《公共管理理论研究》复习串讲

公共管理理论研究复习串讲 第一讲 公共管理环境 一、公共管理的环境概论（P17） （一）公共管理环境的涵义及特征 公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总 和。 公共管理环境具有如下几个方面的特征： 第一，复杂性； 第二，广泛性； 第三，差异性； 第四，不确定性； 第五，动态性。 二、公共管理环境要素分析（P19） 1、经济环境： 经济环境指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面，其中，对公共管理影响 比较大的经济环境包括：国民经济发展状况；经济结构状况；资本的可获得性；劳动力和人才的可获得性；能 源供应状况等。 2、政治环境： 政治环境指社会中的政治运作过程和政治制度的特点，它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党派关系、 政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。 3、法制环境： 法制环境是影响政府以及其他公共部门管理活动的一个重要环境。对于公共部门管理活动而言，法制环境起着 规范和保障的作用。法制环境的优劣，是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。法制环境的 基本要素主要包括：宪法、法律、法规的功能和效应；法律制度和法律价值观的特点等。 在现代社会中，法制环境对公共秩序的获得，公共管理的正常化、可持续化，甚至在公共管理人员为自己所作 出的决定而承担的法律责任等方面，都有着至关重要的影响。 4、社会文化环境：社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛，它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、 宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度，如消费结构、消费习惯、工作态度等方面。 5、科学技术环境：科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及 交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。 6、自然环境：自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质 因素、气候因素、生态因素等等。 三、中国公共管理的环境（P19） （一）国际环境 1、从官僚制向后官僚制的政府转型 2、新技术革命尤其是信息革命，成为当代西方政府改革的一种催化剂 3、全球化对公共行政的影响 （二）国内环境 1、经济环境 2、社会环境 3、文化和价值环境状况 4、法制环境 5、政治环境 （三）入世后中国政府公共管理面临的挑战和机遇 1、世界贸易组织框架下的政府职能 2、入世对中国政府公共管理职能的挑战 3、入世对中国政府公共管理职能转变的机遇 第二讲 政府职能（P28） 一、政府职能的一般理论 1、政府的概念 政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理 组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、 行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。 2、政府的起源 （1）中国先秦诸子的“止争论” ； （2）以亚里斯多德为代表自然论； （3）以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论； （4）社会分工论； （5）马克思主义认为：政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的 出现、阶级和国家的产生而产生的。 3、政府的属性 政府的属性是指政府的本质特征，由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定 了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。政府是陈述、表示、实施国家意志的代理机关，因此政府也就 具有阶级性和社会性。 （1）阶级性 政府的阶级性是指政府提高暴力机器敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国 家政权。从根本上说，政府的职能就是代表统治阶级实行政治统治和管理公共事务。在任何国家，实行政治统 治的军队、警察、法庭和监狱等暴力机器都由政府直接指挥，政府对社会公共事务管理也体现着统治阶级的意 志。 （2）社会性 政府的社会性是指政府对社会公共事务进行的管理。 （3）自律性 政府还有自律性，即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。 