bot模式在我国公租房建设中的应用研究

BOT 模式在我国公租房建设中的应用研究 曹小琳,侯应侠 （重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400045） 摘要：公租房是我国住房保障体系中的重要组成。目前我国正在大规模开展公租房建设， 但资金问题成为制约其发展的主要因素之一。文章通过分析我国公租房建设资金短缺的现 状，提出将 BOT 模式引入公租房领域，从土地供给、投资收益、特许期限三个方面对 BOT 模式应用的难点进行了分析，提出相应的解决办法；根据公租房特点提出了三点优化建议， 设计出针对我国公租房项目的 BOT 运作模式与运行保障体系，以期在一定程度上缓解财政 困难，提高公租房项目运行效率，进而推动公租房制度的可持续发展。 关键词：公租房，BOT，运作模式,运行保障 The study of BOT model applied in Public rental housing Cao Xiaolin,Hou Yingxia (School of Construction Management and Real Estate, Chong Qing University, Chong Qing 400045) Abstract: Public rental housing is an important part of Urban housing social security. Funds shortage is one of the biggest barriers to the development of public rental housing. By analyzing the problem of funds shortage on public rental housing, this paper provides the idea of application of BOT pattern public rental housing. And analysis the difficulties of BOT putting into use in Public rental housing. Based on optimized measures, it designs the operational model and discusses its operational safeguards so as to solve the problem of financing plight, improve efficiency of public rental housing and promote sustainable development of public rental housing institutions. Key words: public rental housing，BOT，operation model， operational safeguards 1 引言 公租房是指政府提供政策支持，用低 于市场价或者承租者承受起的价格，向新 就业职工、大学毕业生及外来工作人员出 租的公共住房，是解决“夹心层”群体住 房困难的一个产品。自 2010 年 6 月住建部 等七部委联合发布关于加快发展公共租 赁住房的指导意见以来，公租房得到了 全社会的强烈关注。随着国家对房地产市 场调控力度不断加大，一系列支持公租房 建设的新政连番推出，公租房逐渐成为市 场供给扩容的新亮点。根据“十二五”规 划，政府在今后五年里，计划建设城镇保 障性安居工程 3600 万套， 2011 年建设 1000 万套，其中公租房 220 万套，共需资 金大约 2000 亿元。规模之大前所未有，如 何保证有效的资金供给，政府面临巨大压 力。