国家管制与农民负担.docx

国家管制与农民负担 国家管制，本文特指国家通过法律法规、公共政策等 具体制度形式向农村基层社会下达的指令性计划、任务或 指标。对于基层政府来说，这些计划、任务或指标都是必 须不打折扣地完成的硬性命令。目前国家对农村社会的管 制主要表现在计划生育、公粮征收、9 年义务教育等具体领 域。客观上，国家管制所造成的特殊政治治理结构为农民 负担的形成提供了条件，在一定程度上决定了农民负担的 实际状况。国家管制不仅使政府通过不平等的制度安排提 取了农业剩余，而且基层政府为解决自身财政严重不足的 困境，往往在实施管制过程中巧立名目，向农村重复收费 或安排种种不合理的摊派。如此一来，农民负担沉重的问 题也就不可避免了。 一、首先，对于当今农民来说，感受最直接、最深刻 的国家管制是计划生育。国家的计划生育管制措施需要巨 大的管制成本。对于国家来说，这种管制成本一般表现在 管制机构设置、人力、物力等方面；而对于被管制的农民 来说，管制成本则主要表现为计划生育统筹费、以各种名 目设立的检查费用等等。在一些农村，计划生育工作在很 大程度上变成了地方政府乱收费的正当工具，成为农民负 担沉重的一个重要根源。笔者在山东农村做实地调查时看 到，当地政府以计划生育检查的名义向农民进行不合理收 费，具体情况如下：第一，计划生育工作检查。主要是对 村里的计划生育管理工作进行检查，每次计划生育检查上 面来人很多，如果赶到吃饭的时间，村里还要破费请吃饭。 该项检查每年少则 10 多次，多则 20 多次。第二，育龄妇 女定期检查。这是一种强制性的例行检查，一般 1 年至少 要检查 4 次，每次交检查费 5 元，一位育龄妇女 1 年至少 要交给计生办 20 元钱。而且，许多已经做了结扎手术的育 龄妇女也不例外。其实这项检查费用是重复收费，因为在 每年的“五统”之中，已经包含了计划生育检查费用了。 而且，1 年之内检查 4 次也是非常不合情理的。之所以频繁 检查，主要目的还是看准了那笔数目不菲的检查费。计划 生育工作不是在执行国家的基本政策，而是变成了地方政 府的生财之道了。第三，怀孕妇女定期检查。凡是符合国 家政策的生育，首先必须到镇里的计生办领取生育证，并 交纳体检费 60 元，这样，怀孕妇女在例行体检时就可以不 再交费了。但事实并非如此，这笔早先上交的费用早已被 挪为它用，医院根本得不到一分钱。怀孕妇女到医院检查 时还是要照常交费，在怀孕期间，一般要做 35 次检查， 每次为 15 元，又是一次重复收费。 其次是国家对农产品价格的管制，这种管制首先表现 在公粮征收问题上。现行的公粮征收制度是一种典型的国 家管制，在此管制下，农民必须按照国家规定以低于市场 的价格向国家出售一定数量的粮食。国家为了确保粮食安 全，一直对农民实行强制性的收购政策，即使在粮食收购 市场化的过程中，政府对于粮食市场一直保持较强的行政 干预。对粮食价格的严加管制，使得粮食难以真正走向市 场，农民也就在这种管制中为国家做出了很多的贡献。很 多学者都注意到了这样的问题。长期以来政府通过强制性 的农村征收制度从农村提取农业剩余，据统计，在 19791994 年的 16 年间，政府通过工农业产品剪刀差从 农民手中取走了大约 15000 亿元收入，除去同期农业税收 总额 1755 亿元，抵消各项支农支出 3769 亿元，政府通过 农村税费制度提取农业剩余 12986 亿元。 同时，按照国家在经济上的宏观调控政策，当经济运 行出现困难时，政府往往通过政策倾斜措施，采取价格、 财政、金融等调节手段，优先保证工业发展和城市需求。 在这样的宏观调控下，农业一般也要作出一定的牺牲。在 上个世纪 90 年代中期，由于国有企业改革，大批的国有企 业职工下岗，城市居民的收入相对减少。但是由于这一时 期农产品价格下降，城市居民的基本生活基本没有受到太 大的影响。但是农产品价格下降，农民却为此作出了相当 大的贡献。根据陆学艺的推算，1996 年，大米、小麦、玉 米 3 种农产品的平均价格是 10355 元斤，农民粮食所 得为 10355 亿元。1999 年，上述 3 种农产品价格是 07075 元斤，农民粮食所得是 7075 亿元，比 1996 年减 少 3284 亿元。如果把其他的农产品也粗算在内，1999 年与 1996 年相比，农业收人要减少 4000 亿元。XX 年，农业减 产又减收，农民从农业获得的收入比起 1996 年来减少 4000 亿元以上。从 1997 到 XX 的 4 年中，农民收入减少 16000 亿元以上，这些是农民在这次国家宏观调控中付出的贡献。 再次，国家在农村推行的一些公益性事业。9 年义务教 育是国家的一项高瞻远瞩的决策，但对农村孩子来说，所 谓义务教育只是一个梦想。国家法律只规定了农村学龄儿 童的这项权利，却没有规定谁来支付这笔办义务教育的经 费，政府也没有为这项法律规定提供财政预算。地方政府 必须在教育经费问题上想方设法，最终还得由乡村筹措。 在乡镇政府的强制义务教育政策下，农民必须为诸如校舍 修建、基本教学设施、教师工资等承担全部费用。一些小 学为解决经费严重短缺问题，常常对小学生收取一些不合 理的费用。许多农村孩子因无力承担过多的费用而辍学。 从这方面来看，在农村地区，所谓 9 年义务教育也就间接 地变成了一项很严重的农民负担。曹锦清在中原地区做社 会调查时也看到了同样的问题：“中央把农村 9 年制义务 教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经济发达的沿海 乡村，问题不大。