西方国家非营利组织参与社区治理的理论与实践逻辑

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 西方国家非营利组织参与社区治理 的理论与实践逻辑 摘要： 中国论文网 /4/view-12818651.htm 社区治理是国家治理的基础平台， 非营利组织是社区多元合作治理的重要 一极。西方国家先后兴起的 市场失灵理论、政府失灵理论、 志愿失灵理论、多中心治理理论与第三 方治理理论等，从理论层面证实了政府、 市场与非营利组织合作治理的必要性。 美英日等西方发达国家社区治理的现实 呈现出非营利组织与政府在社区治理中 良性互动、共生发展的规律性特点。发 达国家非营利组织在社区治理中发挥着 越来越大的作用，已成为社区治理的主 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 体力量。政府购买服务已成为发达国家 非营利组织参与社区治理的制度化模式。 非营利组织参与社区治理离不开政府法 律、政策与经济的支持。这些历史与现 实经验对当前中国社区多元合作共治的 理想模式追求、实现社区治理现代化具 有重要的借鉴与启示意义。 关键词： 非营利组织；社区治理；政府； 现代化 中图分类号：G122 文献标识码： A 文章编号：1008-7168（2018） 03-0087-09 18 世纪19 世纪，早期英法资 本主义国家就开始了社区建设，第二次 世界大战后，在联合国的推动下，社区 建设得以进一步推广，成为一场世界性 的运动。20 世纪 80 年代以来，社区建 设的议题与发展模式呈现整合发展的趋 势，非营利组织成为社区建设的主体力 量。20 世纪 90 年代后欧美各国提出社 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 区复兴的口号， “社区主义 ”成为一种世 界性的潮流与趋势。从国际社区建设的 总体发展趋势看，由公民自下而上自主 参与的非政府、非营利组织在社区治理 中的作用越发凸显。 一、 西方国家非营利组织参与 社区治理的理论逻辑 “国家 市场社会 ”的三元分析 模式是现代西方公民社会理论的主要思 想观点，关于“ 政府企业 非营利组 织”的三部门划分也获得了中外学者的 认同与共识。根据西方学者的理论观点， 政府、市场与非营利组织在社会治理中 各有优势，又各有不足，单靠政府、市 场或社会的治理机制都不能实现良好的 社会治理，因此非营利组织是社会多元 治理中不可或缺的重要一极。20 世纪 80 年代中期以来，地方治理运动在全球 重新兴起，社区治理是地方治理最核心 的部分，作为西方国家公民自治的重要 依托，社区治理更是离不开非营利组织 的参与。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 （一）市场失灵理论、政府失灵 理论、志愿失灵理论 在现代市场经济中，市场对社会 资源的配置起着决定性作用。依靠市场 调节这只看不见的手，市场发挥着任何 其他机制和手段都不可替代的功能优势： 资源配置的高效率性，市场决策的灵活 自主性以及市场信息的有效性。但也应 该看到，只有在严格的假说条件下市场 机制的完全有效性才成立，在现实生活 中市场缺陷或失灵是不可避免的。另外， 在某些私人物品的供给中，由于存在信 息不对称而导致的“ 契约失灵 ”现象，生 产者坑害消费者的机会主义行为难以避 免。汉斯曼认为， “在提供复杂的个人服 务、服务的购买者和消费者分离、存在 价格歧视和不完全贷款市场、提供公共 物品等制度条件下，都会出现合约失灵 现象”1。 “这种在某些私人物品供应中 由于信息不对称导致的契约失灵或 私益方面的市场失灵又被称作第 二种市场失灵 。 ”2（p.20）汉斯曼还 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 认为由于非营利组织受到了“非分配约 束”，约束了生产者的机会主义动机与 行为。 “市场失灵 ”所产生的无效率、不 公平使得政府介入市场失灵领域成为必 要，政府干预在某种程度上可以有效弥 补市场的不足，矫正市场失灵的根源， 但是政府的干预也并不是万能的。