小企业法律保护

关于中小企业法律保护问题的研究 【摘要】中小企业是国民经济的重要组成部分，在促进 就业方面作用尤其重要。我国中小企业数量众多，分布领域 广泛，为促进中小企业的发展，以中华人民共和国中小企 业促进法为核心的相关立法构成了我国中小企业法律保护 体系，2008 年开始实施的反垄断法在整顿市场秩序、 规制垄断行为以及豁免制度等方面丰富了对中小企业的法律 保护。但是，与发达国家的相关立法比较，我国对中小企业 的法律保护，仍然存在诸多问题，如专门立法不够完备，鼓 励、激励小企业发展的有关条款较为笼统，对政策依赖过多， 等等。而从世界范围看，意大利、日本等国在中小企业保护 方面走在世界前沿，借鉴其相关立法以促进我国的法制建设， 为中小企业的发展创造一个良好的宏观环境，对推动中小企 业的发展会起到根本性作用。 【正文】市场经济是平等经济，市场主体之间地位平等， 是市场经济神圣不可侵犯的基本原则，主体地位的平等是市 场经济健康有序发展的基石。而随着经济的不断发展，大企 业不断出现，其经济实力的巨大性导致了交易中特殊权益的 滋生。打破了市场主体间的“平等地位”状态。国家必然通 过特殊的救济法律，保障中小企业的权益，才能从法律层面 的不对等，实现经济交易状态下的平等。在发达国家，一般 会通过竞争法及中小企业特殊保护立法对此加以规制，确保 市场经济在健康有序的状态下发展。 一、我国中小企业法律保护的现状 在我国原有的经济模式中，立法更多地关注国营企业， 2 特别是关注国营大型企业的发展，相对而言，中小型企业的 发展没有成为社会经济构成中聚焦的重点，相关的法律保护 制度并不完善。我国中小企业法律保护主要通过以下法律及 政策来体现： （一）相关法律法规 针对性强的立法主要有中华人民共和国中小企业促进 法和大中小型工业企业划分标准 ；公司法 、 证券 法 、 知识产权法 、 城镇集体所有制企业条例以及乡 镇企业法中也有涉及。其中中华人民共和国中小企业促 进法是中小企业法律中的基本法，对保障和促进中小企业 的发展具有重要的意义。其明确了立法目的：改善中小企业 经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中 小企业在国民经济和社会发展中的重要作用：并将“国家对 中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、 保障权益的方针，为中小企业创立和发展创造有利的环境” 作为指导思想，为中小企业的发展创造了前所未有的空间。 （二）有关政策规定 政策在我国中小企业保护中充当了重要的角色。2000 年 8 月，国务院办公厅转发国家经贸委关于鼓励和扶持中 小企业发展的若干政策意见 （以下简称意见 ） ，这是在 国有企业三年脱困已取得明显进展的情况下国家出台的重要 经济政策。 意见从大力推动中小企业结构调整、鼓励中 小企业技术创新、加大对中小企业的财税政策支持、拓宽中 小企业融资渠道、加快建立中小企业信用担保体系、健全社 会化服务体系、创造公平竞争的外部环境和加强组织领导等 3 8 个方面，对中小企业的保护作出了 25 条原则规定与具体 要求。 意见还规定：各级政府要根据财力安排资金用于 中小企业信用担保、创业资助等方面；探索组建国家中小企 业信用再担保机构并对纳入全国试点的担保和再担保业务给 予 3 年免征营业税；进行中小企业产权交易试点，探索建立 中小企业风险投资公司等。2000 年 10 月正式组建了全国推 动中小企业发展工作领导小组， 2000 年 12 月，召开了第 一次全国中小企业工作会议，会议决定陆续发布关于中小 企业信用担保体系建设的意见 、 关于中小企业融资担保行 业管理办法 、 关于中小企业担保再担保机构免征营业税管 理规定 、 关于加强中小企业信用管理的意见 、 关于中小 企业质量工作的意见 、 关于鼓励创办中小企业的意见等 配套文件，促进了中小企业的发展。 