利用中介力量参与投资建设项目审计工作的思考.docx

利用中介力量参与投资建设项目审计工作 的思考 xx 省审计厅 xx 厅长曾向全省审计机关提出要求：“要 在科学发展观的指导下，立足实际，因地制宜，勇于探索， 大胆创新，进一步健全完善与社会主义市场经济体制相适 应、与时代发展相适应、与 xx 实际相适应，符合科学发展 观要求的审计制度和工作机制。”我市审计机关认真贯彻 省厅指示精神、深入学习实践科学发展观，在实施政府投 资建设项目审计过程中，积极探索利用社会中介投资审计 力量的工作机制，为促进政府投资审计工作的可持续发展 提供了重要经验。 一、利用中介力量取得的效果非常显著 审计机关整合社会审计资源，利用中介审计力量参与 政府投资项目的审计工作，是为适应时代发展的需要，审 时度势，采取的一种新的工作模式，其显著的效果在实践 中已得到充分的展示，主要体现在如下几个方面： 1、拓展了投资审计的覆盖面 我市对交通、能源、环境等领域的基本建设投资力度 逐年加大，这些项目大多为公益性项目，利用的资金均系 政府财政性资金，为了保证建设资金安全、高效使用，准 确评价投资效益，更好地围绕中心、服务大局，审计机关 开展的投资审计工作必须具有足够的深度和广度。 市、县两级审计机关精心策划，先后组织、聘用了多 家社会中介机构参与了政府投资建设项目的审计工作，审 计范围广泛，涵盖到公共设施、环境保护、污水治理、市 政工程、新城建设、公路交通工程等几乎社会经济生活的 各个领域；审计内容全面，包括建设程序的执行、建设资 金的收支、工程价款结算的真实性等建设项目的全过程； 审计方式多样，包括工程竣工决算审计、跟踪审计、审计 调查等，及时查处、纠正、预防了高估冒算、挪用侵占建 设资金、损失浪费等违规违纪行为，维护了投资领域的市 场经济秩序，为政府直接节约了大量“真金白银”，实实 在在的审计成果，进一步展示了投资审计在社会经济建设 中的重要作用。据统计,XX 年度市县两级审计机关完成投资 审计项目近 80 项，查出违纪违规金额约 5 亿元，核减投资 8000 多万元。由于社会中介力量的参与，有效地拓展了投 资审计的覆盖面，明显地增加了投资审计的深度。 2、缓解了投资审计专业力量不足的矛盾 目前全市审计机关从事政府投资审计的人员数量不足， 分布不平衡，大多数县仅 2 至 3 人，勉强能组成一个小小 审计组，尤其是有的区局仅 1 人；人员知识结构不合理， 大部分投资审计人员仅有财务知识，具有工程、造价、计 算机等专业经验、能独立看懂图纸、计量套项的审计人员 凤毛麟角，以此微薄的审计力量，要想全面完成全市投资 审计任务，并达到理想的审计目的和效果，难度确实很大。 审计机关利用社会中介机构参与政府投资建设项目审 计工作后，极大地缓解了投资审计人员技术力量不足的矛 盾，为及时完成政府投资审计任务提供了保障。首先，人 力资源有了保障：工程投资审计是一项非常细致而繁锁的 工作，要求审计人员对于可以描述清楚的长度、宽度、高 度、厚度、规格、型号、等级、数量、重量、部位等内容 都要进行认真计量、计价、套项、换价等，工作量很大， 需要投入大量人力，社会中介可利用其灵活机动的人力资 源管理模式，适时调整人力配置，充分满足审计任务的需 求。其次，专业技术力量得到保障：政府投资领域广泛， 审计任务无可避免地要涉及到建筑、装饰、安装、修缮、 给排水、送变电、市政、绿化、公路、桥梁等多个专业， 具有工程造价审计资质的社会中介机构，其从业人员绝大 部分是注册造价师、造价员，专业上虽各有所长，但中介 机构具有足够的选择空间，根据工程特点选派掌握了相应 专业知识、具有专业综合分析能力的审计人员承担具体审 计任务，从而能够对工程造价的准确性作出正确的评判。 3、促进了投资审计技术手段的提高 由于多种原因，一些基层审计机关开展投资审计工作 时，审计手段依然传统、落后，大部分时间里，审计人员 在图纸堆里和定额书中“徒手拼杀”，当天边“初露曙光” 时，猛回头却发现“轻舟已过万重山”时间已过一、 两个月，甚至更多，滞后的审计手段，严重地制约着投资 审计工作效率的提高。 社会中介审计机构为了自身发展，必须自觉适应社会 主义市场经济大潮，往往能率先使用先进的技术手段，以 提高工作效率，创造良好的经济效益。审计机关利用中介 力量以后，中介审计人员同样将先进的审计手段，充分地 运用到了政府投资工程的审计工作中。如：利用红外线测 距仪、数码录相机、路面钻孔取芯机等先进的取证、检测 工具实施工程量及工程质量的现场审计勘验检测，使得投 资审计证据从表观质量深入到工程结构质量，进一步提高 了审计证据的证明力和审计结果的准确性；运用工程造价 软件，对工程价款结算的准确性进行辅助审核，最大限度 地减轻了审计人员计算劳动强度，明显地节约了审计时间， 降低了计算误差。