4、政府职能的含义 政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。 政府职能源于社会的需求。一般来讲，当社会需要某种权威来调节社会的活动；需要某种权威机构来维持基本 的社会秩序；需要某种权威性的机构来实现社会价值的权威性分配；需求某种权威性的公共机构的存在并实现 社会一体化；要求这种权威性的机构提供公共产品和服务时，政府和政府的职能便得到产生和发展。 5、政府职能的基本特征 （1）整体性 （2）社会性； （3）适应性； （4）差异性。 二、政府职能发展演变 1、资本主义制度之前的政府职能 2、市场经济国家的政府职能模式 三、市场经济条件下政府的主要职能（P38） 1、政治职能 指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。 2、经济职能 在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵，稳定宏观经济运 行。 第一，市场活动可能导致“外部不经济” 。第二，市场经济导致收入分配不公。第三，市场不能有效提供具有 “外部经济性”的公共产品。第四，市场经济运行的宏观不稳定。 3、文化职能 政府的文化职能主要包括：（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育 卫生职能；（4）加强道德建设的职能；（5）清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。 4、社会职能 政府的社会职能，一般包括以下几个方面：（1）各种社会保险安排；（2）社会福利制度；（3）为那些低收 入家庭的正常生活提供救济；（4）对自然灾害的救济；（5）合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现 可持续发展。 四、政府失灵 1、政府失灵的含义 由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”或“政府失败” 。 2、政府失灵的类型与成因 公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和 腐败。 3、政府失灵的治理 市场好改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。 第三讲 公共财政 一、公共财政基本理论 1、市场经济与公共财政 为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政” 。 公共财政是市场经济的产物，是以经济的市场化为前提的。 公共财政的理论诞生于 1776 年。以亚当斯密的国民财富的性质与原因的研究一书的出版为标志。在两 百多年的历史中，公共财政理论经历了两个发展阶段：一是亚当斯密的国富论到凯恩斯主义以前的时期； 二是现代资本主义时期。 2、公共财政与公共管理的区别于联系： 公共财政是为市场提供一视同仁服务的财政；公共财政是非营利性财政；公共财政是法制化的财政。 政府的财政活动与政府的公共行政管理之间存在着有机的必然联系：一方面，政府的公共财政活动构成了公共 行政活动的首要前提和物质基础，人们可以通过对政府公共经济活动中货币流量和流向的统计分析，来印证政 府现实中的公共行为，离开了公共财政，政府的公共行政行为也不复存在；另一方面，公共财政体制对公共行 政行为构成强有力的“硬约束” ，政府的公共行政行为通常体现在按法定程序制定公共财政收支范围，从而对 政府公共行政行为的合法性形成有效的监督和控制。另外，政府的财政行为本身也是公共行政行为的一种。 可以看出，公共财政职能与政府的公共管理职能是相对应的，公共责任和公共需要也是相对应的。政府要向高 效、廉洁、公正地履行公共责任，就必须建立面向市场的公共财政体制，从而提供政府自身的公共管理能力和 真正体现政府行政管理的“公共性” 。 3、公共财政的特点：（P98） （1）公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制； （2）公共财政是一种服务财政； （3）公共财政是一种民主财政； （4）公共财政是一种法制财政。 二、公共收入管理 1、公共收入的含义 公共收入也称财政收入或政府收入，是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力和财产 权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。 （1）公共收入是政府依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。 （2）公共收入是政府凭借政治权利和财产权利取得的收入。 （3）公共收入是政府依法行政的成本，是政府提供公共产品的价格。 （4）公共收入是公共财政收支活动的重要环节，是公共支出的基础和保证。 （5）公共收入是政府优化资源配置、公平社会分配、调节经济运行、维护社会稳定的重要手段。 