此前，我国廉租房建设主要依靠财政 主导的政策性支持，融资渠道单一、资金 供给不充足成为其发展缓慢的主要因素 1。 而从现阶段各地公租房建设情况来看，资 金问题依然是绕不过去的坎。 在我国当前的土地财政模式及 GDP 考 核体系下，单纯地寄希望于财政支持已被 实践证明是远远不够的。根据各国公共住 房的实践经验及我国实际情况，将民间资 本引入公租房项目不失为一种有效的办法， 正如全国工商联房地产商会会长聂梅生指 出的：“想从根本上增加资金来源，还是 要鼓励更多的社会力量参与到公租房建设” 。 BOT（ Build-Operate-Transfer）模式是世界 各国应用较多的公私合作方式之一，在基 础设施领域具有很多成功运作的经验。本 文尝试将 BOT 模式引进公租房领域，以期 在一定程度上缓解财政压力，提高管理效 率，保证公租房建设的长效性。 2 我国公租房融资现状 2.1 中央补助及地方政府财政资金 自 2007 年以来，中央财政不断加大对 保障性安居工程的补助力度，2007 年至 2010 年分别为 51 亿元、184 亿元、501 亿 元、811 亿元，呈快速增长趋势，然而， 即便在中央大力投入的背景下，各地保障 性住房配套资金的落实情况依然差强人意。 一方面，我国保障性住房规模不断扩大， 所需资金数额快速增长；另一方面，地方 政府过分注重 GDP 的增长，更愿意将有限 的土地及财政收入投入到公共基础设施、 能源、商品住房等能迅速带来经济效益的 领域，而不愿对具有公益性的保障性住房 投入过多；此外，我国地区经济发展极不 平衡，对于保障性住房的投入，如果说发 达地区是“非不能也，实不为也” ，那么对 于中西部二三线城市来说，政府确实面临 着巨大的财政压力，且租金违约风险不小。 2.2 土地出让金净收益 土地出让金收益属于政府的预算外收 入，目前许多地方政府拥有大量的土地出 让收入，在一些地区，与土地相关的收入 甚至已经超过了财政收入。这种“土地财 政”模式对于 GDP 的增长具有明显的推动 作用，而公租房的建设在直接减少土地出 让收益的同时，也会从其他方面影响到地 方 GDP 的增长，因此，虽然关于保障性 安居工程资金使用管理有关问题的通知 （以下简称通知 ）明确规定，从 2010 年起，各地在确保完成当年廉租住房保障 任务的前提下，可将现行从土地出让金净 收益中安排不低于 10%的廉租房保障资金统 筹用于发展公租房，但在政绩和利益的驱 使下，地方政府往往不愿意将这部分资金 用于保障性住房的建设。 以廉租房为例，2007 年颁布的 廉 租 住 房 保 障 资 金 管 理 办 法 规 定 ， 从 土 地 出 让 净 收 益 中 按 照 不 低 于 10%的 比 例 安 排 用 于 廉 租 住 房 保 障 的 资 金 。 2011 年 11 月 17 日 ， 审 计 署 发 布 了 19 个 省 （ 直 辖 市 ） 2007 年 至 2009 年 政 府 投 资 保 障 性 住 房 审 计 调 查 结 果 ， 共 有 22 个 城 市 从 土 地 出 让 金 中 提 取 廉 租 房 保 障 资 金 的 比 例 未 达 到 10%的 最 低 要 求 ， 共 计 少 提 取 146.23 亿 元 。 可见，仅凭相关部委下发的文件，以 及和廉租房共享的前提下，很难保证这部 分资金的有效落实。 2.3 住房公积金增值收益 通知规定，从 2010 年起，各地在 完成当年廉租住房保障任务的前提下，可 以将住房公积金增值收益中计提的廉租住 房保障资金统筹用于发展公共租赁房。所 谓住房公积金增值收益中计提的廉租住房 保障资金是指住房公积金增值收益扣除住 房公积金贷款风险准备金、住房公积金管 理费用后的部分，同时根据有关规定，住 房公积金增值收益用于建立住房公积金贷 款风险准备金的比例不得低于 60%，这样一 来，剩余的资金非常有限，这部分资金尚 难以满足廉租房建设需要，用于公租房建 设更是无本之木。