中介机构先进的审计手段启发了审计机 关的工作理念，认识到“工欲善其事，必先利其器”的重 要性。近来，投资审计在利用现代技术手段方面取得了突 破性进展，配置了青山预算之星、神机妙算等系 列预算软件，不少审计人员通过自学，能熟练运用工程造 价软件，现代技术手段的不断采用，逐步提高了投资审计 的工作效率和审计质量。 4、加速了投资审计转型的节奏。 政府投资的建设项目大多是领导关心的焦点、群众关 注的热点，每年计划安排和政府领导交办的审计任务很多， 且绝大部分是工程竣工决算审计，审计机关长年缠身于具 体审计事务，关注的也仅是建设项目个体工程价款结算的 真实性和建设资金使用的合规性，无法充分发挥国家审计 的“免疫系统”功能。 社会中介机构的辛勤劳动，主观上是为了自身的生存 与发展，客观上为加速政府投资审计的转型创造了契机。 首先，促进了投资审计资源的配置更为优化：对工程价款 结算的审核是工程投资审计工作永恒的主题之一，是耗用 审计力量最多之所在，但恰恰也是中介机构所擅长的工作， 审计机关利用社会中介机构承担对工程价款结算的审核工 作，是用其所长补已所短，各得其所。审计机关可以集中 精力，更多地关注宏观层面共性问题、更多地关注党委、 政府关心以及与人民群众利益息息相关的突出问题，更多 地关注投资效益问题。同时，为审计分析提供了基础依据： 中介机构通过对每个单项工程、单位工程、分部工程的审 核，从微观层面掌握了大量详实的个体资料信息，审计机 关对这些基础素材进行提炼归纳，以审计的视角从宏观层 面对一些倾向性共性问题提出意见，有力地促进了投资审 计内容由微观逐步向宏观转型，审计重点由建设资金收支 的真实合法性逐步转向投资的效益性，审计切入点从事后 的工程竣工决算审计逐步转向全过程跟踪审计，审计方式 由个案审计逐步转向与专项审计调查并重。如：在对建设 项目进行竣工决算审计时，中介机构投入 17 人花了近 6 个 月时间，从微观层面核减投资几千万元；审计机关站在维 护人民群众根本利益的高度，提出了加强建设用地、还建 房管理等建设性审计建议，促进相关职能部门完善政策措 施，提高政府投资项目的“免疫力”。 二、利用中介力量存在的负面影响不容忽视 国家审计署政府投资项目审计管理办法规定： “审计机关实施政府投资审计，遇有审计力量不足或者相 关专业知识局限等情况时，可根据有关经费预算情况，聘 请具有法定资格的注册会计师或者其他具有与审计事项相 关专业知识的人员参加审计。审计机关应对审计结果的真 实性、合法性负责。”审计机关利用中介力量参与政府投 资审计符合科学发展观要求，也有着明确的法规依据，但 实践中出现的一些弊端使审计风险明显增加，是不容回避 的客观现实。 1、执业素质良莠不齐，约束机制力不从心。 社会中介审计机构是市场经济发展到一定阶段的产物， 社会审计和国家审计的理念是完全不一样的，其社会经济 定位决定了其参与投资审计的根本目的和主观目标是获取 经济利益，他的主要职能是提供服务，参与政府投资审计 工作以监督者身份出现，当其经济利益与审计机关的要求 相冲突时，因利益的驱动，很难自觉地保持其立场正确、 理直气壮，部分中介机构往往要将各自的经济利益放在第 一位；中介参审人员绝大部分都能恪守职业道德，但也有 极少数人员思想素质较差,如:“见利忘义”，与施工单位 搞幕后交易，蒙蔽甚至“联合”建设单位形成利益共同体， 共同骗取政府建设资金；“有奶便是娘”，谁给的钱多就 帮谁说话，甚至所有的好处都沾，“原告、被告”都帮， 竭力为施工、建设单位申辩开脱，共同对付审计机关的监 督检查；“瞒天过海”，打着审计机关招牌，私下做着某 些个人交易，向被审单位提出过分要求，甚至“吃、拿、 卡、要”，影响了审计形象上述现象尽管是极少数， 但时有发生，危害性极大，因社会中介执业素质良莠不齐， 为审计质量埋下了安全隐患。 审计机关对社会中介机构的行为既无法用行政手段来 规范，也不能通过经济合同来维系和制约，对其管理主要 靠行业自律，因为双方之间在管理体制上不存在隶属关系， 同时，因审计经费等原因，审计合同由中介与业主签订， 审计机关充其量担任“鉴证”角色，审计机关对中介机构 的管理手段缺少应有力度。其次，中介机构对其从业人员 的管理仅靠经济手段，特别是少数中介机构对从业人员采 取“松散型”管理模式，将审计任务承包给个人，他们中 不少人是“游击队员”，尽管也是优秀的工程预算人员， 但对国家审计知之甚少，看问题的角度、处理问题的力度 大受影响，加上中介内部“三级复核”流于形式，审计质 量的控制显得力不从心。 