我国锅炉压力容器安全监察法规体系框架思路-宋继红

我国锅炉压力容器安全监察法规体系框架思路宋继红国家质量监督检验检疫总局锅炉压力容器安全监察局 副局长（2003年5月30日）Current Situation of China Boiler & Pressure Vessel Regulation System and Review on Their Legislation Song Ji-hong Deputy General Director Boiler and Pressure Vessel Safety Supervision Bureau of General Administration of Quality Supervision Inspection and Quarantine of the Peoples Republic of China摘要 本文通过对国内外承压设备安全法规的现状分析及比较研究，提出了我国承压设备安全监察法规体系表框架、结构层次、安全技术规范制定机制、管理规章及安全技术规范的归类原则、主要的安全制度的设定等内容。为适应市场经济体制和国际形势以及WTO规则的要求，完善我国承压设备安全监察法规体系，提出了法规体系框架结构以及承压设备安全法律、行政法规、部门规章、技术规范的制定和修订的总体规划思路。It addresses the system frame and structure level of safety supervision law and regulation for pressure equipment in China through analysis the current status of pressure equipment safety law and regulation of the foreign countries and home. In order to following the need of the market economic system, international situation and WTO rule, this paper also addresses the general thought of making and revision the frame structure of the law and regulation, pressure equipment safety law, administration regulation, department rule and technical code.1 引言2 名词术语说明3 国外锅炉压力容器法规体系情况4 我国锅炉压力容器法规体系现状5 法规体系表提出背景6 法规体系架构7 法规设定的主要制度8 法规体系表实施计划1 引言我国加入WTO、国际环境以及随着我国社会主义市场经济体制的建立，国内锅炉压力容器安全监察面临一些新形势、新情况、新问题，对我国锅炉压力容器安全监察法规制度的建立和完善提出了新的要求。为适应市场经济体制和国际形势以及WTO规则的要求，如何尽快研究制订特种设备法规体系框架、建立和完善我国特种设备安全监察法规体系的问题，已经十分突出地摆在我们面前。因此，亟待吸取国际上发达国家的做法和经验，对锅炉压力容器等特种设备的法律、法规和规范体系进行系统研究，提出一套适合我国市场经济发展要求的特种设备法规体系，以适应新的要求。为尽快解决这一问题，本文试图描述特种设备法规体系框架结构、以及特种设备法律法规、行政规章、技术法规的制定和修订的总体规划思路。2 名词术语说明法律是指经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过、由国家主席签署主席令予以公布的法律。行政法规按照宪法和立法法，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对尚未制定法律的部分事项先制定行政法规，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。地方性法规省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市（是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。部门规章按照立法法规定，由国务院各部、委、署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定并由部门首长签署命令予以公布。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。（本文所述部门规章泛指以国家质检总局局长“令”形式颁布的、行政管理性内容较突出的文件。）地方规章省、自治区、直辖市和经国务院批准的较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市及其他经国务院批准的较大的市）政府，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，经政府办公会议决定并由政府首长签署命令予以公布的“令”。