其次，住房公积金是职 工个人储蓄，公积金管理中心只有管理权 没有使用权，将其增值收益用于保障性住 房建设未经资金所有者认可，存在着合法 性争议。 此外，公积金增值收益大多以贷 款的形式用于保障房建设，每年的放贷规 模会根据楼市成交量的起落而有所不同， 因此结余资金及产生的增值收益也不稳定， 很难形成一笔用于保障房建设的稳定资金。 2.4 其他方式 包括社会保障和捐赠、民间资本。目 前我国社会各阶层对公共福利事业缺乏重 视，社会保障和捐赠资金来源的充足性和 稳定性难以保障。而民间资本作为追求利 益最大化的市场主体，由于担心公租房项 目利润率低等问题，其目前参与建设的积 极性并不高，尚处于探索阶段。 3 BOT 模式的内涵及难点分析 3.1 BOT 模式的内涵 BOT 是英文 Build-Operate-Transfer 的 缩写，即“建设经营转让” ，BOT 模式 既是一种项目融资模式，又是一种项目建 设模式，在我国，一个广为接受的 BOT 定 义是：国家或者地方政府部门通过签订特 BOT 模式在我国公租房建设中的应用研究 3 许权协议，授予投资者或其代表基础设施 项目融资、建设、运营和维护等权利；在 协议规定的特许期限内，基于项目成立的 项目公司拥有标的项目的运营权，通过收 取适当的使用费用，回收投资并获得合理 的回报；特许期届满，项目公司将标的项 目无偿移交给政府部门 2 。 基于目前公共住房发展困境，一些城 市及学者已对公租房的建设模式进行了探 索。文献3突出政府应实行优惠政策吸引 民间资金，包括引进 BOT、房地产证券化 等方式支持廉租房建设。文献4将 BOT 作 为特许经营类 PPP 模式，对其应用范围进 行了概述，并对 PPP 模式在我国住房保障 体系实施中应用的关键因素进行了分析。 文献5 对公租房建设中应用 BOT 模式的可 行性进行了分析。BOT 项目运作是一项系 统工程，项目各参与方之间的关系错综复 杂，妥善安排各主体在项目中的权利和义 务，规范项目运行机制，优化项目运作流 程是 BOT 项目能够成功的基础。BOT 模式 虽然已在基础设施领域得到了广泛应用， 但在保障性住房的建设中尚无应用实例。 在构建公租房 BOT 项目运作模式前，需要 对 BOT 模式的应用难点进行分析。 3.2 BOT 模式在公租房项目中应用的难点分 析 3.2.1 土地供给 根据发达国家住房保障经验及 BOT 模 式的国际惯例，公租房 BOT 项目的土地应 采取政府无偿划拨的方式，住建部副部长 齐骥也曾提出“政府出地，企业出钱”的 建设方式，企业并不拥有公租房的完全产 权。然而，这种看似合理的方式实际上存 在种种阻力。当前我国盛行的“土地财政” 模式已在一定程度上绑架了地方经济乃至 全国经济，相比基础设施，公租房所需的 用地规模更大。虽然国家要求各地将公租 房用地纳入年度土地供应计划，予以重点 保障，但若缺乏相应的保障措施，计划的 执行将会大打折扣。为保证公租房用地的 有效供给，首先应提高地方政府支持公租 房建设的内在动力。这一点可以通过完善 地方政府绩效评价机制来实现 6。中央在对 地方政府进行绩效评价时，将保障房完成 情况纳入绩效考核指标中，并确定合理的 权重，地方政府为了取得较好的政绩，自 然会愿意提供土地支持公租房建设。同时， 建立健全科学的奖惩制度，根据各地保障 性住房完成情况给予相应的奖励或惩罚。 3.2.2 投资收益 公租房内资 BOT 项目投资规模大、运 营周期长、风险因素多，租金的高低又要 受政府控制，如果没有通过合理的安排使 投资者能够预见存在合理的收益，投资者 是不愿意进行投资的，银行也不会提供贷 款。因此，建立科学的投资回报补偿机制， 使投资者在一定条件下能够实现合理的投 资回报是必需的。在定价方面，通过专家 论证和实行价格听证制度，综合考虑资源 合理配置和公共利益，建立与租户资产及 收入状况、房价水平、企业运营成本相适 应的价格联动机制；其次，通过贴息及贴 租政策，使投资者在融资和运营阶段得到 基本的收益保障。