2005 年国务院公布的关于鼓励支持和引导非公有制 经济发展的若干意见提出：“进一步放宽市场准入，鼓励 和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及 法律法规未禁止的其他行业和领域。 ”此后，有关部门先后 出台了关于非公有资本进入文化产业的若干决定 ， 成品 油市场管理暂行办法 ， 电力业务许可证管理规定等文件， 对市场准入、人才培养、对外交流、简化审批等方面提出了 政策意见。2006 年 1 月 12 日深圳证券交易所颁布了中小 企业板投资者权益保护指引 ，这一规定保障了投资者对中 小企业的投资。相关法律、政策在中小企业融资、税收等方 面发挥了重要的作用。 2010 年出台的国务院关于鼓励和引导民间投资健康 发展的若干意见又提出要“进一步拓宽民间投资的领域和 4 范围” ， 鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领 域，为民间投资创造良好环境，并加强对民间投资的服务、 指导和规范管理。这些政策措施的出台，必将为中小企业、 特别是以民间资本投入为主的中小企业提供一个广阔的发展 空间。 （三） 反垄断法对中小企业的特殊保护 在我国以往的规范市场秩序的法律制度中，虽然存在 反不正当竞争法 、 价格法 、 招标投标法等，但我们 不得不承认，市场秩序的公平性还存在诸多不足。2007 年 8 月 30 日颁布的反垄断法 ，对规范交易秩序、建立并保 护良好的竞争环境发挥着重要的作用，特别有利于中小企业 在良好的竞争环境中参与竞争，其对企业合并的控制、对滥 用市场支配地位行为的禁止等都将对中小企业的生存和发展 产生重要的影响；通过豁免规定特别保护了中小企业的合并 行为，为中小企业的发展创造了良好的环境。 反垄断法对中小企业的法律保护具有以下特点： 1、市场公平秩序的确立，从主体地位角度奠定了中小 企业健康发展的前提 反垄断法确定了“为了预防和制止垄断行为，保护 市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会 公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”的整体立法目 的，该目标确保了市场经济中的公平基础，奠定了竞争中的 规范秩序，从而从法律地位层面保障了中小企业的平等发展。 2、垄断行为的禁止，保障了中小企业的发展 反垄断法通过禁止三大垄断行为经营者达成垄断 5 协议、经营者滥用市场配地位、具有或者可能具有排除、限 制竞争效果的经营者集中，使中小企业与大型（含特大型） 企业站在同一起跑线上，避免了竞争中的天然劣势，确保了 中小企业良好的发展空间。 3、行政性垄断的规制，间接提升了中小企业的地位 虽然反垄断法对“行政性垄断”仅仅从原则层面进 行了规制，特别是在执法中仍停留在反不正当竞争法原 有的水平上，但毕竟国家从竞争基本法的角度表达了这一理 念，即对行政性垄断的打击。在我国的经济生活中占有巨大 影响力的行政性垄断，有时可能表现为对地方中小企业起到 暂时保护的作用，但从长期发展角度讲，对中小企业是不利 的，没有提升其竞争能力，更何况在很多时候行政权保护的 基本都是大型的企业及其附属的企业。所以，笔者认为，打 击行政性垄断，直接地规范了政府行为，规范了行业管理企 业（基本是大型企业）的经营行为，从而间接地提升了中小 企业的竞争力，提升了中小企业的法律地位。因为行政权利 干预而形成的垄断领域被打破，使中小企业客观上获得了与 大型企业同等的经济地位，鼓励和支持民营企业进入垄断行 业，拓宽了中小企业发展的空间。 4、必要的“豁免制度” ，为中小企业发展提供了特殊保 护 在市场竞争中，经营者以垄断协议等形式，结成价格联 盟、限制商品数量、划分市场等是较为常见、典型的垄断行 为，为各国竞争法所规制，但由于“有利于技术进步、经济 发展和社会公共利益”又可以被“豁免” ，因为从本质上讲 反垄断法保护竞争的目的就是促进经济发展和保护社会公共 6 利益。 