广西新型农村合作医疗试点工作调研报告5.doc

广西新型农村合作医疗试点工作调研报告该调查报告较为系统的介绍了广西新农合的基本情况和主要问题，并就存在的问题提出了政策性建议，具有一定的代表性，建议通篇阅读，尤其掌握财政转移支付方式、资金收缴方式、报销方式的内容！ 广西新型农村合作医疗试点工作调研报告 2007-12-12 10:08:48 摘 自：广西壮族自治区人民政府发展研究中心简报 第1 期(总第1 期) 2007 年8 月23 日 广西新型农村合作医疗试点工作调研报告 目前，我区新型农村合作医疗点(以下简称新农合)已进入全面推进阶段，为进一步做好全区新农合工作，顺利实现2008 年全区基本建立新农合的目标，广西壮族自治区人民政府发展研究中心组织课题组先后到自治区有关部门和百色、崇左两市，对全区新农合运行状况进行了调研，并就巩固和推进我区新农合提出建议。 一、广西实施新农合试点工作的基本情况 自从2003 年2 月，我区启动新农合试点工作以来，到2007 年4 月底，全区新农合县(市、区)总数从3 个扩大到88 个，占全区109 个县(市、区)的81，覆盖农业人口从197 多万人增加到3600 多万人，占全区农业人口的92，经过四年多努力，新农合运行机制初步形成，医疗网络功能有所强化，参合农民普遍受益，农民看病难、看病贵问题得到缓解，全区农村医疗服务状况得到改善，试点工作取得了阶段性成效。 二、广西新型农村合作医疗制度试运行中的主要问题 虽然，我区新农合试点工作取得了很大的进展，但也存在着一些值得重视和切实解决的问题，主要表现在以下几个方面。 (一)新农合的运行管理有待完善 目前，县、乡新农合管理办公室(简称合管办)是新型农村合作医疗的经办机构，其设置尚存在着不足之处。一些县的乡镇合管办设在卫生院，由卫生院院长任办公室主任，或从属于卫生院的领导和管理，无法真正有效地履行其应有的职能；还有的县、乡镇两级合管办只有名义上的编制，所有合管办人员都是兼职，或从其他单位调剂来的，其行政隶属关系及工资福利待遇与合管办并没有直接的关系，造成合管办的工作无法有效开展。同时，乡镇合作医疗管理机构办公经费短缺，相当一部分乡镇根本无力解决合管办办公经费，影响合管办正常业务工作的开展。在调查中发现，由于内部监控不到位，一些地方乡镇卫生院为参合农民提供过度的医疗服务，以虚拟医疗项目套取新农合基金，损害了参合农民的利益。机构不全，人员不足，经费短缺给新农合基金运行带来了潜在风险。 (二)新农合信息化管理程度不高 由于缺乏资金投入，目前全区各县的新农合信息化管理程度不高，基本上没有联网，不能和医疗机构进行实时连接，使参合农民在报销、结算上相当不便，落后的管理方式严重制约着工作质量和效率，迫切需要辅助于现代化的管理手段和方式。 (三)新农合筹资成本过高 目前各县筹集新农合基金是基于对新农合政策的宣传工作，我区大部分县(市、区)都有数十万人口，甚至上百万人口，每年都是在筹资时才匆匆上阵，由于农民居住分散，需要花费大量的人力、物力和财力。据藤县统计，2003 年至2006 年的三次筹资工作，县乡两级单位用于筹资工作的经费累计达1593 万元，平均每个乡镇每次筹资需投入近3 万元，全县约60 万元，而参合率才勉强达到自治区的要求。目前全区各地新农合筹资成本普遍偏高的根源，主要是由于面向农民的有效筹资机制尚未建立。 (四)县级财政负担加重 目前，新农合资金统筹以县为单位进行，农民承担筹资总额的15，中央政府与地方政府承担筹资总额的45，县级政府承受的压力较大。在调查中多数县(特别是人口规模小而财政贫困的县)反映，长此下去财政难以支撑。据测算，全区新农合基金达到农民年医疗消费的30、人均纯收入的3，才具有保障作用。2006 年我区人均医疗消费为160 元左右，农民人均纯收入为2700 元，按上述比例，新农合基金人均应达到65 元平均数。