安全技术规范本文所指安全技术规范是规定强制执行的特种设备安全性能和相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理规定和检验检测方法，以及许可、考核条件、程序的一系列具有行政强制力的规范性文件，包括“安全监察规程”、“许可、考核规则”、和“技术检验规则”。（特种设备安全监察条例首次以法规形式在锅炉压力容器领域提出了“安全技术规范”的概念，由国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布）。安全性能是指特种设备法律、法规、行政规章、技术规范所规定的安全技术项目和指标，即特种设备基本安全要求的总和。引用标准本文所述引用标准系指安全技术规范所引用的标准。标准一旦被安全技术规范所引用，具有与安全技术规范同等的法律效力和强制属性，并成为法律法规体系的组成部分。安全监察本文所称安全监察是负责特种设备安全的政府行政机关为实现安全目的而从事的决策、组织、管理、控制、监督检查和行政执法等活动的总和。“监察”词义从“监”字。“监”字起源于甲骨文，左边是一个人睁大眼睛在往下看(臣,竖目)，下边是个器皿。金文又在器皿上加一小横，表示器中有水，古人以水为镜。“监”就是一个人弯着腰，睁大眼睛，从器皿的水中看自己的面影。监察的本义是监督、察看督促。在方言十二中解释为：监，察也。可见监察二字早就被古人一起使用，其词义是监督并观察，或理解成对某事、某人的监督，发现问题予以纠正。英文中监察Supervision 这是一个复合词，由“super”+“vision”组成。有“从上面看、观察”之意。对特种设备实行安全监察是国务院授予质检部门的职责和权力。它区别于工业主管部门、行业组织（总会、联合会）及大企业的安全管理。安全监察活动，是为了公众安全从国家整体利益出发以政府的名义并利用行政权力进行的，不受部门或行业的限制，行为比较超脱、客观。安全监察用于特种设备领域最早在1963年5月28日，国务院批准劳动部关于加强各地锅炉和受压容器安全监察机构的报告中，将政府负责锅炉和压力容器的行政管理工作称为安全监察，并在以后的十几年中一直使用。在1982年2月6日国务院颁布的锅炉压力容器安全监察暂行条例中正式使用了安全监察概念，使其法制化。安全监察已被从事特种设备安全的人员、企业和接受，被社会广泛认可，含义明确。安全监察是一个系统工程，因此必须从所有环节出发，建立和完善包括组织系统、法规系统，实施全过程安全监察。实施全过程的安全监察是保证设备安全的行之有效的手段。锅炉压力容器事故往往是在使用时发生，其原因与所有环节都会有关。由于锅炉压力容器安全问题涉及的因素是多方面的，各环节之间相互关联，互相影响。如设计、制造时，不但要考虑设备本身的安全要求，而且要考虑安装、使用、检验等环节的要求。对事故正确的分析，又能促使各个环节工作的改进，是建立和完善相应安全法规、标准的基础。从大量的事故教训和国外工业国家的经验，都可以得出这样的结论：要有效地防止事故，必须对特种设备的各个环节进行严格的管理，并由专门机构实施全过程的监督检查。对锅炉压力容器实行全过程安全监察，世界各国尽管在体制、方式和范围上有所区别，但在原则、性质和做法上基本一致。通过几十年的实践和总结，并借鉴国外经验，逐步形成了一整套与国际通行做法基本一致的、又适合中国国情的特种设备安全监察工作制度。对特种设备实行全过程安全监察。3 国外锅炉压力容器法规体系情况锅炉压力容器是生产和生活中广泛使用的、涉及生命安全、危险性较大的特种设备，一旦发生事故，会造成严重人身伤亡及重大财产损失。历年来，世界各国锅炉压力容器等承压设备爆炸、泄漏等灾害性事故时有发生。鉴于特种设备具有危险性的特点，国外一些发达国家对特种设备管理都有专门的法律调整涉及特种设备安全的各种行为。如德国，有设备安全法，该法规定了十种需要监督的设备，如蒸汽锅炉、压力容器、压力管道、电梯等特种设备。对这些设备的设计、制造、安装和使用等环节提出监督管理要求，规定安全要求，授权有关政府部门的安全管理权限，同时授权一些权威技术机构从事法定检验。德国联邦政府根据设备安全法的要求，对每一种需要监督的设备制订行政条例，在条例中授权有关政府职能部门行使有关安全管理职能，同时授权行使职能的部门组织制定技术规章。此外，美国各州、加拿大各省、日本、印度、马来西亚等国都有锅炉压力容器等特种设备的专项法律、法规和行政规章。欧盟有多项欧洲指令，如承压设备指令、索道指令、电梯指令等，在这些法律法规中，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验等环节提出具体要求，授权政府职能部门行使有关管理，各国基本做法一致。世界各工业国家都制订专门法律、法规，均形成完整的法规体系，规范安全监督管理工作。将具有危险性的设备作为特种设备进行强制性监督管理。对这类设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等环节提出监督管理和技术规范要求。这些要求通常是以法律、法规（政令、条例）、规章和技术规则的形式提出。日本：对锅炉、压力容器、气瓶等特种设备建立了“法律政令省令告示通知相关标准”6个层次的法规标准体系。