2、公共收入的形式： （1）税收收入；直接税、间接税 （2）债务收入；内债、外债；如国内外发行的国库券、公债、经济建设债券，向国外政府、各级组织和商业 银行的借款等。 国家采用信用形式，以债务人的身份向国内和国外举行各种债款，统称为国债或公债。 （3）国有资产收益；股息、红利、土地转让收益等 （4）政府规费收入；包括规费、公产使用费、特别课征、各种摊派性费用、特许金。 （5）其他收入形式。是指以上收入外的各种杂项收入。比较常见的有：罚没收入、对政府的捐赠、通货膨胀 税（是指政府为了弥补财政赤字，而扩大货币供给，造成物价普遍上涨，政府收入增加） 。 3、公共收入分类 按收入形式分类，公共收入可以分为税收收入和非税收入。 按照管理权属分类，公共收入可以分为中央收入和地方收入。 按照稳定性程度来分类，公共收入可以分为经常性收入和临时性收入。 按收入来源分类，公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。 按照不同所有制分类，公共收入可以分为国有经济收入和非国有经济收入。 按照不同经济部门分类，公共收入还可以分为来自工业、农业、建筑业、交通运输业以及服务业收入和来自第 一产业、第二产业和第三产业部门的收入等。 4、公共收入规模（P104） 公共收入规模是衡量一个国家在一定时期内（通常指一个财政年度） ，各级政府以各种形式占有社会资源的价 值总量的重要指标。 在公共收入中，影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有： （1）经济发展水平：这是影响财政收入的最基本的因素。经济发展水平的主要指标，如 GDP,人均 GDP 等， 从总体上反映出一个国家社会产出的多少和生产效率的高低。各国经济发展表明，经济发展水平的提高，有利 于财政收入的增加。 （2）生产技术水平：是影响财政收入规模的重要因素。一方面由于生产技术水平的进步，导致生产速度加快， 产品质量提高；另一方面技术进步还带来了物质消耗的降低和经济效益的提高。 （3）公众生活水平的提高。主要表现在工资水平和农副产品收购价格两方面。在国民收既定的情况下，工资 所占的比重增加，政府收入的比重就会降低。 （4）实现政府职能的需要。公共财政是国家为了实现国家职能的需要，对社会产品进行的分配。因此，财政 收入的使用应在合理、节约的安排下使用，在维持基本需求的基础上，再发展性地支出一些用于经济建设。 三、公共支出管理 公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动 范围及其所造成的耗费。 1、公共支出的分类（P105108） 按照不同的标准，公共支出可以分为不同的类别： （1）根据政府职能进行的公共支出分类：这是西方国家常用的分类方法，国际货币基金组织编写的政府财 政统计手册 ，把政府的职能归入以下四类： 一般政府服务；公共和社会服务；经济服务；其他职能。 （2）按资金分配部门进行的公共支出分类； （3）根据行政级次进行的公共支出分类； （4）根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类； （5）按支出是否有直接补偿进行的支出分类。 （6）按公共支出的目的性进行的支出分类； （7）按交易的经济特征进行公共支出分类； （8）按支出的受益范围进行公共支出分类。 2、公共支出的原则 公平原则 效益原则 量入为出的原则 协调平衡原则 厉行节约、讲求效益原则 3、公共支出效益评价方法 成本效益评价方法、公共劳务收费法、最低费用选择法。 4、公共支出管理方法 部门预算、政府采购、国库集中支付。 四、政府预算管理 1、政府预算的涵义 政府预算，作为一种管理工具，也叫国家预算，它是任何国家政府进行财政管理所必需的。就公共财政而言， 政府预算就是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政 资金的重要工具。政府预算的功能首先是反映政府的财政收支状况，其次就是对政府支出的控制。 2、政府预算的意义： （1）从形式上看，政府预算是以年度财政收支计划的形式存在； （2）从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件； （3）从内容上看，政府预算反映的是政府财力的分配过程； （4）从作用上看，政府预算是政府调控和监督经济和社会发展的重要手段。 3、政府预算的产生和发展 4、政府预算的原则（P112） 政府预算的原则是指国家选择预算的形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。一 个国家的预算原则一般是通过制定政府预算法来体现的。主要原则有： 完整性； 统一性； 年度性； 可靠性； 公开性。 5、政府预算的组织形式主要有： 单式预算 复式预算 绩效预算 零基预算 6、预算外资金（P114） 7、政府决算（P114） 政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。决算是预算管理过程中必不可少的阶段，是整个 预算程序的总结和终结。 