而现行新型合作医疗资金筹集份额为每人每年医疗资金50 元，其中，农民自筹10 元，补助标准每年每人中央财政为20 元，自治区财政1 1 元，市财政3 元，县级财政6 元。按目标规定的80农民参合比例计算，全区为3200 万农民参合，平均每个县每年财政要拿出400 多万元才能达到65 元的平均数，考虑物价上涨因素和今后新型农村合作医疗的不断发展需要，县级财政对新农合的支出还要增加，极不利于新农合的可持续发展。 (五)农村医疗机构基础设施条件急待改善 由于我区财力有限，投入不足，历史欠账过多等原因，目前我区大多数县的农村医疗机构基础设施条件差。这集中表现在人员和物质条件两个方面。据自治区卫生部门2005 年调查统计，我区县级医院共有卫生技术人员245 万名，每千人口卫生技术人员不到07 人；全区乡镇医院共有卫生技术人员342 万名，每千人口卫生技术人员仅为09 人。此外，多数县的乡镇卫生院医疗设备投入不足，半数以上卫生院基本诊疗设备空缺，满足不了当地农民合作医疗的基本需求。2005 年，全区还有763的行政村没有卫生室，农村医疗机构就医条件难以适应新农合建设的需要。 (六)多种因素制约着农民参合率提高 调查发现，我区一些县的乡镇参合率在70 一80范围，有的乡镇达不到50。由于乡镇农民参合率不平衡，一些县的农民参合率仅有70左右，低于自治区规定的80的目标水平。目前低参合率的重要原因除了宣传、发动、组织不足外，尚有诸多的其他原因： 一是与农民疾病风险意识薄弱，互助共济意识淡薄有关。农民个人缴交的参合费每人每年仅为10 元，参合农民却想全部划归自家使用，在当年没有用完，就会产生吃亏的感觉，社会医疗保障意识不强。 二是与农民的家庭收入水平不高有关。收入水平较低的农民，虽然缴交10 元不会造成家庭生活的显著下降，但经济承受能力差，部分特困农民因为不能承担自己所要交纳的那部分合作医疗费用而无法参与新农合。 三是农民受以往传统农合的影响，对新农合认识不够深，对政府的信任程度有待增强。 四是与农村现有医疗机构服务水平不高有关。县乡医疗机构服务和药品的价格水平上涨以及当前合作医疗本身的低水平保障，对部分农民来说，参合的吸引力不大。 五是与农村特殊人群参合关系不顺有关。据桂林市有关调查显示，一些买户口出去的农民就户口而言是城镇户口，就本人而言是务农为生，这部份人要求参加新农合，但按政策不属参加新农合范围。另外，农民基本上是凭户口参加新农合的，超生的人根本就没有户口，外地嫁入的部分妇女户口还没有迁来，由此他们也不能参合。 六是与外出打工农民增加有关。目前，我区每年有近600 万农民外出打工，有近500 万农民在区外打工，也影响参合率提高。 (七)现行新农合报销方式还不完全适应农民要求 由于补偿方案设计欠合理，现行新农合报销方式还不完全适应农民要求，这主要表现在三个方面： 一是报销比例偏低，农民承担的费用还是偏重，对于解决农民大病治疗费用作用有限。 二是某些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理。群众普遍反映过低，按2006 年前较低的起付线和报销比例，根本解决不了农民特别是困难家庭农民因病致贫问题。2006 年全区基金沉淀占当年应筹资金总额的333，高达181 896 万元，就是由于各地的补偿方案补偿不够科学合理，部分县(市、区)新农合基金沉淀过多所致。 三是报销审批程序繁琐，一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销，农民普遍反应医疗费的审核、报销手续不够方便。 三、完善新农合工作的政策性建议 针对上述问题，要实现到2008 年在全区基本建立起新农合制度的目标，应进一步抓好以下几个方面工作： (一)完善新农合的运行管理 1继续强化各级政府对新农合的管理职责。