例如法律 劳动安全卫生法、高压气体保安法政令 劳动安全卫生法实施令、高压气体保安法实施令省令 劳动安全卫生规则、一般高压气体保安规则告示 锅炉及第一种压力容器制造许可基准、高压气体保安法实施令相前告示通知 防止锅炉低水位事故的技术指南相关标准 JIS标准德国：对锅炉压力容器建立了“法律条例部令技术规范相关标准”5个层次的法规标准体系。例如法律 设备安全法条例 蒸汽锅炉条例、压力容器条例、高压气体管道条例、电梯条例等部令 蒸汽锅炉监察规程（TRD）、压力容器监察规程（TRB）、压力管道监察规程（TRR）规范 AD规范等相关标准 DIN标准美国：联邦没有锅炉压力容器方面统一的专项法律法规。锅炉压力容器等特种设备的安全立法体现在各州，分别在劳动法、行政法、工业法、注释法等法律中设置专门章节（或条款）对锅炉压力容器等特种设备的安全提出要求。每个州都有锅炉压力容器等特种设备方面的规定，49个州有锅炉、压力容器方面的法律；44个州有电梯方面的法律。锅炉压力容器大体上设计、建造、安装主要依据ASME规范作为法令要求进行监督管理；使用、定期检验、修理、改造及安全附件主要依据NBBI的有关规程进行监督管理。美国联邦政府就管道和气瓶、罐车等特种设备制定如下法律、规章：法律：联邦危险品法，关于罐车的有关内容；管道安全法，关于管道输送安全、环保的有关内容。规章： 联邦法规汇编第49卷涉及气瓶、罐车和压力管道等特种设备的有以下几个章节：49 CFR part 178关于气瓶的内容；49 CFR part 179关于铁路罐车的内容；49 CFR part 180关于汽车罐车的内容；49 CFR part 190-192，194，195，198关于管道的内容。美国加州制定了如下特种设备法律、规章：法律：劳动法典中Section 7620-7771锅炉压力容器安全法Section 7900-7915游乐设施安全法Section 79207932固定游乐设施安全法规章：加州劳动安全卫生规章第8卷第4分章第450-560节 非受火压力容器安全规定第750-797节 锅炉安全规定4 我国锅炉压力容器法规体系现状4.1 我国锅炉压力容器法规的形成我国的锅炉压力容器安全监察机构是伴随着事故的发生而产生；锅炉压力容器安全监察法规也是伴随着事故的发生而制定。我国政府对锅炉压力容器安全监察工作十分重视。设立专门机构，制定专门法规，实施专项监察。其模式为：“全过程安全监察模式”。全过程包括锅炉压力容器、压力管道、特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等七环节。其指导思想为：综合治理、专项监察相结合。其职责为：制定规章、组织实施、监督检查等。对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理与改造等环节，根据设备的不同特性，对其涉及安全的环节，实行行政许可和监督检查的基本制度。1955年，在原劳动部设立锅炉安全检查总局，开展了对锅炉、压力容器、起重机械的监督管理工作。1982年2月，国务院颁布了锅炉压力容器安全监察暂行条例(以下简称暂行条例)。暂行条例的实施，对规范锅炉压力容器安全监察工作，明确特种设备企业的安全义务，降低并减少当时高发的锅炉压力容器安全事故，保护人民群众生命财产安全起到了非常重要的作用。据统计，锅炉压力容器爆炸数从1979年的每年每万台7起下降到目前的0.5起。但是，暂行条例已经不能适应当前特种设备安全监察工作的需要，必须尽快予以修订完善，主要表现在以下几个方面：一是随着我国社会主义市场经济的建立，经济体制发生了变化，非公有制经济得到充分发展，暂行条例规定的监督管理制度已不能适应当前特种设备安全监察工作的复杂情况。二是随着经济持续、快速发展，涉及生命安全、危险性较大的特种设备的范围也发生变化，除锅炉压力容器外，电梯、起重机械、客运索道、游乐设施以及压力管道等大量增加，事故也频繁发生，亟需规范。三是暂行条例的操作性不够明确、具体，大量涉及行政许可的行政监管措施不够公开、透明，基本上是以规范性文件的方式予以规定实施的。四是对有关特种设备生产、使用、检验检测过程中的各类违法行为没有制定具体的处罚规定和行政强制措施。五是对安全监督管理部门和工作人员缺乏监督、约束机制。六是境内外锅炉压力容器等特种设备的监督管理制度不统一，与WTO规则不符。为解决上述问题，上届政府朱镕基总理于2003年 3月11日签署第373号国务院令，公布了特种设备安全监察条例，自2003年6 月 1日起施行。届时，暂行条例同时废止。4.2 法规体系现状对于锅炉压力容器等承压特种设备的安全法制，我国目前主要是依据暂行条例（2003年6月1日起，执行特种设备安全监察条例）。为贯彻落实暂行条例的实施，锅炉压力容器安全监察局根据暂行条例第二十三条授权规定，制订了锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则（以下简称实施细则），由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。以后陆续颁发了有关的部门规章、规范性文件。此外省、自治区、直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规。