反垄断法在豁免制度中明文规定了“为提高中小 经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的”不适用该法。 这一规定使得中小企业的“协议” （合法的）不为反垄断法 所禁止。这种“豁免”为中小企业问的共同发展铺平了道路， 促进了中小企业的发展，也符合国际惯例。 二、我国中小企业法律保护的不足 中小企业在国民经济中具有十分重要的地位。它在确保 经济适度增长、缓解就业压力、实现科技创新、优化企业结 构、促进社会稳定等方面发挥着重要作用。但在其发展中也 明显存在困难和问题。正确认识中小企业发展中存在的问题， 并针对这些问题提出解决的对策，特别是结合国外的相关法 律政策，联系我国中小企业法律保护的现状，笔者认为我国 中小企业法律保护存在很多不足之处，主要表现在： （一）对中小企业保护的立法还不够完备 如前所述，中小企业法律保护的完整性在发达国家（如 意大利、日本）都十分突出，而在我国尚处于不完善阶段。 虽然中小企业促进法起到了基础法律的作用，但配套的 鼓励、优惠、救济等法律尚不健全，在一定程度上降低了基 础性法律发挥作用的空间。 （二）保护中小企业的基础性立法中小企业促进 法对相关政策、行政法规、规章依赖较大 在中小企业促进法中，从企业划分标准、管理机构 设置等方面，我们看到了较多的依赖政策、行政法规的痕迹。 如该法第 2 条第 2 款规定：“中小企业的划分标准由国务院 负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额 等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。 ”在组织机构 7 设定中也较多依赖各级政府部门，并赋予政府制定具体的地 方政策进行地方中小企业保护。这样虽然有利于操作，但也 较多地受到政策的左右，甚至受到地方利益的影响，在相当 程度上影响了该法的法律效力。 （三）法律制度中鼓励、优惠条款等较为笼统 无论是起到基础性法律作用的中小企业促进法 ，还 是相关的制度规定，大多将鼓励、优惠等制度设定得有较多 的弹性，而不是类似意大利相关制度那样设定的特别具体， 如各种固定名称的基金及其基金扶持的条件，而是设定了基 金，但基金的范围较为广泛，为操作预留了较大的空间，对 针对性要求较高的中小企业的保护是不利的。 （四）缺少有关社会服务的规范 无论是日本还是意大利、欧盟，都十分强调中小企业法 律保护中的服务，并较为强调中介组织对中小企业的服务。 而我国相关立法对中小企业的服务尚未给予足够的重视。关 于中介组织的服务，应该说是我国中介组织发育不足在中小 企业保护领域的必然体现。但由于中小企业自身经济实力的 现实局限性，中介组织服务成为维护其合法权益的重要手段， 其发育不足的不良后果在中小企业保护中表现得更为突出。 （五） 反垄断法中对行政性垄断规制的不足，增加 了侵害中小企业利益的可能 由于反垄断法仅仅从原则层面规制了行政性垄断， 在执法中尚未涉及（不多的涉及也仅仅停留在反不正当竞 争法原有的程度） ，为行政性垄断的蔓延预留了较大的空 间，而在行政性垄断中，受益的基本是大型企业，所以中小 企业的利益发展令人担忧。 8 （六）中小企业保护立法中行政主体“法律责任”的缺 失，不利于中小企业的保护 虽然我们看到日本等国家在中小企业保护立法中并未更 多地涉及“法律责任”部分，甚至在日本的相关基础性立法 中特别强调政策性、灵活性及诱导性，而未规范“责任”部 分，但结合我国的实践情况，我们不难发现，在我国的立法 中，赋予了行政主体较多的职能，而中小企业的法律保护就 是通过这些职能实施来保障完成的。如果行政主体行使职能 缺乏监督和规范，行政主体没有责任，缺失对行政相对人的 救济制度，那么，中小企业保护就成为空洞的条文，其现实 作用会有很大的削弱。 