布坎 南的公共选择理论认为政府官员或政府 部门都是追求私利的自利者，政府部门 之间缺乏竞争与有效监督等，使得政府 干预无效或过度导致政府失灵，从而造 成资源的更大浪费，给社会带来更大灾 难。提供公共物品是政府的基本职能所 在，但是绝大多数国家的实践表明，政 府提供公共产品经常是低效率的。这其 中有多方面的原因，如政府垄断导数竞 争机制的缺乏，政府缺乏成本效益观念， 公共产品与服务评价难等。另外， “政府 提供公共物品的决策往往是一种政治性 决策，表现为多数规则下的政治均衡， 它倾向于反映中位选民的偏好，不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 能有效满足公众个性化、多元化的需求； 再者，政府在提供公共物品时受到诸多 条件的限制，这些限制包括种类限制、 多数限制、时限、知识限制、规模限制” 3。政府有时候提供公益时也会发生的 失灵被称作“ 第二种政府失灵 ”。同时， 政府寻租行为导致政府在提供公共产品 中公共性的丧失。 非营利部门的兴起为解决市场失 灵和政府失灵提供了新的可能性，是 20 世纪 80 年代以来在全球范围出现的重 大组织创新和制度创新。以致萨拉蒙倡 议，公民社会组织代表了 20 世纪最伟 大的社会创新，可以与 18 世纪出现的 代议制政府、19 世纪出现的官僚政治相 媲美。 理论与实践都表明，在非垄断性 公共物品或准公共物品的提供上，非营 利部门比政府与市场具有更大的优势。 这些优势主要体现在：贴近基层与民众 的优势；创新优势；低成本优势；社会 资本优势及灵活优势。但是，正如市场 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 和政府都有缺陷一样，非营利组织也有 其局限性，如公益性不足、业余性、家 长组织作风、活动狭隘性或特殊性等， 萨拉蒙称这种局限性为“ 志愿失灵 ”。 非营利部门的“ 志愿失灵 ”理论论 证了政府支持志愿部门的必要性。事实 上，非I 利部门的短处正是政府部门 的长处，二者具有极强的互补性。 “政府 能够通过立法的方式获得足够的资源开 展社会福利事业；能够运用民主政治程 序来决定资金的流向和服务供给的种类； 能够通过向民众赋权的方式来防止服务 提供中的家长式作风和特权倾向。 ”4反 之，非营利部门的长处也正是政府的短 处。 “非营利部门中的志愿组织具有较大 弹性，能够提供更为个性化的服务；能 够根据不同客户的需求来提供专项服务； 能够在较小范围内开展小规模服务；可 以保证服务提供者之间存在合理的竞争 等。 ”1威克瑞指出：“政府公共部门在 处理小规模事务的过程中，往往显得十 分笨拙，主要因为政府高层决策部门对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 地方上的、小规模事务缺乏一定的认知 基础，进而很难做出正确的判断。与之 相反，第三部门与社区联系密切，可以 将政府的政策根据各个社区的实际情况 和需求进行本土化的有效应用，也可以 根据特定群体的需求为其提供所需要的 公共服务产品。 ”5正是由于政府和非营 利部门在各自组织特征上的互补性，二 者无论谁取代谁，都没有它们之间的合 作有意义。政府与非营利部门的这种相 互依赖就为政府与非营利部门的相互合 作提供了理论基础。 三种失灵 理论为政府、市场与社会的合作治理提 供了理论依据基础。从该理论视角对社 区合作治理的研究，要求在社区公共产 品与公共服务提供及社区公共事务的治 理中，各行为主体要分工协作，发挥各 自的优势，弥补对对方的短处，以实现 资源配置的最优化。 （二）多中心治理理论 奥斯特罗姆夫妇借鉴了波兰尼的 多中心秩序思想创立了“ 多中心治理理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 论”，主张在公共池塘资源的治理上建 立多中心治理制度。在公共事务治理的 集体行动困境问题上，传统的解决方案 要么是彻底的私有化，要么是政府强权 控制的国有化，奥斯特罗姆通过博弈论 以及经验分析研究，证明了政府与市场 之外的自主治理公共池塘资源的可能性， 在传统的国家理论和企业理论的基础上 进一步发展了集体行动的理论。