建立了我国的锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度，形成了“法规部门行政规章安全技术规范技术规定及相关标准”四个层次的法规体系结构：第一层次：行政法规及法规性文件(1) 行政法规：暂行条例（2003年6月1日将被特种设备安全监察条例取代）。(2) 法规性文件：锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则。(3) 地方性法规：省、自治区、直辖市人大通过的条例根据宪法，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，目前已有27个省、自治区、直辖市制定了劳动保护条例、劳动保护监察条例、劳动安全监察条例等，其中21个条例中有与锅炉压力容器等特种设备相关的规定。江苏省特种设备安全监察条例（2002年12月17日通过）、较大城市（如淄博市）人大及其常委会制定并报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行的淄博市承压设备安全监察条例、深圳市深圳经济特区锅炉压力容器压力管道质量监督与安全监察条例（002年6月26日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）。第二层次：部门行政规章和地方规章部门规章：以部门首长签署命令予以公布的并经过一定方式向社会公告的“办法”、“规定”，目前以“令”形式发布的承压特种设备类“部门规章”已有五个，即：-小型和常压热水锅炉安全监察规定（2000年6月15日国家质量技术监督局令第11号发布）。-锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定（2001年9月17日国家质量监督检验检疫总局令第2号发布）。-锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定（2001年12月29日国家质量监督检验检疫总局令第14号发布）。-锅炉压力容器制造监督管理办法（2002年7月12日国家质量监督检验检疫总局令第22号发布）。-气瓶安全监察规定（2003年4月24日国家质量技术监督局令第46号发布）。地方规章：以地方政府行政首长签署命令予以公布的“办法”、“规定”等，如湖北省锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察办法。第三层次：安全技术规范（有关规定、规程、规则等技术规范）这部分内容体现了监察制度的具体实施方式。目前是以部门规范性文件形式发出的“监督管理规定”、“安全技术监察规程”、“技术检验规则”等，目前锅炉压力容器有关的规范性文件有42个，其中监督管理规定、办法类26个；安全监察规程类8个；技术检验规则类8个，（详见下列目录）。 监督管理规定、办法类：-进出口锅炉压力容器监督管理办法-锅炉压力容器安全监察钢印管理规则-锅炉压力容器检验所章程-锅炉压力容器检验机构资格认可规则-锅炉压力容器检验单位监督考核办法 -锅炉压力容器压力管道特种设备无损检测单位监督管理办法-锅炉压力容器压力管道特种设备无损检测单位资格审查实施指南（试行）-锅炉压力容器压力管道特种设备无损检测资格审查咨询单位备案办法-锅炉压力容器压力管道及特种设备检验人员资格考核规则-锅炉压力容器无损检测人员资格考核规则-锅炉压力容器压力管道焊工考试与管理规则-锅炉司炉工人安全技术考核管理办法-锅炉使用登记办法-锅炉房安全管理规则-锅炉水处理监督管理规则-锅炉压力容器制造许可工作程序-锅炉压力容器制造许可条件-压力容器使用登记管理规则-压力容器压力管道设计单位资格许可与管理规则-医用氧舱安全管理规定-压力管道安全管理与监察规定-压力管道元件制造单位安全注册与管理办法-压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审机构资格认可与管理办法-压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审人员考核注册与管理办法-压力管道元件型式试验机构资格认可与管理办法-压力管道安装单位资格认可实施细则 安全监察规程类：-蒸汽锅炉安全技术监察规程-热水锅炉安全技术监察规程-有机热载体炉安全技术监察规程-压力容器安全技术监察规程-超高压容器安全技术监察规程-气瓶安全监察规程-溶解乙炔气瓶安全监察规程-液化气体汽车罐车安全监察规程 技术检验规则类：-锅炉定期检验规则-锅炉压力容器产品安全性能质量监督检验规则-锅炉化学清洗规则-在用压力容器检验规程-压力容器产品安全质量监督检验规则-医用氧舱检验规则-气瓶产品安全质量监督检验规则-压力管道安装监督检验规则第四层次：技术规定及相关标准(1) 技术规定，是指有关部门及锅炉压力容器安全监察局为贯彻落实法规的实施，提出了一些具体的技术规定、条件和要求，主要有：-锅炉压力容器检验员考核大纲（劳锅局字198914号）-锅炉压力容器检验机构检验工作质量保证手册编写导则（劳锅局字198946号）-关于在用锅炉压力容器安全阀校验的若干意见（劳办锅字199218号）-工业锅炉T型接头对接焊缝超声波探伤规定（质技监锅字199810号）-关于进一步做好锅炉安装质量监督检验的通知（质技监局锅发1999162号）(2) 相关标准：是指一系列与锅炉压力容器有关的国家及行业标准。