三、西方国家对中小企业的法律保护 在现代国际经济中，西方国家、特别是经济发达的国家， 对中小企业的保护非常重视，普遍用特别法律保障本国中小 企业的发展。它们不但有专门的立法，而且还有专门的机构， 并且保护的内容也很广泛。 （一）设立专项立法 对中小企业进行保护和鼓励的专门立法在西方国家可谓 五花八门。如，美国有小企业法(1957 年)、 小企业经 济政策法(1980 年)、 小企业技术创新法)(1982 年)等， 日本有中小企业基本法(1963 年)中小企业指导法 (1963 年)、 中小企业现代化促进法(1967 年)、 中小企 业转产对策临时措施法(1976 年)、 防止中小企业破产共 济法(1977 年)等。意大利政府于 1992 年颁布第 488/92 号法律，对如何将欧盟的资助用于相应地区的企业发展进行 了规定；1995 年制订的 341 号法鼓励中小企业购买、租赁 9 高技术设备的法律：旨在资助为新建或改建旧生产线而购买 或租赁设备的企业。这些方方面面的立法构造了保护中小企 业的较为完善的法律制度，使对中小企业保护问题制度化、 法律化。 （二）设置专门的机构 关干中小企业保护问题，美国设有小企业管理局，负责 处理小企业率务，还设有白宫小企业委员会，协助小企业管 理局工作。日本在内阁通商产业省设有中小企业厅，中小企 业厅是日本政府管理中小企业的最高行政机关，并在各级地 方政府商工科内设置中小企业指导科，形成了全国性的中小 企业行政组织网。此外，还有许多中小企业的民间团体，如， 中小企业政策审议会(中小企业政策咨询机构)、中小企业事 业团、中小企业协会等。德国政府也设有专门的中小企业局， 各州也设有类似的管理机构。意大利非常注重通过中介机构 为中小企业提供服务。全国范围的中介机构有意大利工业家 联合会和意大利中小企业联合会。这两个联合会均由企业家 自主创立，以代表并保护企业自身利益、进行自我服务、争 取更好创业环境为宗旨，在有关法律法规之下执行自订的规 则，受政府部门指导和支持，参加各级政府部门的有关会议 并表达意见。这些初构和组织在维护中小企业的合法权益、 调动中小企业积极性、促进中小企业健康发展等方面起到了 非常重要的作用。 （三）制定保护和鼓励中小企业发展的各种措施 这些措施主要有:1.提供资金帮助。几乎各国都制定了 保证中小企业资金的必要措施，这些措施主要有:为中小企 业贷款提供无偿担保、低息贷款、无偿资助、投资补贴等。 10 如，日本中小企业现代化资金资助法(1956 年)第一条 规定:“本法设立的目的是在个都道府县向中小企业贷款以 求设备现代化的同时，政府也进行必要的补助，以求对中小 企业现代化作出贡献” 。具体做法是通过有选择的贷款促进 特定行业的中小企业的设备现代化，日本政府提供 50%的补 助金，都道府县提供 50%的特别经费。美国对中小企业的资 金帮助主要有三种形式:一是提供担保贷款，二是直接贷款 (低利率)，三是特别贷款。这些措施不但使中小企业所需要 的资金能够得以解决，同时也使中小企业的贷款成本大大降 低，从而提高了中小企业的生存和竞争能力。2.调整税收负 担。各国政府在扶植和鼓励中小企业发展方面无一例外地都 采用了调整税负、实行一定程度的减税免税政策。如，德国 对中小企业盈利作用于再投资的部分免交财产税 0 3.提供 科技及信息帮助。美国的做法是组织企业中有经验的经理服 务团，向需要援助的小企业提供各种咨询和指导 0 4.提供 订货及出口机会.美国近年来通过了小企业出口扩大法 ， 对小企业产品出口提洪了大大的帮助，同时，政府采购也向 小企业倾斜，意大利对从事出口加工的中小企业一律实行低 税，并允许中小企业不为雇员承担福利保险费。5.加强就业 培一训，提高中小企业人员素质。意大利 1997 年 3 月 15 日 第 59 号法律，政府将扶持中小企业发展职能和任务下放给 各大区及各地方机关，并改革公共管理及精简管理机构。