但在内地依然是一个以低效农业为主的 地区，工商业极不发达。全乡中小学教师的吃饭问题，就 占去一级财政收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政 府压得喘不过气来。教师的工资，只是办教育的一个方面， 另外还有校舍，教学设备，办公经费等等，都要花钱。这 笔钱从哪里来？！就是把乡财政的全部收入都用到教育这 块都还不够呢。”上面制定一个法是很容易的，也可以制 定得很理想，很好看，但制定法的部门并不出钱。出钱落 实的是乡与村，归根结底是农户。一方面叫减轻农民负担， 一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。”因此， 在现行教育制度下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村 9 年义务教育的主要责任。然而，乡财政用于农村义务教育 的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。可见，农村义务教 育的投入几乎全部是由农民负担的。 最后，基层政府的积极行政行为。积极行政一般强调 政府应该在社会经济发展中起主要作用。在发展农村经济 的过程中，这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化 的方式作用于农村，形成所谓“逼民致富”的现象。这与 我们现行的政绩考评体制有关。长期以来，我们在发展经 济的过程中逐步形成了物质至上、经济至上等观念，考察 提拔政府主管的主要标准之一就是看他的政绩水平。为此， 一些地方政府就大做官样文章，紧盯着 GDP 不放，层层制 定社会经济发展目标，不顾本地的自然条件和经济条件， 也不考虑市场需求状况，强行上马一些项目。在资金不足 或根本没有资金的情况下，为了在自己的任期内开展项目 建设，就动用各种社会关系或政治关系，在资金问题上东 借西凑，或者以地方群众共同利益的名义强行向农民进行 摊派。根据经济规律，一个项目建设从投入到产出到取得 效益需要一定的周期，有的周期还比较长。一个地方基层 主管干部的任期一般是 3 年，这些主管干部往往在自己的 任期还没有到期就另有高就，他一手上马的这些项目也就 处于无人问津的困境。长期一往，在基层，这种政绩至上 的做法积累了大量的债务，造成了人为的农民负担。 曹锦清的调查材料在很多地方都指出了同样的问题： “各级地方党政与部门都在加快经济发展的名义下， 搞显示政绩，大搞各种低效甚至无效的投入。”发展 开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的 “政绩”，不顾民力财力，大搞“短平快”的“政绩工程” 而造成的。有些开支，乡镇干部不愿控制；有些开支，乡 镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私囊， 其结果必然是开支失控。 此外，各级政府为了显示政绩，增加自己的政治资本， 往往不顾当地的实际情况，人为夸大 GDP 和农民收入水平 农民人均收入水平，所谓“官出数字”、“数字出官”。 笔者在山东农村调查时发现，在向镇政府上报农民收入时， 农村的台帐一般不是按照实际的状况计算出来的，而是按 照镇里给定的指标和数字推算出来的。现在每年到了上报 台帐的时候，镇里会事先下达一个已经确定好的数字，然 后要求村里就按照这个数字从上往下推算，把这个数字凑 起来就行了。这样的做法对于乡镇政府来说是一箭双雕： 一方面农民收入的增长率比较高可以显示自己的政绩；另 一方面也可以以此作为多收取税费的根据，因为现行基层 税费制度是按照农民的年收入的 5收取的，年收入虚报得 越高，农民为此上缴的税费就越多。 二、要解决农民负担问题，就必须对基层国家管制行 为进行规范，打破政绩至上观念，实现从积极行政到消极 行政的根本转变。 第一，根据变化了的形势，适当放松某些领域的国家 管制。如在计划生育领域，随着农村经济的发展以及人们 生育观念的转变，加之国家计划生育政策的相对松动，计 划生育工作的形势有了很大的改观。在一些地方，农民不 再象从前那样强行超生，而是在国家政策所允许的范围内 生育。减轻国家在计划生育问题上的管制，可以适当减少 在这方面所花费的成本，包括人力、物力等，不仅可以适 应地方机构精简的改革精神，而且也会相应减轻地方财政 的压力。从更深远的意义来看，这种强管制政策的转变， 还可以减少国家权力借机向农民乱收费和重复收费的寻租 机会，有利于地方政府的廉政建设。 第二，国家应及时放松对农业的价格管制，真正使农 产品逐步走向市场。中央政府面对新的形势，取消人为制 造的剪刀差，并适应 WTO 的需要，依照国际惯例和国外对 农业实行普遍扶持和保护的做法，维护农民的切身利益。 从增加农民收入的角度看，减轻农民负担的直接措施就是 促进农村经济增长。从国际经验来看，由于产业性质的限 制，农业本身就是一种比较效益低的产业，它所具有的增 收潜力也是有限的，而且它在市场经济竞争中的弱势地位 也是非常明显的，西方发达国家一般都对农业实行特殊的 扶持和保护政策，确保农业生产者能够获得平均利润。我 们在促进农村经济增长时应该注意到这个国际经验，给予 农业以扶持和保护。 第三，彻底改变政绩考评机制。不以经济发展为乡镇 政府主要负责人是否升迁的主要依据，而是以是否依法行 政、是否遵循和贯彻