决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一个预算年度终了后按政府行政机关规定的时间编制。具体事项 由财政部门部署。决算草案的审批与预算草案的审批程序相同。各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部 门批复决算，各级地方政府还应经批准的预算，报上一级政府备案。各级决算预算的最后一个环节就是事后监 督。 第四讲 公共部门绩效管理（P134） 一、公共部门绩效管理概述 绩效管理从 20 世纪 2030 年代，被运用于企业的人力资源管理中，到 20 世纪 70 年代后，形成了比较科学的 体系，之后，就将管理的对象逐步扩展到组织、团队、员工三个层次。随着绩效管理在企业界的成功应用，到 20 世界的 80 年代，在西方国家的“再造政府”运动中，绩效管理被正式引入政府管理领域，开始进行政府机 构的改革。 建立“高效政府” ，而不是“辛苦政府” ， “好人政府” 。政府的绩效管理是市场的需求，是现代经济社会的需求。 在行政管理中，绩效管理的引进和应用，不仅可以突破传统官僚制行政效率的困境，如机制僵化问题、低效率 问题、传统高成本的问题等，还可以提高公共产品质量，增强公共服务的能力。 绩效管理的意义 在西方国家公共管理改革实践中，政府的绩效管理被证明在减轻财政压力、回应民众民主诉求、提高政府服务 意识等方面是富有成效的管理方式。因此，对政府的公共管理过程实施绩效评估的意义主要体现在以下方面： （1）绩效管理是任何一种管理工作质量得以保证的根本措施。 （2）绩效管理是政府公共管理绩效的动力和制约力量。 （3）绩效管理为社会从外部监督政府行为提供了参考标准，将控制政府行为过程的权力客观化，从而有利于 提高政府工作的效率。 （4）严格科学的绩效管理能够造就高效的政府，高效的政府才能更加适应市场经济的效率需求。 （5）绩效管理可以预先设定政府经济行为的方向，从而有利于保证政府政策制定的科学性。 （6）严格科学的绩效评估体系能够不断纠正政府经济职能执行过程中的偏差，从而有利于保证政策实施过程 的正确性。 二、公共部门绩效评价体系 1、绩效评估的标准 绩效管理最重要、最困难的是建立合理的衡量标准，即评估内容。由于公共部门自身的宗旨、规模、复杂性、 活动特点等因素所决定的，单一的量化绩效标准是不可能准确地反映一个公共部门的运作情况，所以，就公共 部门而言，其绩效标准是一些复杂的因素的总和，这些因素共同反映着公共部门的运作情况。 目前，最常见的反映公共部门绩效指标的体系就是“4E” （economy，efficiency，effectiveness，equity）体系。 即： （1）经济（economy）就是少花钱多办事，尽可能地减少人力成本、经济成本。 （2）效率（efficiency）就是在特定的时间内，组织各种收入与产出之间的比率关系。 （3）效益（effectiveness）即经济效益和社会效益，在公共管理绩效考核中，最重视的是社会效益。 （4）公平（equity）及社会大众是否机会均等，得到了公平公正的待遇。 这四种标准相辅相成，共同构成了公共部门绩效管理的综合评价体系：在经济标准内，考虑的是成本和资源； 在效率标准内，考虑的是资源和产出；在效益标准内，考虑的是产出和效果；在公平标准内，考虑的是产出及 其相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公众利益。在这样紧密相连、环环相扣的管理过程中，公共部门 的整体绩效才能够得到真正意义上的体现。 三、政府绩效评价（P148） 政府绩效，就是考量政府在社会经济管理中的效率、效果和业绩。是否缩小了管理人员的规模，降低了行政管 理的成本，改革了行政管理的系统，提高了政府服务的质量等。对于政府的绩效管理评价包括： 1、政府业绩 2、行政效率 3、政府效能 4、政府行为的成本控制绩效预算 四、公共部门绩效管理的困境与出路（P151154） 1、公共部门绩效管理的困境 从历史发展的角度来看，对绩效管理的重视，实施绩效的评估，追求高绩效的公共部门已经成为公民和政府的 一致目标。可是，公共组织的绩效评估却又存在着这样那样的困难，具体表现为： （1）公共部门的产出量难以量化。 （2）公共部门的目标缺乏准确。 （3）公共部门的绩效标准难以确定。 （4）组织的障碍。 （5）绩效管理信息系统的不完善。 2、改进公共部门绩效管理的途径 虽然公共部门的绩效管理面临着许多困难和障碍，其中有些障碍是很难改变的，但这并不意味着不应该做出努 力。因此，改善和优化公共部门的运行效率，提高政府服务水平和质量，朝着绩效管理的方向发展是不可逆转 的趋势。 （1）引入公众参与机制 （2）高层的支持和承诺 （3）加强绩效管理的制度化和法制化 （4）建立灵活多样的绩效指标体系 （5）发展和优化组织 （6）健全绩效管理信息系统 第五讲 公共政策研究 一、政策科学与公共政策 1、政策科学的内涵 政策科学又被称为政策分析、公共政策学、政策研究。 政策科学最早是在 1943 年由美国著名政治科学家拉斯韦尔提出。 政策科学是以社会政治生活中的公共政策为研究对象，有广义和狭义之分。狭义的政策科学是指通过分析公共 政策制定过程，以优化政策方案设计的知识体系。