同时， 奥氏认为集权制和分权制作为两种单中 心制度安排都有无法克服的缺陷，二者 都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药； 同样，自主治理的制度安排也不是万能 的。 “多中心理论的核心在于因地制宜， 主张采用分级、分层、分段的多样性制 度安排，主张政府、市场和社会间的协 调与合作。 ”6有学者把多中心治理模式 框架概括为四个方面内容。一是多中心 治理结构：决策主体是地方社会生活中 民间的、公民的自治自主管理的秩序和 力量，决策过程是围绕特定的公共问题 形成的弹性、灵活多样的集体行动组合， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 最终目的是高绩效地解决公共问题。二 是多中心治理的基本策略：公民参与和 社群自治。三是多中心治理的过程：多 中心治理模式的多元决策主体在治理行 动中通过冲突、对话、协商及妥协达成 多元利益的平衡和整合。四是多中心治 理的政府角色与制度安排：政府治理策 略和工具选择要向适应现代治理模式的 方向转变，制度选择要根据公共物品和 公共服务的不同性质而定7（pp.2280） 。 多中心治理理论超越了把政府作 为唯一主体的传统科层制理论，主张公 共事务治理主体多元化，提出政府必须 与市场、社会相互合作，共同完成公共 产品与公共服务的提供。这打破了传统 公共事务治理模式中只有政府一个最高 权威的单中心格局，形成了多权力中心 相互交织的多元主体治理格局。 （三）第三方治理理论 萨拉蒙认为传统流行的福利国家 理论与志愿部门理论都不能解释非营利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 部门持续存在的活力及政府与非营利部 门合作的重要性。为此，他提出了“政 府非营利部门关系” 理论即第三方治 理理论。政府在社会服务中的角色可以 被划分为资金提供者、服务监管者和服 务递送者三个不同的方面。萨拉蒙认为， 传统的福利国家理论没有把政府作为 “资金和政策的提供者 ”和 “服务递送者” 的角色与作用区分开来。也就是说政府 虽然有提供公共服务的责任，却不必亲 自生产，生产的任务可以交给社会力量， 政府只需制定相关政策、提供资金并进 行公共服务的监管。事实是，在现实中 美国福利国家利用了包括大量非营利组 织在内的第三方机构来实施政府职能， 即萨氏所谓“ 精巧的第三方治理体系 ”。 “私人非营利组织被认为是参加第三方 治理体系的最自然的候选人，这些组织 有着与政府相似的目标。在这个体系中， 政府与第三方执行者共享在公共基金支 出和公共权威运用上的处理权。 ”8 （pp.4345） -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 第三方治理理论强调公共部门和 私人机构之间的责任共享及其混合作用， 现阶段第三方治理模式的主要表现是比 较普遍存在的政府支持非营利组织模式。 在现实的实际操作过程中主要表现为政 府向非营利组织购买公共服务，即政府 通过委托、招标或创投方式交给非营利 组织或私人企业承担，并与之建立契约 关系，政府则在其中扮演服务递送者、 资源提供者与监督管理者的角色。第三 方治理模式通过项目购买把非营利组织 纳入政府项目，使政府通过更有效方式， 用更低成本实现自己的目标，也使得项 目运作更适合各地的情况或个人需要； 同时，运用外部签约者，可以通过刺激 竞争、促进规模经济来降低成本8 （pp.4345） 。 二、西方国家非营利组织参与社 区治理的实践逻辑 美英日作为欧美发达国家的代表， 其社区治理经历了一个多世纪，形成了 比较成熟的模式。考察以美英日为代表 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 的发达国家非营利组织参与社区治理的 实践过程，可以看到西方发达国家社区 治理中非营利组织与政府互动的实践逻 辑与基本规律。 （一）美国非营利组织参与社区 合作治理 美国属于典型的多元主义模式， 长期以来被视为非营利活动的发源地。 托克维尔指出：“ 美国人不论年龄多大， 无论处于什么地位，不论志趣是什么， 无不时时在组织社团。 ”9（p.635）美 国非营利组织的繁荣与美国特有的文化、 历史以及社会体制是密不可分的。 20 世纪 60 年代，约翰逊政府推 行政府财政紧缩政策及“ 反贫困战争 ”政 策，联邦政府开始重视非营利机构在美 国社区服务中的作用，强调政府应通过 契约方式购买非营利组织服务，以满足 社区居民的各方面需求。 “1988 年，马萨 诸塞州 15 家政府机构向 1200 多个非 I 利组织购买干预家庭危机、酒精中毒 康复治疗、日托、教外国移民的孩子学 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 英语等服务，大约有 200 余种服务项目 被各级政府纳入到了社会服务购买体系 之中。 ”10 20 世纪 90 年代克林顿上台后， 社区建设成为其实现“ 复兴美国 ”的重要 手段之一。为了实现政治理想，美国自 1992 年开始实施“ 地区授权和社区进取 计划”，将越来越多的社区服务及社区 发展项目交由非营利组织承担。 “据美国 政府责任署对 58 个实施地区授权和 社区进取计划地区的调查显示，在该 计划实施后，非营利组织和居民参与地 区事务的积极性显著提高，参与率达 100%。 ”112001 年小布什政府实施“信 任为本的社区自主策略” ，宣称由各种 非营利组织和社区组织提供细致的地方 性和个性化服务代替缺乏人情味的宏大 计划，使社区组织成为向公众提供各种 社会服务的核心力量。该项目要求“必 须全力地争取、扶助、装备、授权和拓 展各种社区组织。小布什政府为此推行 了一系列旨在强化政府与非营利组织合 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 作伙伴关系的计划，如加强对非营利组 织的财政扶持力度，帮助非营利组织制 定相应的服务计划和发展规划，举办各 种讲习班和培训班以提高非营利组织人 力资源水平，强化对非营利组织比较和 评估促进其公平竞争，等等”12。此外， 小布什政府还提出了“ 以信仰和社区组 织为基础的志愿者活动” 的政策建议， “在该政策的推动下，数以百万计的美 国民众在没有任何金钱补偿下，基于志 愿者服务精神参与到公益服务活动中， 仅在 2001 年美国参与公益服务活动的 志愿者即达到 8300 万人次”13。2008 年以奥巴马为首的民主党取代布什的共 和党政府，2009 年奥巴马政府基于爱 德华肯尼迪服务美国法创立了“社 会创新基金” （SIF） ，为非营利组织参 与社区治理提供了充裕的资金支持。 经过几十年的发展，美国已形成了多主 体共同协作的社区服务平台。对此，美 国科罗拉多州大学公共事务学院教授博 克斯认为，公民治理是新世纪美国社区 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 发展的主题，21 世纪是以公民治理为中 心和主导的时代。公民治理一方面表现 为公民、代议者和行政管理职业者这三 方在社区治理中角色定位与作用的变化； 另一方面表现为非营利组织的发达及其 在社区治理与社区服务中主体作用的凸 显。 “截至 2012 年 3 月，在美国税局登 记的非营利组织中有近 100 万家公共慈 善组织和近 10 万家私人基金会以及 40 多万家其他类型的非营利组织”14，同 时， “全美目前大约有 2500 万人在各类 非营利组织中从事各类服务工作（其中 大多数是专业社区工作者） ，占全国就 业总人数的十二分之一”15。发达且庞 大的非营利组织有效地弥补了政府和市 场在社区基本公共服务供给方面的不足。 在美国，非营利组织在社区中直接从事 公共福利工作，为社区居民提供各类社 区服务，各种不同类型社区非营利组织 的存在，推动了美国社区服务功能体系 的建立。 （二）英国“ 志愿与社区组织 ”参 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 与社区合作治理 19 世纪英国最先开展了社区睦邻 运动，汤因比馆实际上就是在社区成立 的为弱势人群提供服务、住房与基础教 育等慈善服务的非营利机构。除作为提 供慈善服务的非营利性机构存在外，汤 恩比馆的影响也涉及政治领域，具体表 现为指导社区居民参与当地政治活动以 及协助当地居民建立邻里中心和社区中 心等12。 