择其主要的相关标准，列有：-GB 150-1998钢制压力容器-GB 1576-1996低压锅炉水质-GB 12241-89安全阀一般要求-GB 9222-88水管锅炉受压元件强度计算-GB/T 16508-1996锅壳式锅炉受压元件强度计算-GB 3323钢熔化焊对接接头射线照相和质量分级-GB 11345钢焊缝手工超声波探伤方法和探伤结果分级-GB 5306特种作业人员安全技术考核管理规则-JB 1152锅炉和钢制压力容器对接焊缝超声波探伤-JB 4730压力容器无损探伤-JB 1609 锅炉锅筒制造技术条件-JB 1613锅炉受压元件焊接技术条件-JBJ 27-96工业锅炉安装工程施工及验收规范-DL 612-1996电力工业锅炉压力容器监察规程4.3 存在问题尽管上述法规体系、制度的建立，对改善我国锅炉压力容器压力管道等特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容，我国目前的特种设备的法规体系还不健全。现行的法规体系与世界各国的法律法规体系存在较大差距。问题一 监察制度缺少专门法律的支撑与国际上情况相比，我国的锅炉压力容器等特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。鉴于锅炉压力容器等特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对特种设备的管理均有专门的法律。而我国锅炉压力容器等特种设备法规体系中目前还没有专门的法律。问题二 法规层次存在缺陷2003年6月1日将要施行的特种设备安全监察条例，从大的方面解决了现行的暂行条例不适应新的管理体制和经济环境的问题、明确了各方面的法律责任、确立了安全监察的基本制度。但是，也应该看到立法本身存在的缺陷：对锅炉压力容器材料的监督未予明确；对锅炉压力容器事故的处理缺少明确的规定；对锅炉压力容器有关保险（包括检验保险、安全责任保险等）的鼓励政策没有体现。还存在某些可操作性的问题，如：行政许可时限要求等。问题三 部门规章不健全作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全，缺口较大。目前，除了小型和常压热水锅炉安全监察规定、锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定、锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定、锅炉压力容器制造监督管理办法、气瓶安全监察规定以外，其他管理规定、办法，包括应以部门规章规定的事项（如行政程序、审批办法等等）大多是以“部门文件”形式发出的，而不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布的。问题四 安全技术规范不完善缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定。事故的统计范围、事故分类与国外不一致。现有的安全技术规范较为分散，需要归类整合。如锅炉规程系列有蒸汽锅炉安全技术监察规程、热水锅炉安全技术监察规程、有机热载体炉安全技术监察规程，可整合为锅炉安全技术监察规程；压力容器规程系列有压力容器安全技术监察规程、超高压容器安全技术监察规程、非金属压力容器安全技术监察规程（拟制定）、低温压力容器安全技术监察规程（拟制定）应整合统一或分篇形式。问题五 亟待解决规章及规范性文件与特种设备安全监察条例相符合的关系一是主体关系，现行的规范性文件中，有些文件的执行主体是原劳动部（如蒸规等）、有些文件的执行主体是原国家质量技术监督局（如容规等），机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确主体关系。二是一致性问题，现行规章及规范性文件内容与特种设备安全监察条例不尽一致（如程序规定、时限要求等），需要修改调整，以符合条例的规定。问题六 标准体系不完整与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的锅炉压力容器标准体系尚不完整，目前还没有将锅炉和压力容器纳入同一标准体系，因此存在锅炉相关标准和压力容器相关标准（如相关的材料标准、焊接工艺评定标准及无损检测标准）不统一、不协调的问题。另外，我国锅炉压力容器标准在国际上的地位有待提升、影响有待扩大。5 法规体系表提出背景5.1 理论研究环境从1999年，我们已经开始了对锅炉压力容器压力管道和特种设备安全法制的思考和研究，有一个初步的锅炉压力容器压力管道和特种设备法规体系框架思路。2001年，专题立项进行国外体制研究，收集、翻译主要发达国家相应的法律、法规和规范，研究国外锅炉压力容器等特种设备安全监察法规体系；研究提出我国锅炉压力容器等特种设备法规体系总表和法律法规、规章的制定和修订的总体规划。5.2 法规基础环境暂行条例，确立了我国锅炉压力容器安全监察的基本制度，该条例的执行对改善我国锅炉压力容器安全状况起到了决定性作用，为锅炉压力容器压力管道和特种设备的立法打下了良好的基础。