广义的政策科学，是关于公共政策系统和过程的知识体系， 它立足于公共政策主体、客体、环境，着重探求公共政策的性质、原因、结果及其运行规律，以改进公共政策 过程，优化公共政策系统，提高公共政策质量。 2、政策科学的研究范围 政策科学研究的范围十分广泛，难以划出准确的界限。但它的主要研究内容包括：政策系统、决策体制及决策 过程，政策分析方法和技术，政策思维，政策价值观，政策战略，政策规划，重大工程项目的论证与评估，从 大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。 3、公共政策的含义 结合中外学者关于公共政策的解释，我们认为：公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会 团体所制定的用以规范机关、团体、和个人的行为准则，它具体表现为一系列的谋略、法律法规、指令、措施、 办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。 4、公共政策的类型 公共政策调整的范围十分广泛，内容丰富，表现形式复杂多样。按照不同的标准，可以将公共政策区分为不同 的类型： （1）元政策、总政策、基本政策、具体政策。 （2）分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。 （3）政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 （4）是执行政策和程序性政策。 5、公共政策模式 公共政策模式，又称公共政策模型、公共政策研究途径，它是指政策科学研究者在公共政策研究的过程中为了 帮助人们辨识、分析、理解、解释公共政策的性质、原因、过程、结果而构建的理论框架。 理性决策模式 渐进决策模式 公共选择模式 政治系统模式 团体模式 精英模式 政策过程模式 二、公共政策过程（P168） 1、政策制定 2、政策执行 3、政策评估 4、政策终结 5、政策监督 第六讲 公共管理监督（P198） 一、公共权力与制约 1、公共权力及其形成 权力一直被认为是一个难以琢磨的概念。而且许多政治理论家如马克斯韦伯、罗素、科特巴克、恒利艾 伯特、罗伯特达尔、马克思、霍布寺、洛克等都对权力作过定义。但我们认为：公共权力可以被认为是公共 管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。它是由社会共同需求产生的，目的在 于维护公众利益，维持和调整、管理整个社会生活的秩序。 随着人类的发展和社会文明的进步，特别是二战之后，除了国家政府以外，还有一些非政府的公共组织充分运 用社会大众赋予的权利与政府一道共同管理着整个社会，行使着公共权力。 2、权力的特征 公共权力除了具有权力的四个一般特征即权力的强制性、不对等性、权力的利益性、权力的社会性外，还具有 以下特征： （1）公共权力的所有者不是每个人或某部分人，而是全体的社会成员。 （2）公共权力的主体以国家政府机构为主，同时还包括非政府的公共组织。 （3）公共权力的客体是有关全社会的公共事务。 （4）公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公众利益。 （5）公共权力的所有者和行使者是分离的。少数人和机构代表公共权力的所有者，及全体社会成员行使公共 权力，管理公共事务。 （6）公共权力是社会的基本权利，公共权力来源于社会成员，存在与社会关系中，作用与社会，维持一定的 社会基本秩序，它是政治权利、经济权利、文化权利的总和，对社会政治、经济、文化都产生关键的影响。 （7）公共权力具有政治性。在阶级社会里，公共权力被统治者运用不仅维护社会秩序，还为部分统治者的特 殊利益服务。 3、权力的运行：产生、分配、作用 4、权力的制约：异化、制约 二、公共管理监督基本理论 1、管理监督的涵义 狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督，即“主管人员对部属的组织、领导、考核、督测行为” 。这种监督强调的是组织内部的监督，和上下级之间的监督。 广义的公共管理监督是指政党、国家机关、社会团体和公民对公共管理组织及其工作人员的监督。 2、管理监督的原则 合法性原则； 公正性原则； 经常性原则； 系统性原则； 广泛性原则。 3、管理监督的方法 视察、调查； 报告、汇报； 考核、奖惩； 审查、审批； 申诉、控告。 4、管理监督的意义 （1）公共管理监督是惩罚公共管理机构及其管理人员违法犯罪行为和保持正常的管理秩序的重要手段。 （2）公共管理监督是保护社会整体利益和实现组织目标的客观要求。 （3）公共管理监督是提高公共组织工作效率的实现科学管理的有效途径。 三、公共管理监督体系 1、管理的内部监督体系（P207） 一般监督、业务监督、专职监督、特种监督。 2、公共管理的外部监督体系（P208210） 立法监督：它是层次最高、权威最大、范围最广、最具有法律效力的异体监督。 司法监督：是直接产生结果的监督。 政党监督：既是是内部监督，也是外部监督。 社会监督：最经常、最普遍的监督，具有广泛性和灵活性。 