20 世纪 70 年代， “从摇篮到坟墓” 的英国福利制度伴随着巨额财政的严重 危机，撒切尔夫人领导的保守党政府将 非营利组织引入社会公共服务供给领域。 由于当时政府仅仅是把非营利组织当作 公共服务供给的“ 下级承包单位 ”，而不 是地位平等的合作伙伴，二者的关系一 度变得紧张。20 世纪中后期，为了缓解 它们之间的关系，也为了更好地实现公 共服务的供给，非营利组织一直在积极 努力倡导改善与政府之间的关系。1995 年，英国全国志愿组织联合会发起了一 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 项研究计划，名为“ 有关展望英国非营 利组织在 21 世纪的前景”，并提交了 志愿部门的未来报告，强调：把多 样性的社区志愿组织视为一种重要的国 家资源，强调其独立性应该得到充分的 保障，建议在政府和志愿组织及社区组 织之间建立基于正式协议的合作伙伴关 系16。这一报告也得到了工党的认可， 并于当年由双方共同发布了一项共建 未来的政策文件。 以布莱尔为首相的新工党政府执 政期间，极其重视非营利组织的发展， 尤其强调政府与非营利组织二者在社区 公共服务供给中良好合作的重要性。在 布莱尔政府看来， “第三部门具有促进公 民文化发展的独特价值，以及维护和发 展公民社会方面的精神价值；在政府与 第三部门的合作背景下，社会成员彼此 相互信任、相互鼓励，共同创造社会资 本，进而提高公民的民主政治素质，解 决社会问题”17。英国政府与非营利组 织合作最具标志性的事件就是 1998 年 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 COMPACT 协议的签署，COMPACT 协 议是政府与志愿组织及社区组织合作的 框架协议，这是用政策的形式确立政府 和第三部门的合作伙伴关系模式。1998 年版的 COMPACT 协议首次提出了双 方合作的八条原则，主要涉及三方面的 内容。一是充分肯定了非营利组织在民 主社会与社会福利中的价值与地位，提 出它们是民主社会至关重要的组成部分 与社会福利的基础。这就为政府与非营 利组织合作提供了前提条件。二是对政 府与非营利组织在合作关系中的性质、 角色及职责进行了界定与分析，提出双 方是建立在平等与充分协商基础上的合 作关系，在双方的合作中，政府的角色 至关重要，尤其是要积极提供资金支持， 而非营利组织除提供公共服务外，还应 积极参与公共政策的制定与完善。三是 提出双方合作的共同价值基础就是促进 公民机会平等，做到正直、客观、尽责、 开放、诚实和有领导力。正是在签署 COMPACT 协议后的十几年里，英国政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 府与非营利部门的合作伙伴关系得到了 迅速发展。 2010 年，代表保守党的卡梅伦政 府上台执政，卡梅伦政府非常重视社区 与志愿组织的作用，把社区和志愿组织 视为提供社会服务的主要工具。卡梅伦 政府的构建大社会报告提出：“我 们希望可以给公民、社区以及地方政府 所需要的权力以及信息，让他们来解决 存在的问题，让他们来建立一个理想中 的英国。 ”18“大社会计划”加入了更加 严格的对政府的问责机制，是对 COMPACT 协议的完善。 “社区增能作为 大社会计划的核心内容，旨在将政府权 力下放到社区、志愿组织等第三方机构， 从而真正把权力交回公民手中。大社会 计划主要体现了政府向地方与社区分权、 鼓励公民志愿精神以及公共服务中非营 利组织的运作与公共部门的运行相结合。 ”19在“大社会” 理念引导下， 2011 年卡 梅伦政府公布了开放公共服务改革 白皮书，在英国公共服务的改革框架中， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 社区服务与个人服务、委托服务一起构 成了英国开放公共服务的三种不同类型， 进一步强化社区居民与社区自治组织 （社区委员会）在社区服务中的自主权 20。2012 年， 公共服务（社会价值） 提案终审通过，意味着英国正式以法律 规范政府采购公共服务的行为，以帮助 社区组织、慈善机构和社会企业赢得公 共服务合同。 （三）日本非营利组织参与社区 合作治理 町内会（自治会）是日本行政社 区内的居民自治组织，是当代日本最重 要的基层社区组织。町内会（自治会） 的主要职能包括居民自治功能与行政辅 助功能两方面，而社区内的 NPO 组织 担负着各种服务功能与社区营造的支持 功能，形成了多方主体合作共治的格局。 日本 NPO 组织在社区中的作用 主要体现在两大领域：社区养老与社区 营造。在社区养老服务中，政府主要提 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 供政策与资金支持，老年人的福利服务 特别是照护服务主要由 NPO 组织提供。 而事实是“近十几年日本保健和医疗福 利非营利组织发展迅速，居全国各类非 营利组织之首，2010 年达到 23985 个， 所占比例高达 57.6%”21。可以说，国 家、地方和民间组织构成了日本社区养 老服务体系的三个重要支柱。另外，20 世纪 60 年代以来，日本为了纠正经济 高速发展带来的社会公害如环境污染， 开始了重视内生发展的社区营造运动。 几十年来，社区营造运动在反对公害、 环境保护、历史街区保护等领域中都发 挥了积极的作用。日本社区营造的一个 重要原则是自上而下的居民参与，市民 不是以独立的个体参与，而是以町内会 或自治会、市民组织或 NPO 等形式来 参与。 “日本社区营造系统由社区培育 组织与支援机构 ，加上市民 与行政这四个部分构成。 ”22社区 培育组织主要是通过为居民提供N 身 的服务以弥补行政服务能力不足的问题， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 支援机构是指向社区培育组织提供为展 开活动所必需的资源或支援的 NPO 组 织，它们构成了日本社区营造的主体力 量。目前日本 NPO 组织在社区中正发 挥着日益重要的作用，NPO、市民社会 等概念在普通日本民众中迅速普及， “众 多志愿者组织等市民活动团体日益活跃， 他们重新强调邻里交往的重要性和合理 性，并突破传统共同体的格局，为都市 社区的软件环境福利建设做出 了突出的贡献”23。 事实上， 日本社区营造的发展与日本非营利组织 的发展具有同步性。20 世纪 60 年代日 本社区营造处于诞生期，20 世纪 70 年 代处于起步阶段， 20 世纪 80 年代以后才真正进入 发展时期。而日本非营利组织的勃兴也 正是在 20 世纪 80 年代以后， “据 1997 年日本政府的调查，约有 20%的民众参 与不包括社区组织在内的市民团体活动， 这些市民团体中有半数以上成立于 80 年代中期以后”24。这一时期大量以民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以 志愿参与为特征的非营利组织涌现出来， 形成了日本独特的“NPO 主内、NGO 主 外”的格局25 。20 世纪 90 年代后日 本非营利组织大量涌现，更是为社区营 造打下了坚实的社会基础，市民逐渐从 社区营造的参与力量过渡到了主体力量。 1998 年日本特定非营利组织促进法 （简称 NPO 法）出台后，社区营造领 域中的非营利组织法人（简称 NPO 法 人）大量涌现。日本 NPO 法降低了 NPO 法人资格的门槛，将原先的公益法 人审批制度改为申报制度，充实与完善 了有关民间非营利组织的法律框架，极 大地促进了日本非营利组织的发展。 “截 至 2010 年 12 月底，日本 NPO 法人总 数已达到 38347 个，从 1998 年 12 月 1 日起约 12 年间，平均日增 9 个 NPO 法 人。而在这些非营利组织中，从事社区 营造的非营利组织占有相当大的比例。 至 2014 年 9 月 30 日，全日本登记注册 的非营利组织法人（NPO 法人）中从事 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 25 社区营造的有 21，600 个。 ”26这一阶 段，日本社区营造已经从建筑物、历史 街区的保护扩展到市民日常生活的方方 面面，如带领社区居民开展各种关心社 区发展、环境与生态的活动，为老年人 提供福利服务以及进行社区公共事务的 协商讨论等。