在公租房流转方面，借 鉴香港及新加坡经验，采取先租后售的方 式，即在公租房的首次租赁期满后，符合 条件的租户可以采取一次性支付或分期支 付的方式购买产权。具体操作如下，在公 租房出售时，委托专业的评估机构对拟售 住房进行资产评估，得到其当前市值 X 及 未来每年的租金收益 Y，假设剩余的特许权 期限为 N 年，利率为 i，则项目公司可得到 的收益为 Y（P/A,i，N） ，相当于提前将剩 余特许权期限内的租金收回，而剩余部分 资金 X- Y（P/A,i，N）将由政府收回，用 于公租房二次出售时进行回购。这种方式 有利于公租房运营主体实现内部造血、滚 动发展。 3.2.3 特许期限 BOT 项目需要通过运营期的运营收入 收回成本，因此特许期的长短对 BOT 项目 的收益有着直接的影响。根据国家有关规 定，BOT 项目的特许期限不得超过 30 年。 公租房 BOT 项目特许期限的确定是一个复 杂而困难的过程，要想合理确定项目的特 许期限，首先要对影响特许权期限的因素 作出分析。公租房 BOT 项目特许期限的影 响因素主要有：项目建设成本、项目运营 维护成本、市场需求、投资回报率、项目 风险等 2，这些因素既存在相互影响的关系， 也对特许期限产生直接影响。因此，在进 行公租房 BOT 项目特许期的决策时，即要 对这些因素进行系统分析，又要综合考虑 这些因素对特许期限的影响。 4 BOT 在我国公租房建设中的运作模 式研究 4.1 构建公租房 BOT 项目运作模式的建议 4.1.1 完善政府职能部门构建 相关职能部门的建立与完善是公租房 长效发展的前提。纵观住房保障制度较为 完善的地区，都设有专门的职能部门进行 政策制定和行业管理。新加坡在 1960 年就 成立建屋发展局，由其全权负责公共组屋 的建造和分配；我国的香港设有房屋委员 会负责公屋的开发和运营等一切事务 7；重 庆市成立了公共租赁房管理局来专司住房 保障的规划、政策、分配和监管等工作， 从而推动重庆的公租房建设走在全国前列。 而在我国大部分地区，并没有专门的保障 性住房管理部门，责权不清晰，效率低下 的问题普遍存在。此外，在 BOT 模式下， 公租房管理部门由于其资信程度较高，可 以作为项目发起人，参与到项目的启动及 后续过程中，这将有助于引导公租房 BOT 项目沿着更为合理、健康的轨道发展。 4.1.2 利用商业配套平衡项目收益 目前虽然已有多项政策出台鼓励民间 资本参与到保障房建设领域，但因公租房 项目的盈利性尚未得到广泛认可，民间资 本参与建设的热情不高。为充分调动民间 资本的积极性，可借鉴香港公屋“以商养 房”的经验，以公租房项目的商业配套设 施为切入点，赋予项目公司对商业部分的 优先开发权。BOT 项目公司通过有偿出让 的方式取得这部分土地合理的使用年限， 进行自主开发，市场化运营，商业设施建 成后将不受特许期限的限制，这样，通过 商业部分的运作，可以平衡整个公租房项 目的收益，使项目公司的投资利润率得到 保证。 4.1.3 加强政府监管 公租房在我国现阶段属于比较稀缺的 公共产品，其建设规模、标准、分配对象、 租金等都有严格的限制，因此，公租房管 理部门应加强监管，在建设阶段，严格控 制其建设面积、户型标准以及建筑质量等 指标，在运营期间，为避免分配环节出现 不利于租户的因素，公租房管理部门要 按 照 规 定 的 程 序 严 格 准 入 推 出 审 批 ， 加强 对租户的认定以及租金审核等工作，做 到 配 租 过 程 公 开 透 明 、 配 租 结 果 公 平 公 正 。 4.2 公租房 BOT 项目运作模式设计 通过以上优化措施，便形成了我国公 租房 BOT 项目的运作模式（图 1） ，该模式 将有助于解决我国目前公租房制度中政府 缺位、管理效率低下、收益率低等问题， 具有可操作性。 