媒体舆论监督：在西方国家，被誉为与立法、行政、司法三权并立的第四权力，甚至被视为制约三权的权力。 与其他监督主体相配合，会发挥出巨大而特殊的监督效力。 第七讲 西方政府新公共管理改革 一、西方国家新公共管理改革的内容 1、新公共管理的定义 新公共管理是各国政府为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的 有效管理。他强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。 2、新公共管理理论的主要内容 从一般意义上来看，新公共管理理论应当主要包括下面的内容： （1）注重政府的政策职能与管理职能的分离； （2）注重将私营部门的管理引入公共部门； （3）营造“顾客导向”的行政文化； （4）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。 （5）公务员不必保持中立。 （6）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 二、西方国家的新公共管理运动 1、英国的新公共管理运动 2、美国的新公共管理运动 3、日本的新公共管理运动 4、新公共管理改革的成效： （1）推进政府职能的转变 （2）推动公共组织的变革 （3）防止行政权力的腐败 （4）导致政府组织文化的革新 三、政府管理模式创新（P248） 公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场的分工方式。由于 各国体制存在着差异，因而他们的市场化模式也是不尽相同。 1、企业化政府模式：主要是调整公共行政和私人行政的关系。解决“掌舵者”和“划桨者”的关系。 2、参与政府模式：主要是调节政府内部组织的层级关系。 3、灵活政府模式：是最不成熟、最不完善的模式，其目的是为了解决政府长期的僵化问题。 4、放松规制政府模式：使政府更具有企业精神。 第八讲 中国公共管理体制改革与发展 一、中国公共行政体制的发展演变 1、改革开放以来我国政府公共行政体制改革 2、公共行政体制变革的社会原因： （1）经济社会生活市场程度不断提高； （2）社会群体之间的利益关系结构日益多元化； （3）人民群众的政治生活日益民主化； （4）社会公民的主体意识日益明晰。 可见，社会变迁与政府职能的调整与公共管理模式的选择有着密切的关系：一方面，社会变迁导致了社会需求 的变迁，使公共管理和公共服务成为社会的主要需求，这为公共管理和公共服务预留了广阔的空间；另一方面， 政府职能调整使得公共管理职能在政府职能结构中占据重要的地位，为政府进入公共管理领域提供了充分的依 据。 二、我国公共行政体制的现状 1、我国公共行政体制改革的成就 公共行政体制改革解放和发展了中国的社会生产力，促进了社会主义市场经济的建立和完善推动了经济的快速 发展，这是中国行政改革所取得的最大成就。政府的公共行政管理水平和行政效率得到提高；公共行政体制改 革提高了公务员素质，密切了政府与人民群众的关系；公共行政体制改革还推进了民主政治建设的进程。 2、我国公共行政体制存在的问题（P261） 尽管中国改革开放一类的公共行政改革取得了较大的成就，但仍然存在着一些不能让人满意的问题： （1）在政府角色和行政组织内部的相互关系上，政府与企业、市场、社会公众之间关系的制度还没有完全建 立，政府行政组织内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面还存在着诸多部门之间 协调性不足，机构重叠的问题。 （2）在行政立法上，存在片面追求法律工具性价值的现象，也就是说，只把行政法规看作是政府管理的工具， 而忽视了人民群众利益和意志的体现。这种工具性的立法指导思想甚至还导致了一些地方或部门以行政立法的 形式将自身利益合法化。 （3）在行政执行上，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。特别是一些政府行政部门、 政府经济管理部门和垄断性行业，在利益驱动下，利用职权和行业垄断地位主张权利进入市场和权力商品化， 进而产生了以寻租为典型特征的“权钱交易” 。 （4）在人事管理上，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋 升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成；公务员公共服务意识不强，长官意志严重，唯上不唯下，缺乏开 拓进取和创新精神。 （5）在行政监督上，机制缺乏，渠道不畅，导致了监督职能弱化，导致了对主要领导失去监督，也导致了 “上有政策，下有对策” 。 （6）在财政预算上，由于政府队伍庞大，直接管理的事务太多，加上财政预算制度不合理，政府预算的蛋糕 越做越大，只讲投入不讲效果的官僚行为如盲目的经济投资、各种达标活动、形象工程等，直接导致了政府资 源的巨大浪费，也导致了许多地方政府，特别是乡政府债台高筑。在这些地方，维持自身存在和运行成了政府 的直接目标，即吃饭财政。 