小城镇行政体制之见

摘要 小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否 实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研 究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。城镇行政体制与 机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管 理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发 展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经 济社会的发展以及小康建设的步伐。 关键词 小城镇 行政体制 机构设置 正文 一、小城镇与行政体制的关系 （一）小城镇与行政体制 1小城镇介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念 的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇， 包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我 国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的 概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究 领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方 便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。 2行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、 政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行 政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分， 政治体制决定行政体制。 3小城镇与行政体制。经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与 否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。 因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当 地的人文和谐。 （二）小城镇行政体制改革的必要性 1小城镇政府行政管理体制自身建设的需要 小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别 是 20 世纪 90 年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的 挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政” 引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而， 二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。 当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务， 现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。 （1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。 （2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。 （3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。 （4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。 （5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐 败等现象仍然存在。 这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定 程度上制约经济社会发展。 2建立服务性政府的需要 小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承上启下的 重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务， 面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。 构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要 求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管 理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会 的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。 小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加 大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监 管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济 和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场 经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调 控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。 3县域经济发展的需要 小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其 重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区 经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。 县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的 调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支 柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始 终发挥着承上启下、连接城乡的作用。 县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国 家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小 城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需 要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决 得当务之急。 4城镇化进程的需要 宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典 型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的 历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇， 推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机 结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调 发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小 康社会面临的重要而紧迫的战略任务。 （1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点 和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富， 唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提 高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大 提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因 此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经 济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展 和城乡共同富裕，除此别无出路。 （2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说， 城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程 的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本， 才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业 化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。 目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向 小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才 中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过 发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。 （3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在 总量上相应减少现有耕地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生 活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、 水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。 综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。 二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题 在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇 行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经 济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定 的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健 康发展带来严峻的挑战。 （一）小城镇政府机构角色定位失当 由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府 机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在： 1小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城 镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能， 重视行政干预，忽视协调指导。 2小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一 切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社 会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职 能错位。 3小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每 三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。 随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税 资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。 （二）政府职能不适宜市场经济下的要求 小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别 是 20 世纪 90 年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的 挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政” 引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇 政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是 在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规 范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底； “政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最 根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲 了县政的基本功能。 （三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展 我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于 20 世纪 50 年代，是在当时 生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以 强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放 30 年的大规模建 设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行 政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和 设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经 难以适应。 三、城镇行政管理面临的几个问题 （一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要 由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我 们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。 而经济发达地区的一些镇，人口近 30 万（包括外来人口）。各类企业八、九百 家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全 不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是 从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产 业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私 营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划 建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城 市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是 由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于 有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越 来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有 多大实质性的差别。 （二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能 长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。 随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城 市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地， 城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建 设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护， 外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构 却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任 制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在 城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占 “半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依 然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在 基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的 制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削 弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不 正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。 （三）机构庞大，人员臃肿 根据国家统计局的抽样调查，全国 22 个省（自治区、直辖市）城镇机构设 置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均 16 个， 其中，党政机构平均 7 个，事业单位平均 9 个；干部总人数平均 158 名，其中， 党政机构中平均 64 名，事业单位中平均 91 名。总的看，城镇党政机构设置比 较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置 过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一 事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代 干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、 监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等 12 个机构。政府设有计 生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料 加工、环保、工交科技、城建、外来人口等 24 个机构。另外，还设有人大办公 室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？ （四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务 城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织 者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政 府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资 金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基 础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生 态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府 主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企 分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业 的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂 长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标 的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而 不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就 是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生 腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工 作的基本原则。 （五）行政效率不高 影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从 一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的 检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星 期都要接受一次检查，有时一天竟同时有 9 个检查组来检查，一年下来竟多达 100 多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行 政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵 扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假， 孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则 的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种 组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说， 是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规 定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基 层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。 四、目前我国行政体制和机构设置的现状 行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行 政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、 行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定 的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言， 其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之 间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其 外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关 与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会 团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际 上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作 方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在 很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。 （一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系 行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的 重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于 经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体 制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制 和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改 革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制 改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革 涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织， 与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和 社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既 复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都 难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的 需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深 入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑， 组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。” （二）我国行政体制与机构设置的主要弊端 从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于 事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于 党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导， 变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。 “过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政 府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、 社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机 关、拿到中央部门来”。 从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责 制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大 小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题， 只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互 相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多 加人员，促使机构更加膨胀。 在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现 象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长 期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中 央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿， 层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。 五、小城镇行政体制和机构改革的主要内容 小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服 务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规 范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。 （一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能 小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质 性进展。一是继续贯彻中发19937 号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理 的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放 了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇 政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。二是非执法监督机构的设置， 应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下， 自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功 能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实 面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服 务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。 （二）转变政府职能，实现政企分开 在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或 商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于 具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。一是经济管理职能， 要重在所有制结构的调整与完善。二是搞好小城镇规划建设，特别是人口多、 经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集 中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等 基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源 与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与 发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进 步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划， 并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。 （三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能 小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单 个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力 发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不 仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分 发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相 应的组织来承接。 （四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制 要按照“小政府，大社会 ”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构 编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口， 左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是 机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党 政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格， 在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点 镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和 编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转 变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精 简的。 六、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展 （一）重塑小城镇政府的角色 在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻 不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。 因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有 限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体 化、明晰化并落实到位。 此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换， 从行政管制向依法行政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换， 从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政 府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向 “服务型”政府转换。 在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇 政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界 定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政 府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的 事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长 期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实 现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。 （二）实行省直管县体制 通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考 政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央 与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创 造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管 县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批 权里直接下放到县。 “省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况 至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境 得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综 合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二， 实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效 率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县 发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变， 实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。 （三）优化小城镇政府公共服务职能 对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点 所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化 进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问 题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重 视。对小城镇政府公共服务的现状及