区市县乡四级政府要按照国家政策要求，结合当地工作实际，不断调整工作方案，扎实地做好各项工作，完善对新型农村合作医疗的领导；自治区要在贯彻国家关于建立新型农村合作医疗制度的意见的基础上，重点加快建立健全合作医疗相关法律法规，使我区新农合工作做到有法可依，用法律手段来保障新农合的可持续发展；各市要加强由卫生、财政、农业、民政、发展改革、审计、食品药品监管、中医药、扶贫等部门组成的新型农村合作医疗协调领导小组，把工作重点放在管理、医疗服务、监督体制和运行机制的建立上，探索建立和完善新型农村合作医疗持续发展的科学、合理、安全、受益、高效、方便的长效机制；各县新型农村合作医疗管理委员会、经办机构和乡镇托管机构，重点着力抓好新型农村合作医疗的业务管理。 2建立新农合工作预警机制。为加强新农合基金管理，提高新农合医疗服务利用效率，确保新农合基金安全，区市县要尽快建立新农合工作预警机制，按月、按季度、按年度对合作医疗运行情况和基金支出情况进行分析，对发现的问题及时采取措施解决。预警内容主要包括当期新农合基金征缴预警、当期新农合基金结余预警、统筹新农合基金累计预警、个人新农合账户基金预警，根据发生事态的轻重程度，每项预警可进一步分为I、四级，I 级为特别严重，级为比较严重，级为严重，级为正常。确定相应的预警处置主体职责，并制定相应的预警处置措施。 3抓紧落实县乡两级合管办编制。要选择素质较高、责任心较强的同志充实到新农合经办机构，建立起一支高素质的新农合管理队伍，不断提高管理效率和质量。要在坚持精简、高效原则的前提下，尽快配齐全区各县、乡经办机构人员，保证工作需要，编制指标由自治区政府统一分配，各县人员从本县现有行政或事业编制中调剂解决。 4切实解决县乡两级合管办的业务经费。各级经办机构的人员和工作经费列入同级年度财政预算予以保证，不得从新型农村合作医疗基金中提取，确保参合农民利益不受损害。同时建议自治区在部分县试行由社保部门既管城市医保，又管农村合作医疗的做法，为解决机构重复设置、行政管理成本大的局面积累经验。 (二)加快全区乡镇卫生机构信息化建设进程 以区、市、县、乡四级新农合信息网络建设为纽带，各级管理机构和医疗机构为主体，建立全区新农合运行管理信息网络，提高管理水平。当前重点抓好全区新农合软件开发和数据库的建设，对新农合工作人员及医护人员相关技术培训，争取两年时间全区新农合从门诊登记、划价取药到费用报销实现计算机网络化管理，运用现代化信息技术手段提高新农合运行效率。 (三)完善资金收缴方式，提高筹资高效率 改进现行农民个人缴费收缴方式，建议自治区规定各县在乡镇卫生所设立长年新农合收费专窗，在农民自愿参加的前提下，在农民就医时收取新农合个人缴费，并开具由自治区卫生部门统一印制的专用收据，使缴费方式尽可能方便农民，提高农民参合积极性。 (四)加大财政转移支付，减轻县级财政压力 1合理划定区、市、县三级财政的资助比例，重新确定区、市、县三级财政的资助标准。建议将现行的区、市、县三级财政的资助比例调整为6：3：1，通过提高区、市两级财政资助比例，为向县加大财政转移支付创造条件；建议自治区根据上述新划定的区、市、县三级财政资助比例，将区、市二级财政对参加新农合农民的资助总额调高到每年每人18 元(区12 元、市6 元)，县级财政对参加新农合农民的资助总额调低到每年每人2 元，使向县进行财政转移支付工作落到实处。 2 胸贫困县提供额外启动经费。建议自治区政府对近期开展新农合工作的部分县，特别是人口规模小的贫困县实行一定的额外资助；对部分偏远山区、少数民族地区的贫困乡镇参合农民按平均每人补助10 元标准，进行三年财政补助扶持，让该参合的农民都参加进来。此外，各地应将新型农村合作医疗资金运作周期与财政年度一致起来，各级财政要在农民个人缴费到位后，及时下拨补助资金，每年各县财政补助资金财政拨款，依据上年实际使用额实行全额预先拨款，以便各县人大会审议，方便工作开展。 