映政策在施政对象中的覆盖面，越接近1越好。还是以针对中低收入群体的经济适用房为例，如果全部的中低收入者中有90%人住经济适用房，则Eh1=0.9。Eh1是实施了某种政策以后实际受益和目标利益之间的比率。这个指标也是越接近1越好。实践中，往往会出现Eh1接近0而Eh2却接近1的情形，此时政策是有效的，但是分布不均匀，只有少数人能够受益。例如，由于公共支出有限，只能通过轮候或摇号的办法确定受益人，众多符合条件的受助者中只有少部分可以获得补贴。反之，有时会出现Eh1接近1而Eh2接近0的情形，则说明此政策照顾了面上的分布均匀，而缺乏力度。如某项住房解困政策，原定计划为的解困目标为人均居住面积10r m2，但由于资金不足或房价上涨，实际的解困结果为8m2，则Eh2=0.8。Eh1是“患不均”， Eh2是“患不足”。3运作效率这里，我们用运作效率E。的概念来衡量施政对象所获得利益与政府投入的比率，公式表示如下： E。反映了政策运作的效率损失。效率损失越大，E。越小，E。越接近1越好。仍以经济适用房为例。如果政府每投入1元，如果中低收入家庭实际得到0. 80元，则E。- 0.8。如Murray(1975)，Smeeding(1982)的研究分别显示，承租人在公共住宅上每花费1美元获得的收益分别是75美分和80美分，同样，Weicher(1979)的研究表明，新建公共住宅的成本高于新建私人住宅的成本。各效率指标的关系如下：垂直效率反映了政策能否容易作用到政策对象，水平效率则体 现了在政策覆盖的所有作用对象内部的作用均匀度和作用力度。运作效率则体现了政府干 预下的运作相对于市场化运作的效率高低。三个指标的最大值为1，越大表示效率越高。住房保障政策的垂直效率和水平效率与住房政策作用市场机制的关系并不紧密，相对 易于统计和评估，而且往往可以通过对施政对象资格的审查和增加投入力度来提高。而运 作效率则是由每一种政策作用住房市场的机制所决定。二、住房保障政策的中性原则所谓住房保障政策的中性原则，是指住房保障政策的设计尽可能使保障政策不影响市 场中各房地产子市场的相对价格，保证保障对象之外的住房消费主体的住房消费行为不受 或少受影响。借鉴中性税收、扭曲性税收的概念，本书将住房保障政策分为中性住房保障政策和扭曲 性住房保障政策。所谓中性住房保障政策是指不改变高、中、低各档住宅分市场的相对价格、 从而不干扰私人经济部门的选择的政策。相应地，扭曲性住房保障政策，是指改变高、中、低 各档住宅分市场的相对价格、从而干扰私人经济部门的选择政策。三、住房保障政策的节约和便利原则住房保障有着强烈的国民收入再分配色彩。利用财政手段、税收手段、产业政策手段等 将资源从公共部门向私人部门或在私人部门之间转移。在这一过程中必定要耗费一定的资 源，正如将某种产品从甲地运到乙地一样，总要花费人力、物力和财力。为使社会资源得到 更有效的配置，就应该是这部分成本极小化。对于政府来说，由于住房保障而产生的资源耗 费有两个方面，一是对住房供给方或住房需求方的补贴，二是审核保障对象资格需要耗费一 定的人力、物力、财力，甚至需要设置专门的机构。从受补贴者来说，为享受住房保障，需要提供一定的会计记录，需要进行法律和税务方面的咨询，以证明自己享受保障的权利。如果 是货币补贴的话，则需要花费一定的精力去搜寻合适的住房。住房保障政策的节约和便利原则强调住房保障政策的选择具有简明性、易操作性，如廉 租房政策中的实物配租方式，为廉租家庭寻找合适房源的成本较高，不具有易操作性。中性原则和节约与便利原则都是由效率原则引致的，节约和便利表现为运作效率E。的 增大。四、住房保障政策的公平原则住房保障政策在考虑效率的同时，必须考虑公平原则。公平原则是一项政策得以顺利 和成功实施的前提。所谓公平就是对同样的东西同等对待。1施政对象之间的公平原则住房保障政策的公平原则首先应在施政对象之间得以体现，从两方面来保证，一是收入 和住房条件相同的家庭应享受同样的住房保障，即所谓横向公平；二是收入和住房条件不相 同的家庭应享受不同的住房保障，即享受纵向公平。因此，公平原则的关键在于收入和住房条件的定义和衡量。住房条件的衡量可以从住房的面积和相应的设施等衡量，或者直接用统一时点的住房价格来衡量。由于家庭拥有住房与否是比较透明、清晰的，加之我国房地产价格评估的技术、人员、管理等各方面条件相对比较成熟，家庭住房条件的衡量并不困难。问题是家庭收入的核实，在我国个人唯一信用账户建立之前，由于信息不对称，政府作为住房保障政策的施政方，对施政对象被保障家庭的收入信息掌握往往不完全、不准确，或者完全、准确收集这些信息需要付出高昂的成本。从这一点来说，我国住房保障政策的选择和实