另外，锅炉压力容器的安全监察工作在我国已经开展了几十年，在暂行条例下，制定了一系列部颁规章及规范性文件（安全技术规范），为研究提出适合我国市场经济发展要求的锅炉压力容器法规体系创造了一定的条件。5.3 国际接轨环境有广泛的国际基础和较好的立法环境，有可借鉴的成功经验和基本内容，加入WTO一些新的要求，锅炉压力容器等特种设备安全监察工作要与国际接轨的大环境，加快了完善我国锅炉压力容器等特种设备法规体系的进程。5.4 领导重视党和国家领导人对安全生产问题十分重视。1999年1月16日，时任总书记的江泽民同志关于锅炉压力容器质量检验和安全生产的重要指示中指出：“人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。希望你们对安全生产问题认真进行检查和总结，从发生的事故中吸取深刻教训，切实加强和改进这方面的工作。”做好锅炉压力容器等特种设备的安全立法，是落实江泽民总书记重要指示的首要工作。5.5 社会关注社会各界对锅炉压力容器压力管道和特种设备安全法制的要求日益增强，渴望尽快有一部专门法律进行调整和规范，锅炉压力容器压力管道和特种设备的立法能够取得社会各方面的支持。九届人大三次、四次、五次会议和十届人大一次会议上，连续四年每年都有近200名人大代表共提出了共18项关于制定特种设备安全法的议案。人大财经委拟向全国人大常委会提出列入第十届全国人大立法规划的建议。这对健全锅炉压力容器等特种设备法规体系具有推动促进意义。6 法规体系表架构6.1 基本思路借鉴国外经验，结合我国特种设备安全技术法规和标准体系的实际情况，拟建立“以安全技术规范为核心内容的法规体系”，框架如下：在锅炉压力容器等特种设备立法方面，完善的法规体系结构层次应该是：“法律-行政法规-部门规章-安全技术规范-引用标准”五个层次的法规体系结构。第一层次：法律 特种设备安全监察法第二层次：法规 特种设备安全监察法实施条例（目前是特种设备安全监察条例）第三层次：行政规章 事故处理规定等总局令第四层次：安全技术规范 各项技术监察规程、规则第五层次：引用标准 技术法规引用的标准，一经引用，具有强制属性6.2 法规制定机制 法规制定工作量巨大，技术复杂，靠一两个机构和几个人均不能完成上述工作，应在统一组织下，发挥各相关单位和专家作用，充分调动他们的积极性，建立一个承担法规制定的研究、起草、解释的机制，以减轻监察机构在立法、法规解释等方面的压力。法规体系表法律： 特种设备安全法法规：特种备设安全监察条例（法实施条例）规章：管理规定、办法类特种设备安全技术规范管理办法、特种设备事故处理规定、特种设备安全监察行政处罚规定、锅炉压力容器制造监督管理办法、锅炉压力容器使用监督管理办法、气瓶安全监察规定等其他作为规章发布的管理规定、办法 安全技术规范：实施办法及考核规则类安全技术规范：技术检验规则类引用相关标准(安全技术规范引用的标准)：GB 1501998、GB 15761996等等其他作为安全技术规范发出的考核规则等其他作为安全技术规范发出的检验规则安全技术规范：安全监察规程类等其他作为安全技术规范发出的监察规程6.3 法规体系结构全国人大通过的法律拟定法律：中华人民共和国特种设备安全法相关法律：中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国劳动法、中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国商品检验法法规体系结构 第一层次 国务院批准的条例中华人民共和国特种设备安全监察法实施条例或：特种设备安全监察条例、国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定省、自治区、直辖市人大通过的条例劳动安全监察条例、特种设备安全监察条例、承压设备安全监察条例等法律第二层次行政法规、法规性文件行政规章泛指以总局局长“令”的形式颁布、行政管理性内容较突出的文件（有关的管理办法、规定）地方性法规第三层次部门规章安全技术规范泛指经过规定的编制、审定程序，由总局领导授权签署、以总局名义公布、安全技术性内容较突出的文件（规程、规则等）第四层次 安全技术规范引用标准（安全技术规范引用的标准）第五层次引用标准6.4 规章及规范的归类原则6.4.1 规章归类原则：综合性、通用性、管理性内容较为突出的办法、规定（如：“安全技术规范管理办法”、“事故处理办法”、“安全监察行政执法管理办法”等）；社会周知并共同遵守的规定（如：“使用登记办法”、“特种设备作业人员监督管理办法”等）；按照纳入安全监察的设备分类，并考虑监察管理的需要，一类特种设备制定一部规章（如：“气瓶安全监察规定”等）；因统一境内外制造管理制度的特殊需要而设立的规定（如：“锅炉压力容器制造监督管理办法”）。6.4.2 安全技术规范归类原则：经过规定的编制、审定程序，由总局领导授权签署、以总局名义公布、安全技术性内容较突出的文件，主要有三大类：“安全技术监察规程”、“监督、考核规则”和“技术检验规则”。7 法规设定的主要制度 由于锅炉压力容器涉及生命安全、危险性较大，所以我国一直实行严格的管理，其模式为：“全过程安全监察模式”，实行严格的管理。全过程包括锅炉压力容器、压力管道、特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等七环节。