3开展新农合基金市级统筹试点。在经济条件相对较好的玉林、贵港、钦州、北海、防城港等五市，试行新农合基金市级统筹和调度，然后争取用3 年时间在全区推行新农合基金市级统筹和调度使用，条件成熟后逐步过渡到对新农合基金进行全区统筹和调度使用，进一步提高新农合基金筹集水平，从根本上探索减轻县级财政压力的可行办法。试行新农合基金市级统筹和调度的五市，各市、县二级财政的负担比例可根据本地经济状况自行确定，但总体上是市级财政的支出增加，县一级财政支出减少。农民个人缴费数额按规定，原则上每年每人10 元，经济实力较强的县可在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准。要积极鼓励有条件的村集体经济组织对本村农民参加新农合给予适当的扶持。 (五)整合农村医疗卫生资源，改善新农合发展环境 全区各市、县要把推行新农合工作同深化农村卫生事业改革有机结合起来，突出抓紧抓好对县、乡、村三级农村医疗卫生资源进行优化整合工作，健全三级农村医疗卫生服务网络，使县级医疗卫生机构的技术服务向乡镇延伸，乡镇医疗卫生机构的技术服务向村延伸。在进行县、乡、村三级医疗卫生机构纵向整合时，各县可将乡村医疗卫生机构以合并、托管、签约等形式整合到县级医疗卫生机构，镇卫生院和村中心卫生室作为试点单位以托管的形式加入到县医院，县医院成立乡镇卫生服务中心和村社区卫生服务中心，乡镇和村社区的卫生服务中心由县医院提出管理目标、派驻管理工作队实施托管，在承担义务不变的前提下，镇卫生院和村中心卫生室拥有自主经营权和人员使用调剂自主权。县医院利用自身的人才、资金、技术、设备、管理等资源优势，按照国务院社区卫生的设置标准对乡镇卫生院和村卫生室进行规划和建设，同时选派医疗技术人员进驻改制后的乡镇和村卫生服务中心，通过县、乡、村三位一体纵向整合改革，促进城区相对剩余的卫生资源向农村合理流动，进一步改善新农合的发展环境，提高其可持续发展能力。同时，自治区要集中资金，继续加大对乡、村医疗卫生的投入，加强对乡、村两级卫生机构人才队伍建设，自治区财政要继续安排专项资金用于对乡镇卫生院卫生技术人员的知识培训工程和注册乡村医生医学基本技能系统培训。自治区尽快出台鼓励城市卫生人才支援农村卫生工作条例，引导医学院校大学毕业生到农村工作，加大城市卫生人才支农工作力度，同时进一步提高乡、村医务人员福利水平，不断壮大基层卫生工作人员队伍，夯实新农合的人才基础，确保参合农民得到优良的医疗服务。各级卫生行政部门要对卫生行政部门干部、经办机构、定点医疗机构的有关人员分层次、分类别地进行培训，使各类人员比较全面理解和掌握新农合的有关政策，提高农村卫生管理工作人员的政策服务水平。 (六)做好过细的工作，巩固提高参合率 1允许农村特殊人群参加新农合。允许我区农村外出打工农民自由选择在务工所在地或户口所在地参加新农合，对在户口所在地参加新农合而到区外打工的农民工，建议自治区通过与有关省市协商，在广西农民工相对集中的省市设立广西籍工农民定点医疗机构，为他们提供我区新农合医疗服务，使他们享受到参加新农合的好处；对已购买城镇户口而本人仍以务农为生的、超生没有户口的、外地嫁入而户口还没有迁来的少数人群，自治区应明确做出统一规定，允许他们就地参合。 2对全区农村特困户实施医疗救助。市县要注意把建立新型农村合作医疗制度同扶贫和医疗救助等工作结合起来，共同推进和发展。尚未实现农村医疗救助与新农合衔接的县要加快工作，尽快建立当地农村医疗救助制度，资助贫困农民参加新农合，并对患大病的贫困农民提供一定医药费用补助，对患特种传染病的农民按有关规定给予补助，通过医疗救助，切实解决农民因病致贫问题，进一步提高新农合保障功能。 3控制农村医药费用的增长。县乡村医疗卫生机构用药按区卫生部门制订的新型农村合作医疗基本