可以说，20 世纪 90 年代 特别是日本 NPO 法通过后，非营利组 织已经成长为日本社区治理的中坚力量， 社区治理迈入了以非营利组织为主体的 官民共治的崭新历史阶段。 三、西方国家非营利组织参与社 区治理的经验启示 从上述美英日社区治理的发展历 史中，我们可以看到不论是英美的社区 自治模式还是日本的混合模式，都有一 个共性，即非营利组织在社区治理中发 挥着越来越重要的作用。具体来看，这 些国家非营利组织参与社区治理的经验 主要表现在如下方面。 第一，非营利组织是社区治理的 主体力量，在政府与非营利组织之间应 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 26 构建平等的合作伙伴关系。在西方发达 国家中，不论是实行自治还是混合的社 区治理模式，非营利组织都是社区不可 或缺的主体力量。在美国社区内，150 万个非营利组织正朝着致力于建立一种 无所不包的服务体系的方向在努力，以 满足居民养老、妇幼、医疗、保健、卫 生、教育、就业等方方面面的需求。萨 拉蒙通过大量的数据证明政府与非营利 部门之间的伙伴关系在美国是普遍存在 的8（pp.109120 ） 。而英国 1998 年签 署的 COMPACT 协议明确提出，政府 与非营利组织是建立在平等与充分协商 基础上的合作关系。在当前英国城市社 区公共服务体系中，政府通常不再直接 为社区居民提供住院式或机构式的照顾 服务，而是由相应的社区志愿服务部门、 慈善组织以及营利组织等对需要照顾的 居民直接提供服务，在这一过程中政府 仅仅扮演服务的购买出资人和监督者的 角色。英国政府一直非常重视非营利组 织的发展，认为社区治理要顺应居民对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 27 于公共服务质量多样化与多层次的需求， 推进社区治理的多元化，在社区治理中 形成了政府、市场与第三部门合作治理 的模式。在日本，自 20 世纪 90 年代 NPO 法制定以来，取得法人资格的非营 利组织团体激增。 “据统计，截止到 2015 年 1 月 31 日，被认证的 NPO 法人有 49873 家”27，其中从事社区营造的非 营利团体占比近一半。而日本政府推行 的“协动”政策旨在推进政府与非营利组 织之间建立起平等的合作伙伴关系。 第二，政府购买服务是非营利组 织参与社区治理的普遍模式。在美国， 社区治理普遍采取“ 政府负责规划指导 和资金扶持，社区组织负责具体实施” 的运作方式。奥巴马政府于 2009 年创 立了“社会创新基金 ”（SIF）支持非营 利组织以创新的手段解决包括低收入社 区在内的三大领域中的社会问题，政府 把拨款的权力赋予中介组织，政府则主 要发挥监管的责任。目前，美国非营利 组织与政府之间的合作已经相当默契， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 28 政府不对其具体的运营活动进行直接干 预，而是“主要从政策制定、财政支持、 管理考核等方面对非营利组织进行宏观 管理”28。而大量社区服务的具体内容、 社区项目的开展，都由相应的非营利组 织具体负责组织实施。在英国，社区服 务的提供形式去机构化，社区服务由政 府、营利性组织、志愿服务组织以及邻 里亲戚等非正式部门共同参与提供，政 府则购买由民间团体和个人提供的大部 分社区服务。20 世纪 90 年代以后，英 国甚至通过立法的形式，要求地方政府 从服务提供者向服务购买者的角色转换。 1990 年英国通过的“ 国民健康服务和社 区照顾法”明确规定地方政府在社区服 务中的角色：“ 向志愿组织或私立单位 购买服务，及增加社区服务使用者的选 择。地方政府社会服务局在社区照顾的 执行上，被要求由服务提供者角色变成 服务购买者，在英格兰甚至被要求所购 买的服务必须占所有提供服务的 85%。 ” 29“政府购买社会服务的方式，或者是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 29 以指定的预算费用，或者是以代金券的 限定方式购买配置给使用者的专门的服 务，或者集中起来到一个唯一的国