其指导思想为：综合治理、专项监察相结合。其职责为：制定规章、组织实施、监督检查等。对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理与改造等环节，根据设备的不同特性，对涉及安全的各个环节，实行行政许可和监督检查的基本制度。国务院第373号令，2003年 3月11日公布了特种设备安全监察条例，确立了这一基本制度。7.1 行政许可制度特种设备的设计、制造、安装、改造、维修与特种设备的安全密切相关，为了促进不断提高产品质量，保障人民生命财产的安全，需要对从事特种设备设计、制造、安装、改造、维修活动的主体，通过行政许可实行严格的市场准入制度。特种设备的使用必须经特种设备安全监督管理部门登记，特种设备作业人员必须经特种设备安全监督管理部门考核合格，取得资格证书。检验检测机构应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。新条例以确保特种设备的安全为前提，按照行政审批制度改革的精神，适当减少了不必要的行政许可项目，明确了保留的行政许可的种类和条件： 7.1.1特种设备行政许可的种类设计许可包括设计单位许可、设计文件鉴定（图纸审查），压力容器的设计单位应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可，方可从事压力容器的设计活动；锅炉、气瓶、氧舱、客运索道、大型游乐设施的设计文件，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构鉴定方可用于制造。制造、安装、改造许可包括制造、安装、改造单位许可和型式试验。锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施及其安全附件、安全保护装置等特种设备的制造、安装、改造单位，以及压力管道元件的制造单位，应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可，方可从事相应的活动。按照安全技术规范的要求，应当进行型式试验的特种设备产品、部件或者试制特种设备新产品、新部件，必须进行整机或者部件的型式试验。维修许可锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的维修单位，应当经省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门许可，方可从事相应的维修活动。充装许可气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。使用许可使用登记要求，特种设备在投入使用前或者投入使用后30日内，特种设备使用单位应当向直辖市或者设区的市的特种设备安全监督管理部门登记。特种设备作业人员考核锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的作业人员及其相关管理人员，应当按照国家有关规定经特种设备安全监督管理部门考核合格，取得国家统一格式的特种作业人员证书，方可从事相应的作业或者管理工作。检验许可检验单位许可要求，从事监督检验、定期检验、型式试验检验检测工作的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。使用单位设立的特种设备检验检测机构，经国务院特种设备安全监督管理部门核准，负责本单位一定范围内的特种设备定期检验、型式试验工作。检验检测人员许可从事监督检验、定期检验和型式试验的特种设备检验检测人员应当经国务院特种设备安全监督管理部门组织考核合格，取得检验检测人员证书，方可从事检验检测工作。7.1.2 特种设备各项行政许可的基本条件压力容器设计单位应当具备的条件有与压力容器设计相适应的设计人员、设计审核人员；有与压力容器设计相适应的健全的管理制度和责任制度。制造、安装、改造单位应当具备的条件有与特种设备制造、安装、改造相适应的专业技术人员和技术工人；有与特种设备制造、安装、改造相适应的生产条件和检测手段;有健全的质量检验制度和责任制度。维修单位应当具备的条件具有与特种设备维修相适应的专业技术人员和技术工人以及必要的检测手段。气瓶充装单位应当具备的条件有与气瓶充装和管理相适应的管理人员和技术人员；有与气瓶充装和管理相适应的充装设备、检测手段、场地厂房、器具、安全设施和一定的气体储存能力，并能够向使用者提供符合安全技术规范要求的气瓶；有健全的充装安全管理制度、责任制度和紧急处理措施。使用许可的条件有两项，一是对设备的要求，使用单位应当使用符合安全技术规范要求的特种设备。特种设备投入使用前，使用单位应当核对其是否附有规定的设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明、监督检验证明等相关文件。二是对作业人员条件，条例中原则规定“应当按照国家有关规定”经特种设备安全监督管理部门考核合格，具体条件可在规定中明确。检验检测机构应当具备的条件有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测人员；有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测仪器和设备；有健全的检验检测管理制度、检验检测责任制度。