如 今在经济发展、企业扶持方面，国家、中央级政府的作用越 来越趋向于制定大政方针，引导发展方向，而大区、省、市 级政府则在各项政策的具体制定上占据越来越主要的位置。 意大利共有 20 个大区，每个大区根据本地区自身特点为区 11 内的中小企业制定了有针对性的扶持政策，通过补贴、低息 贷款或税收优惠等方式，鼓励企业开展技术研发、促进企业 加快国际化进程、督促企业进行行业调整或结构重组等。 四、加强我国中小企业法律保护的对策建议 中小企业发展迅猛，已成为我国经济发展的强劲动力之 一。据有关资料统计，我国中小企业数量占全部工业企业总 数的 99.9%，工业总产值占全部工业企业的 72.9%，从业人 员占 83.2%，应收税金占 52.2%。做好中小企业法律保护工 作不但关系到经济的发展，也影响的社会的安定，必须采取 措施进一步加强对中小企业的法律保护，发挥中小企业的应 用作用。 （一）立法方面借鉴国外经验，加快完善相关法律制度 西方国家有较长的市场经济发展历史，法制也相对完备， 他们在中小企业保护立法方面有许多地方值得我们学习和借 鉴。 1、学习国外的先进经验，制定配套的立法，形成体系 完整、内容充实的保护中小企业发展的法律制度，特别是应 以中小企业促进法为依据，尽快制定配套措施和相关的 政策法规，把其中的条款落到实处，真正使我国的中小企业 立法体系更科学、完备、有效。各地区政府还应该针对其具 体情况制定中小企业发展的相关规章制度和条例等。1987 年 6 月，我国第一家高新技术创业服务中心在武汉建立，标 志着创业孵化器在中国兴起；1996 年，科技部配合全国人 大起草中国高新技术产业开发区法 ，以法律形式规定了 “创业中心”的性质、地位、作用和国家鼓励支持的条件。 在此基础上，各地区政府应该根据本地中小企业的实际情况， 12 结合以往的实践经验，完善相关的规章制度与条例，规范中 小企业发展的配套服务机构，为中小企业发展扫清障碍。 2、加快对中小企业促进法的体系及内容进行调整。 第一，将政府对中小企业的服务职责放在突出的位置，体现 政府各专门机关对中小企业发展的义务。第二，在体例上， 应当将政府行为与市场行为分别加以规范。第三，从市场准 入制度入手，对中小企业的法律地位和经营活动进行全面的 规范和引导。如何通过立法大力促进中小企业的发展，使中 国中小企业与大企业协调共生，是建立社会主义市场经济制 度这个总目标的迫切要求。因此，在实际的立法条款中，应 当努力规定实质性的促进措施并使立法具有可操作性。 3、明确中小企业的范围。2002 年 5 月 2,日，第九届全 国人民代表大会常务委员会第 21 次会议通过的中华人民 共和国中小企业促进法中规定“：本法所称中小企业是指 在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增 加就业，符合国家产业政策生产经营规模属于中小型的各种 所有制和各种形式的企业。 ”此规定仍然没有对中小企业进 行明确定位。我国对中小企业的界定模糊，造成了实践中许 多不便。笔者认为，我国在设定中小企业标准时应注意尽量 使用一套标准；应基本能符合所有行业（领域）的中小企业； 不同行业可以采用相同的指标，以便于相互比较，但每个行 业的指标大小可以因行业的不同而不同，也可以选择不同的 指标，以充分反映不同行业的特点；能够体现行业内部的竞 争。从定性、定量两个指标出发（定性：企业所有制，经 营权的归属，企业的融资方式及企业在所处行业中的地位等； 定量：企业雇员人数，实收资本额，资产总值及年营业额等） 13 来界定中小企业。 4、加快完善金融法律制度。为中小企业建立一个通畅 的融资渠道，建立完善的金融支持体系，等于给中小企业的 发展注入新鲜血液和源源不绝的动力，是中小企业法律保护 最重要的手段。在我国由于中小企业融资法律制度长期缺失， 以及对于民营企业的制度歧视，中小企业融资难， “瓶颈制 约”成为中小企业发展不可逾越的鸿沟。