我国农民工工伤认定困难问题研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国农民工工伤认定困难问题研究 【摘 要】农民工这一群体由于其 流动性、临时性、季节性和法律意识淡 薄等特点，面对以利为先的用人单位， 加之不够完善的法律制度，共同导致了 农民工工伤认定困难这一社会现实。本 着以人为本，保护农民工合法权益的原 则，我国的相关法律法规可以通过简化 程序，缩短时间，增加解决途径等方式 适当优化工伤认定法律制度，更加有效 地保障农民工合法权益，逐步解决农民 工工伤认定困难问题。 中国论文网 /5/view-4071211.htm 【关键词】农民工；工伤认定； 优化建议 我国已经成为世界第二大经济体， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 但经济飞速发展的背后也有难掩的悲痛 和牺牲，农民工工伤问题便是其中重要 的一个。一直延续的城市农村的二元社 会结构让我国的工伤保险条例等核 心法规无法适应农民工的季节性、流动 性等特殊情况，以至于农民工的工伤求 偿权益得不到及时有效的保障，给农民 工带来巨大伤害和遗憾。本文试从农民 工的弱势情况和法律法规的现实规定进 行分析，并提出几点法律法规优化的建 议。 一、农民工的弱势 1.1 季节性、临时性、流动性强。 为了追求更多财富和转移剩余劳动力， 越来越多的农民纷纷奔向城市寻求更多 的财富，但城乡二元的户籍制度和城市 高昂的生活成本让农民难以成为城市人 口， “农民工”这一特殊的群体就此形成。 据统计，截止 2011 年，农民工人数已 超 2.5 亿人，其中，外出农民工 15863 万人，占总数的 60%以上， i 而这个数 字还在不断增加。他们无法在城市落户， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 每年都要回家，隔年换一个地方，换一 个工作，流动性和季节性特别强。由于 专业有限，他们基本从事一些临时性的 工作。因此，他们的主要目的就是挣钱， 对于劳动合同和保险合同等关注度极小。 对于用人单位规避法律，减轻自己的风 险和责任，把风险转移到农民工的身上 的做法，他们根本无力抗拒。 1.2 法律意识淡薄。绝大多数农 民工文化程度并不高，在农民工中，文 盲占 1.5%，小学文化程度占 14.4%，初 中文化程度占 61.1%，高中文化程度占 13.2%，中专及以上文化程度仅占 9.8%。 ii 他们本就法律意识淡薄，外出 之前并未接受相关的法律知识培训，为 了尽快找到工作，尽量多挣钱回家，并 不愿意因为一纸合同而降低工资或者失 掉机会。而用人单位面对农民工也对劳 动合同避而远之，想尽一切办法来躲避 劳动合同，逃避工伤保险，转移风险， 所以农民工大多数通过口头约定合同， 或者签了合同也被用人单位收回，更谈 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 不上收集证据和运用法律武器维护自己 的合法权益。 1.3 维权力量单薄。当农民工与 用人单位发生劳动纠纷之后，他们并没 有工会、社会组织的帮助，没有亲朋好 友可以依靠，又不懂得法律，不知道如 何去寻找证据和维权。政府也没有那么 大精力去帮助农民工打官司。尽管有农 民工会采取法律维权，但是繁琐的法律 程序和漫长的救济时间，金钱和时间成 本很高，有时要来的赔偿还不够填付维 权费用，高昂的维权成本让农民工们有 心无力，只能草草私了，甚至默默吞下 不幸苦果。 1.4 用人单位违法成本低。用人 单位利用优势地位，不和农民工签合同， 霸占有关证据和材料，百般刁难。尽管 法律规定了用人单位的无过错责任和举 证责任的倒置，但在工伤案件中，用人 单位仍享有合法的行政复议权和司法诉 讼权，为了拖时间和让农民工知难而退， 用人单位不停复议和提起诉讼，让农民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 工没有足够证据、精力、金钱去通过诉 讼解决问题，只能私了或降低赔偿要求。 更有甚者，用人单位拒不执行仲裁裁决 和法院判决，让身处异地的农民工无计 可施。 二、法律法规导致的工伤认定困 难 目前我国现行的法律法规的规定 与农民工特殊情况不符的地方主要有以 下几点： 2.1 程序繁琐。 工伤保险条例 规定来看，农民工发生工伤以后，需要 证明事实劳动关系的存在，期间还需要 劳动行政部门的工伤认定，然后才是劳 动能力鉴定，确定赔付标准。