7.1.3 市场退出机制市场退出机制是对市场准入制度的补充和完善。市场退出机制就是“要取缔未经许可擅自从事生产、使用、检验检测活动的企业和单位；取缔已经取得许可但是不再符合规定条件的企业和单位；撤销出具虚假检验检测结果的检验人员的检验资格；对故意刁难生产、使用单位的检验检测机构和检验检测人员且拒不改正的，撤销其检验检测资格”。要严格依据条例的规定，对已经取得许可、核准、登记的特种设备生产、使用单位和检验检测机构，实施监督检查，一旦发现不符合规定要求的，应当依法撤销原许可、核准、登记。“对严重违法乱纪的安全监察人员要依据有关责任追究的规定依法给予降级或者撤职的行政处分；触犯刑律的，依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任”。7.2 特种设备生产、使用单位义务7.2.1 特种设备生产单位义务特种设备生产是指特种设备设计、制造、安装、改造、维修五个环节。特种设备的生产活动与特种设备的安全质量密不可分。因此，条例对生产单位规定了明确、具体的安全义务：保证所生产的特种设备符合安全技术规范，并对其安全性能负责的义务。应当符合有关设计、制造、安装、改造、维修的许可条件要求并取得资格的义务。安装、改造、维修前的告知义务。安装、改造、维修单位向使用单位提供竣工资料的义务。特种设备制造、安装、改造、重大维修过程中，必须保证经过监督检验，未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用的义务。气瓶充装单位应当对气瓶使用者进行安全指导，提供服务的义务。7.2.2 使用单位义务近年来我国特种设备发生事故的情况和国外特种设备安全监察的经验证明，确保特种设备安全不仅要抓好生产环节的安全管理，更重要的是抓好使用环节的安全。因此，条例对特种设备的使用单位规定了以下安全义务：严格执行有关规定，保证特种设备安全使用的义务。使用合法特种设备的义务。使用登记和登记标志置于设备显著位置的义务。使用单位建立特种设备安全技术档案的义务。对特种设备日常保养，定期自行检查的义务。报检义务。消除事故隐患的义务。对存在严重隐患且无修理价值，或超过使用期限的特种设备的报废和办理注销义务。制定特种设备的事故应急措施和救援预案的义务。使用持证作业人员并对他们进行安全教育和培训的义务。作业人员发现事故隐患立即向有关人员报告的义务。7.3 检验检测机构责任制度检验检测是特种设备安全监察的基础，是提高政府监管的质量和效率的重要保证。截至2002年底，全国特种设备检验单位有1124家；共有人员21848人，其中工程技术人员占总人数的78.23。各类持证检验人员占检验单位总人数的61.93。7.3.1 关于检验检测机构资格核准、检验检测种类范围规定。（1）从事检验检测工作的检验检测单位必须取得核准。（2）检验检测种类范围：a、监督检验是指由专门检验检测机构经核准授权并按照安全技术规范要求对特种设备制造、安装、改造、重大维修过程实施的监督验证性检验。b、定期检验是指经核准的检验检测机构接到使用单位提出的定期检验要求后，按照安全技术规范对在用特种设备进行的检验。c、型式试验是指按照安全技术规范要求的内容和方法对特种设备整机或者部件进行的全面的技术审查、检验测测和性能试验。d、设计文件鉴定是指对设计文件的审查和必要的设计验证活动。即，图纸审查或设计审查。7.3.2 检验检测工作基本规定：（1）应当由经核准的机构进行并应当符合安全技术规范要求的规定.（2）关于检验检测人员资格的要求和执业行为的一般规定。a.从事检验检测工作的检验检测人员应当取得相应资格。b.从事检验检测工作的检验检测人员必须在必须在一个检验检测机构执业。（3）关于检验检测机构和人员应该遵守的职业道德的规定a.应当遵循诚信原则和方便企业的原则为生产、使用单位服务。b.应当为被检单位保密。（4）关于检验检测工作质量的规定a.特种设备检验检测单位应当如实地出具检验检测结果、鉴定结论，并做好签字等有关手续，并为其结果负责。b.检验检测单位应当接受特种设备安全监督管理的检验工作质量的抽查。c.监督抽查结果应当向社会公布，以便社会监督。（5）关于检验检测机构和检验检测人员除检验检测工作以外的一些禁止性规定。考虑到特种设备检验检测机构及其检验检测人员地位和工作性质，为了保证其检验检测工作的公正性，其所防止利用检验检测工作的信息、权利，谋求检验检测工作以外的不正当利益，或造成不正当的竞争，损坏其他部门的利益，规定特种设备检验检测机构及其人员不得从事生产、销售活动，不得以其名义推荐或监制、监销特种设备。（6）关于特种设备检验检测机构发现严重事故隐患，应当及时告知使用单位，并向安全监督管理部门报告的规定。（7）对不良行为的投诉处理规定特种设备检验检测机构和检验检测人员利用检验检测工作故意刁难特种设备生产、使用单位，特种设备生产、使用单位有权向特种设备安全监督管理部门投诉，接到投诉的特种设备安全监督管理部门应当及时进行调查处理。7.4 监督检查制度特种设备安全监督管理部门的依法实施的安全监察，是保证特种设备安全的重要措施。特种设备生产、使用单位和特种设备检验检测机构，应