三、西方新公共管理改革对中国公共管理发展的启示 1、新公共管理对我国的影响 新公共管理的市场化改革方向与中国经济体制改革的方向相一致，因此，新公共管理的思想是转换我国行政模 式，适应社会主义市场经济发展的需要。新公共管理提倡的精干政府理念，是我国政府深化改革的需要。 2、新公共管理对我国公共管理的借鉴和启示 （1）新公共管理在公共行政领域内借鉴科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我 国政府工作效率是有极大的促进作用的。 （2）将竞争机制引入政府的公共服务领域，是打破政府独家提供公共服务的垄断地位的有效途径。 （3）放松政府的行政管制，增强市场的自由度，是新公共管理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经 济转变的我国来说，具有很好的借鉴作用。 （4）新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。 （5）新公共管理模式有助于提高我国政府的“公共服务”的意识和理念。 （6）新公共管理思想能够有利于我国公共管理的组织创新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。 （7）新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从而提高公共管理的效益。 第一讲 公共管理环境 一、公共管理环境概论 （一）公共管理环境的涵义及特征 公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总 和。 公共管理环境具有如下几个方面的特征： 第一，复杂性； 第二，广泛性； 第三，差异性； 第四，不确定性； 第五，动态性。 二、公共管理环境要素分析 1、经济环境：指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面 2、政治环境：指社会中的政治运作过程和政治制度的特点，它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党 派关系、政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。 3、法律环境：对于公共部门管理活动而言，法律环境起着规范和保障的作用。法律环境的优劣，是反映一个 社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。 4、社会文化环境：社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛，它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、 宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度。 5、科学技术环境：科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及 交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。 6、自然环境：自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质 因素、气候因素、生态因素等等。 三、中国公共管理的环境 （一）国际环境 1、从官僚制向后官僚制的政府转型 2、新技术革命尤其是信息革命，成为当代西方政府改革的一种催化剂 3、全球化对公共行政的影响 （二）国内环境 1、经济环境 2、社会环境 3、文化和价值环境状况 4、法制环境 5、政治环境 （三）入世后中国政府公共管理面临的挑战和机遇 1、世界贸易组织框架下的政府职能 2、入世对中国政府公共管理职能的挑战 3、入世对中国政府公共管理职能转变的机遇 第二讲 政府职能 一、政府职能的一般理论 1、政府的概念 是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织 和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行 政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。 2、政府的起源 （1）中国先秦诸子的“止争论”； （2）以亚里斯多德为代表自然论； （3）以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论； （4）社会分工论； （5）马克思主义认为政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出 现、阶级和国家的产生而产生的。 3、政府的属性 政府的属性是指政府的本质特征，由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定 了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。 