仅工伤认 定时候，农民工就需要向工伤认定部门 要求提供下列有关材料：（1）本人申 请；（2）身份证；（3）医疗诊断证明； （4）劳动合同书或有劳动关系的证明 材料；（5）用人单位的营业执照； （6）领取工资待遇的工资表；（7）交 纳工伤调查费等。仅认定期间就有劳动 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 行政部门的调查核实，当事人之间的举 证、质证，有关机构的鉴定和结论等。 据学者说明，如遇农民工与用工单位发 生工伤纠纷，双方又未签订书面劳动合 同，则工伤维权纠纷可能经过的行政程 序和司法程序多达 13 项。即使双方签 订了书面合同，经过的程序也达到 10 项。对于基本法盲的农民工来说，其程 序之复杂程度和维权之成本可想而知。 我们只能寄希望于一个农民工应该具有 一个法学专业人士的法律专业水平。 2.2 维权时间太长。据记者张慧 莉的采访，劳动行政部门自己也承认， 遭受工伤的农民工依法维权时间过长是 客观存在的。专业律师和法院法官也不 得不感叹，农民工工伤维权拖上三年五 载是个再正常不过的事情。时间的漫长， 加上程序的繁琐，并且一般农民工的工 伤均发生在异地，他们没有足够的时间 和财力在一个陌生的城市去支撑这么一 场维权“战争 ”。对于繁琐的程序和少则 3 年 9 个月，多则 6 年 7 个月的法律维 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 权之路，农民工们耗不起，只能望洋兴 叹。 2.3 事实劳动关系确认困难。一 是确认之证据困难。由于大多数农民工 并未与用人单位签订书面劳动合同，一 旦发生劳动纠纷，事实劳动关系的确认 就是第一道关口。农民工多是与用人单 位形成临时性的雇佣关系，用人单位为 了规避法律，采取不签、签后收回合同， 签订代理合同，只签劳动合同而不签保 险合同，关联公司劳务派遣，毁灭证据 等方式来撇清自己的责任。在实际中， 事实劳动关系的确认却是农民工进行工 伤认定的前置程序，由于农民工的证据 弱势和用人单位的层层阻扰，劳动仲裁 委员会也只能是有心无力。尽管劳动争 议仲裁法第 6 条规定了用人单位举证责 任倒置，但在用人单位花样百出的规避 手段面前，农民工要证明证据属于用人 单位掌握管理非常困难。并且接下来的 工伤认定也因为不存在劳动关系而无法 进行认定，导致农民工在认定事实劳动 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 关系的时候非常被动，难享工伤待遇。 二是确认主体问题。不同的确认主体对 于农民工维权的救济渠道难易和时间的 长短有着直接的关系。学界有着不同的 观点，有学者认为，农民工工伤认定过 中对事实劳动关系的确认权在劳动保障 部门，其最终的确认权在人法院。人民 法院行使的是事实劳动系的最终司法确 认权，劳动争议仲裁委员会无事实劳动 关系的确认权。也有学者建议在劳动者 与用人单位存在劳动关系争议情形下。 由工伤认定机关认定劳动关系还是由劳 动仲裁部门对劳动关系予以确认，并不 能一概而论，而要区分劳动关系争议的 性质作不同的处理：一是事实争议；二 是法律争议。 2.4 法律法规层级太 低，针对性不强。农民工工伤认定主要 还是依据国务院法规工伤保险条例 和配套的各地方实施办法以及工伤认 定办法 ， 关于确定劳动关系有关事项 的通知 ， 非法用工单位伤亡人员一次 性赔偿办法 。虽然又出了针对农民工 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 的关于农民工参加工伤保险有关问题 的通知 、 关于解决农民工问题的若干 意见 、 关于实施农民工“平安计划” 加 快推进农民工参加保险的通知 。但是， 这些都仅是些法规，效力较低。重要的 是，这些法规主要是规定政府的责任和 义务，实质上对农民工工伤认定困难问 题的解决并没有多大帮助。另外，工伤 认定实行一元制，并没有和人身损害的 民事赔偿所对接，这都是需要优化完善 的地方。 三、法律法规优化建议 由上分析可知，我国的有关法律 法规未适当考虑到农民工特殊情况，其 规定的程序和期限与农民工情况正好相 悖，造成了实际中农民工无法有效维护 自己的合法权益，难享工伤待遇。面对 如此巨大的社会群体，在二元户籍制度 继续的情况下，本着保护劳动者合法利 益立法原则。笔者提出以下几点优化建 议： 3.1 合理简化程序，缩短时间。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 一，事实劳动关系确认主体为劳动行政 部门或者法院，如此可避免仲裁前置的 尴尬，保证农民工的救济权利。