该模式的运作程序为：政府委托公 租房管理部门作为项目发起人，进行项目 的前期规划与开发；公租房管理部门通 过竞争性招标的方式确定最佳投资者，开 展合同谈判，其中特许权协议是谈判的重 点；合同谈判取得一定结果后，投资者 注册成立项目公司，项目公司成为 BOT 项 目运作的直接主体。待条件成熟后，项目 公司首先与公租房管理部门签订特许权协 议，然后与贷款人签订融资协议及其它支 撑合同；由项目公司负责组织相关单位 进行项目的投融资、建设管理等工作。 工程竣工验收通过后，进入运营阶段。若 项目公司具有专业的技术力量，可以自行 组织运营，若没有，则可以招聘专业运营 公司组织运营。公租房租户的准入退出及 租金由公租房管理部门牵头完成，配建的 商业设施，由项目公司按照市场化的方式 运作。项目公司按照特许权协议中规定 的日期和方式将公租房移交政府。 5 BOT 模式在公租房项目中的运行保 障 5.1 法律保障 公租房 BOT 模式是一个集投融资、建 设、经营与转让于一体的系统工程，不仅 具有其独特的运作方式，而且特许期长、 参与方众多、牵涉面广、合同关系及经济 BOT 模式在我国公租房建设中的应用研究 5 法律关系相当复杂，因此项目的成功运行 需要成熟完善的法律环境或者专门的法律 法规来保障。虽然 BOT 方式引入我国已经 有了一段时间，但在立法方面存在很多问 题，突出体现在立法层次低、条文内容简 单、政府职能界定不清、缺乏内资 BOT 项 目的政策法规等 8。当务之急，应完善我国 BOT 项目的专项立法工作，避免在产生争议 时无法可依或适法混乱的现象发生，同时， 一部高层次的住宅保障法也应尽快出 台，为我国公租房 BOT 项目的法制化、规 范化、科学化奠定基础。 5.2 优化城市空间结构 上海、北京、广州等特大城市的经验 表明，通勤的资金与时间成本是影响居民 选择居住地的重要因素 9。保障房若建设在 偏远的城市边缘地带，其出租率往往难以 得到保证，而若将保障住房布置在中心地 段内，即要受到土地资源高度稀缺的约束， 又不利于资源的合理配置。公租房 BOT 项 目的选址应综合考虑城市的空间结构，保 证城市资源的有效利用，既不与寸土寸金 的黄金地段发生冲突，又要具备居民基本 生活所必须的配套设施。因此，政府在组 织编制保障房规划时，应综合考虑交通条 件、基础设施、公共服务设施的协调性， 使得建成后的保障房能有效发挥其功能， 避免因布局不合理而造成公共资源的浪费。 5.3 提供良好的金融环境 我国资本市场起步较晚，发展尚不完 善。房地产开发主要依靠银行贷款，而银 行的放贷规模受宏观经济及国家政策影响 较大，其稳定性难以保证。另一方面，经 过多年的经济发展，我国民间流动性资本 充足，大量闲散资金没有合适的投资渠道。 因此，政府可提供政策支持，进行金融创 新，为 BOT 项目公司开辟多元化的融资渠 道，包括利用闲置住房公积金、社会保障 资金、保险资金进行融资，发展房地产信 托基金来充分调集社会闲散资金，支持 BOT 项目公司发行企业债券等措施，为公租房 BOT 项目打造一个良好的金融环境。 5.4 准入退出机制 公租房准具有准公共产品特性，在一 定程度上存在竞争性和排他性。目前我国 股 东 项目公司 股 本 公 司 协 议 红 利 公租房管 理部门 政 府担 保 委 托 准 入 退 出 审 批、 租 金 核 定 特许权协议 中 介 咨询 咨 询 评估 贷款方 还款 贷款 信誉担保 保险公司 运营公司 运 营 收 入 商业 公租房 租金、销售收入商业 收入 总承包商 建设 建安费用 图 1 我国公租房 BOT 项目的运作模式 公租房供应有限，为保证公平，提高资源 利用效率，政府应建立科学、严格的准入 退出机制。对申请公租房的家庭资产、收 入等状况进行严格审查 ,根据其困难程度按 照不同的标准进行分配。同时，对保障家 庭的收入标准、住房困难标准和住房面积 实行动态监管，当保障家庭的资产状况发 生变化时，保障方式也要随时调整。对于 承租人恶意欠租和拒不腾退住房的行为， 可通过建立社会信用