政府的阶级性是指政府通过暴力机器对抗敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保 卫国家政权。 政府的社会性是指政府对社会公共事务进行的管理。 政府还有自律性，即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。 3、政府职能的含义 是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。 4、政府职能的基本特征 (1)整体性；（2）社会性；（3）适应性；（4）差异性。 二、政府职能发展演变 1、资本主义制度之前的政府职能 2、市场经济国家的政府职能模式 三、市场经济条件下政府的主要职能 1、政府的政治职能 指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。 2、政府的经济职能 在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵。第一，市场活动 可能导致“外部不经济” 。第二，市场经济导致收入分配不公。第三，市场不能有效提供具有“外部经济性”的公 共产品。第四，市场经济运行的宏观不稳定。 3、政府的文化职能 政府的文化职能主要包括：（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育 卫生职能；（4）加强道德建设的职能；（5）清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。 4、政府的社会职能 政府的社会职能，一般包括以下几个方面：（1）各种社会保险安排；（2）社会福利制度；（3）为那些低收 入家庭的正常生活提供救济；（4）对自然灾害的救济；（5）合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现 可持续发展。 四、政府失灵 1、政府失灵的含义 由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”或“政府失败”。 2、政府失灵的类型与成因 公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和 腐败。 3、政府失灵的治理 市场好改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。 第三讲 公共财政管理 一、公共财政基本理论 1、市场经济与公共财政 为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。 公共财政是市场经济的产物，是以经济的市场化为前提的。 2、公共财政与公共管理：公共财政的“公共性”特点决定了公共财政是与公共管理的目的相一致的；政府的财 政活动与政府的公共行政管理之间存在有机的必然联系。 3、公共财政的特点：公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制、公共财政是一种服务财政、公共财政是一种 民主财政；公共财政是一种法制财政。 二、公共收入管理 1、公共收入的含义 公共收入也称财政收入或政府收入，是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力和财产 权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。 2、公共收入的形式： 税收收入； 债务收入； 国有资产收益； 政府费收入； 其他收入形式。 3、公共收入分类 按收入形式分类，公共收入可以分为税收收入和非税收入。 按照管理权属，公共收入可以分为中央收入和地方收入。 按收入来源分类，公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。 按照不同所有制分类，公共收入可以分为国有经济收入、非国有经济收入。 4、公共收入规模 公共收入规模是衡量一国在一定时期内（通常指一个财政年度） ，各级政府以各种形式占有社会资源的价值总 量的重要指标。 在公共收入中，影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有：经济发展水平、生产技术水平、公众生活水 平的提高、实现政府职能的需要。 三、公共支出管理 公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动 范围及其所造成的耗费。 1、公共支出的分类 根据政府职能进行的公共支出分类；按资金分配部门进行的公共支出分类；根据行政级次进行的公共支出分类； 根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类；按支出是否有直接补偿进行的支出分类。按公共支出的 目的性进行的支出分类；按交易的经济特征进行公共支出分类；按支出的受益范围进行公共支出分类。 2、公共支出的原则 公平原则、效益原则、量入为出的原则、协调平衡原则、厉行节约、讲求效益原则。 3、公