我国中小企业数量 上占企业总数 99%以上，在缓解社会就业压力、促进技术创 新、推动国民经济快速增长及改善国民经济产业结构等方面 起着不可或缺的作用，中小企业一方面创造了巨大财富起着 重大作用，然而其生存和发展资源资金却不能从银行得 到足够的支持。长期以来中小企业资产额低、融资成本相对 高、企业财务管理不规范、贷款抵押担保难等等因素，使得 中小企业与银行之间存在断层。应从下面两方面考虑构建中 小企业金融支持体系：其一，深化金融体制改革，建立专门 服务于中小企业的金融机构。加强国有商行的中小企业信贷 部的功能，提高为中小企业贷款的效率应当成立中小企业政 策性银行国家中小企业银行，中小企业在我国国民经济 中有及其重要的战略地位，中小企业急需发展资金，中小企 业的发展离不开国家政策性资金的投入；其二，建立多元化 的信用担保体系。中小企业信用担保体系的建立是疏通银行 与企业的关系，拓展中小企业间接融资关系的关键所在。同 时完善的信用担保体系还应该建立中小企业信用评估体系。 中小企业金融法律保护制度还应当包括直接融资体系，健全 和完善多层次资本市场体系，办好证券市场上的中小企业板 块扩大中小企业直接融资渠道。特别是要加快健全中小企业 14 创业(风险)投资机制，设立中小企业发展基金、高科技中小 企业的风险投资基金，为中小企业的技术创新提供多方位的 资金筹集渠道，以鼓励和支持中小企业创新发展。 5、尽早建立完备的税收法律制度。税收是国家为了行 使职能的需要，凭借政治权力，并按照标准，强制、无偿、 固定地取得财政收入的一种重要手段。国家可以通过税收手 段来调节社会总需求与总供给的平衡，以此达到优化资源配 置、公平分配并促进社会发展的目标，税收政策是国家实行 宏观调控的重要手段之一。税收作为调节经济的杠杆对促进 中小企业发展有积极作用。税收优惠是各国政府支持中小企 业发展的共同选择，是政府最直接向中小企业提供支持的方 式，这样有利于减少中小企业的负担、增强自有资本的积累、 加快发展同时由于税收优惠促进了中小企业的发展，所以总 税收也会有所增加的。目前我国税收针对中小企业是优惠措 施较为单一，主要是降低税率和税收减免两种优惠措施。各 国普遍适用的提高税收起征点、投资抵免、提高固定资产折 旧等对中小企业的税收优惠政策很少采用。我国应当采用多 种优惠措施，对于中小企业的创办发展与科技开发等提供有 针对性的、有效果的税收优惠措施。中小企业在拓宽就业渠 道、促进科技创新、优化企业形态与产业结构等方面起着大 企业所不能替代的作用。然而中小企业毕竟是“中小”企业， 其经济实力与市场竞争力都处于弱势地位以及在经济实践中 遇到的各种问题，如融资难等，中小企业要发展离不开政府 的顶力支持，所以必须积极扶持中小企业的长远发展，政府 从各方面为中小企业创造一个良好的生存发展环境。从经济 法的角度来研究分析中小企业保护，保护的意义，保护的法 15 律制度，更有利于中小企业的持续稳定发展。 （二）加强对中小企业的行政和司法保护，打击不正当 竞争。中小企业由于势单力薄，面对不正当竞争往往心有余 而力不足，非凡是对于地方保护主义和政策歧视更是无能为 力，因此迫切需要加强对中小企业的公力救济。而目前我国 反不正当竞争法赋予行政机关和司法机关的手段有限，而且 许多规定赋予行政机关的自由裁量权过大，往往不能及时有 效地打击不正当竞争行为，因此在修改反不正当竞争法时， 要赋予主管机关更多的手段和更严格的措施，特别是要规定 主管机关在打击不正当竞争行为方面的执法责任制。与此同 时，还要切实转变对中小企业资本市场法制化认识。市场中 的企业是一个人力资本与非人力资本的特别合约，只有推动 一个健全的资本与金融市场，才能稳定中小企业的发展。然 而，我国现行证券法对股份公司股票上市要求过高，一般上 市要求 3000 万以上的股权，5000 万以上的注册资本金，三 年连续盈利，有良好的业绩。此规定对于新经济时代的中小 企业的快速发展构成了较大的障碍，不利于中小企业的发展。 虽然现在推出了中小企业板，但是其要