在现有 法律框架下明确事实劳动关系确认标准， 特别是离退休人员返聘和建筑行业等特 殊人群，减少用人单位利用劳务关系等 避责投机行为。工伤认定要坚持工伤保 险条例 36 条规定的认定原则：简洁方 便。由于工伤认定是劳动行政部门作出， 可以行政复议和诉讼，撤销时还需重新 认定，程序繁琐和长时间折腾，对于没 有专业知识，已经造成伤害的农民工来 说，显然是在超负重赛跑。因此，事实 劳动关系的确认在劳动行政部门或者法 院为主体情况下可以限制复议和诉讼次 数。二，考虑到农民工的异地受伤和异 地康复的情况，可以实现工伤认定的一 年期限适当延长或者有充分证据证明有 正当理由的可以延期提出。并且，工伤 认定和劳动能力鉴定过程中的复议时间 可以适当缩短，只有正当理由的才可以 适当延期。三，也有学者建议在现阶段， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 可以考虑将工伤认定和劳动仲裁程序合 二为一，进一步方便农民工的工伤维权 之路。更有学者建议，农民工遭受工伤 以后，在用人单位有异议的情况下，先 进行劳动能力鉴定，然后再提起劳动争 议仲裁，把事实劳动关系确认和工伤认 定一并处理，以节省工伤认定时间，提 高效率。iii 3.2 规范用人单位劳动合同的签 订，适当增加用人单位的违法成本。农 民工工伤认定之所以如此复杂和困难， 最重要的一个原因就是没有规范的劳动 合同。除了向农民工进行普法教育和适 当培训之外。更应该注重对用人单位的 严格要求。可以立法规定，由劳动行政 部门为用人单位设立信用档案，建立奖 惩机制，要求其逐步提高签约率，对规 避法律，不与农民工签订规范合同，或 者签后收回合同的用人单位可以采取强 制措施。守法模范单位可以给予荣誉和 税收优惠。严格用人单位对签订劳动合 同的讲解答疑责任，并报劳动行政部门 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 备案。只有从源头上规范了劳动合同的 签订，农民工的权益才能得到切实有效 的保障。另外，据学者石梅兰指出，我 国也可以尝试确认口头劳动合同的有效 性。 “从国外的有关规定来看，各国对劳 动合同的形式要求并不严格，一般并不 把书面形式作为合同生效的要件，如英 国、日本、德国等国家的劳动法均未要 求劳动合同必须采用书面形式。 ” iv 此外， 还可以考虑建立惩罚性赔偿机制，主要 针对用人单位的不合作和阻扰行为，用 以填补农民工因此而增加的维权成本， 遏制用人单位的恶意诉讼和阻扰行为。 3.3 完善工伤适用法律体系。众 所周知，我国当前可以适用于农民工工 伤认定的法律都是以国务院劳动行政部 门出台为主，层次较低，应急性和临时 性突出，体系也不够完善，导致农民工 在工伤认定过程中难以直起腰杆，无力 对抗处于优势地位的用人单位。所以笔 者建议，是否在平衡劳资双方的原则下， 同时考虑农民工的特殊情况，制定工伤 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 保险法，配套特别的针对农民工的相关 法规。对其中的严重投机行为和拒不合 作行为，纳入严格的刑事责任和惩罚性 赔偿机制进行规范。另外，工伤待遇属 于是一种补偿性的赔偿，是否可以考虑 同时纳入民事侵权赔偿（如精神损害赔 偿） ，这样更能充分保证农民工权益， 即使农民工处于弱势，用人单位不敢轻 越雷池。 3.4 根据实际强制优先工伤和医 疗保险。对于农民工来说，工伤保险和 医疗保险的需要相对突出，各省市可以 根据实际，加强对工伤保险基金的投入， 对农民工适当调低参保的费率，同时要 求用人单位强制参保。不仅减轻了用人 单位的费用和成本，也能很好的保障农 民工的权益，实现双赢。 四、结语 农民工为我国社会经济的发展和 建设作出了巨大的贡献和牺牲，他们却 因为各方面的原因而未享有应有的权益 保障，在遭受工伤之后理赔难得。即使 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 其本身和用人单位有不可推卸的责任， 但法律作为为人民服务的最后一道防线， 可以做得更好。除了农民工自己加强有 关的法律知识了解，学会敢于运用法律 维护自己的合法权益，用人单位也更应 该富有社会责任感，规范用工和严格实 行劳动合同制度，法律更应该完善体系， 合理改善那些不符合实际的繁琐冗长的 程序，有一个清晰明确的适用标准，使 之真正符合立法目的，更加有效的保障 农民工的合法权益。 注释： i 数据来源于国家统计局 2012 年 4 月 27 日公布的“2011 年我国农民工调 查监测报告” ii 同上 iii 徐文成.简论农民工工