2、专业观念淡化，功利思想膨胀。 由于中介力量的加盟，政府投资审计工作中一些迫在 眉睫的问题得到暂时解决，诱使少数审计机关仅集中精力 去应对眼前其他事务，而放松了投资审计专业人才的培养 和储备，淡化了对投资审计人员专业知识的要求，使个别 审计人员产生“错觉”，认为审计机关的投资审计工作可 以“寄生”于中介机构的工程价款审核之上，政府投资审 计人员不一定要懂得工程预算等专业知识，殊不知，审计 机关如果没有人懂得工程预算专业知识，就丧失了对中介 机构审计结果的复核能力，实际上是将政府投资建设项目 的审计监督权拱手相让了，很可能出现“被人拐卖了还帮 着数钱”的悲苦局面。专业观念的淡化甚至会引发渎职的 后果。 为了急于体现投资审计的职能作用，一方面盲目扩张 审计数量，另一方面过分偏重经济利益。不从实际出发量 力而行、搞地毯式铺大摊子的现象时有发生，有的基层审 计机关每年利用中介机构完成几十项投资审计任务，审计 结果尤其是工程价款结算基本上是由中介机构“一锤定音” ，审计机关无力掌握其准确程度；有的审计人员将审计收 缴看作评估审计成果的唯一、最终目标，忘记了审计的职 责，轻责任重利益，为了使人家“就范”，通常利用中介 力量紧紧抓住被审单位“小辫子”，作为收缴谈判的筹码， 经过一番讨价还价达成默契，罚人家一笔“零钱”了事， 甚至收缴了人家钱连名目都找不准。功利思想膨胀，真正 受损的往往还是政府资金。 三、利用中介力量必须适当、适度、有效 “任其事必图其效，欲责其效，必尽其方。”我们利 用中介力量的初衷是更加有效地保证政府投资项目工程造 价的真实、准确性，促进政府性资金使用的安全、高效， 为了达到理想的效果，应该做好如下几个方面的工作： 1、选聘的中介要适当。 选聘合格的中介力量参与政府投资审计工作，是确保 审计质量的重要前提之一，应在方式、标准、地域等方面 把握好尺度，慎重选聘中介机构。第一，方式方法要得当： 一般情况下提倡采用招投标方式，但有时受审计成本、审 计时间、审计内容等因素制约，也可采用“货比三家”的 办法，不管采用什么方式，都要从实际出发，坚持公开、 公平、公正的原则，认真考量中介机构的执业水平、服务 意识等综合因素。第二，资质规模要适中:中介机构的资质 和规模应符合要求，应具备完成审计任务的实力，有承担 审计质量风险的责任能力，但并非规模越大越优、资质越 高越好，有时“店大欺客”，不重视被委托的项目，甚至 将其“转包”，资质再高也“白搭”。第三，地域内外要 平等：中介机构应不分地域，一视同仁，盲目“排外”或 “媚外”不可取，过分“拒内”或“护内”均不宜。外来 的中介可能社会关系相对简单，工作受干扰少，但并非所 有的“外来和尚会念经”，特别是“两头在外”的项目， 如果遇上外来的“歪嘴和尚”或“冒牌挂靠和尚”，与 “香客”瓜葛起来会更加肆无忌惮，“崽卖爷田不心痛”， 哪有“真经”可念？相关部门管理难度很大;本地中介机构 可能受到的社会人情关系干扰相对较大，但其在本地注册 登记，“跑了和尚跑不了庙”，不会“只做一锤子买卖”， 不敢过分“放肆”，便于相关部门管理。总之，应根据审 计项目的具体特点，选聘适当的中介。 2、委托的内容要适度。 将政府投资审计的部分工作内容委托社会中介力量去 完成，是目前情况下提高审计服务效能的措施之一，但委 托的范围、内容、项目数量一定要适度。首先，委托的范 围要有选择性，社会审计与国家审计相比，审计广度、力 度、深度都存在比较大的局限性，行为规范和工作要求有 很多不同点，并非所有的审计内容都适合由中介机构承担， 如：涉及社会安定团结的敏感问题、国家财经法规的执行 问题、对宏观共性问题的调查等就不宜委托中介完成；其 次，委托的内容要有必要性，政府投资审计通常包括建设 程序、价款结算、财务核算等内容，其中“价款结算”审 计是我们的弱项，恰恰是中介的强项，应该委托中介完成， 如果将全部内容均委托中介，完全无此必要；同时，委托 的数量要有可控性，政府投资项目多，审计任务重，但仍 应接受审计计划的控制，若不按计划不加节制，将政府投 资的所有项目“尽收囊中”，再全部委托相关中介机构去 干，根本无精力去监管审计质量，俨然成了个不称职的 “包工头”，干好干坏无力过问，“到时不亏死你才怪”！ 3、采取的措施要有效。 由于中介机构工作方式、工作目的及人员素质等方面 的不同，为使他们的审计行为更加规范，提高审计质量， 国家审计机关一定要积极争取相关部门的支持，采取行之 有效的管理措施。首先，必须有“人”，配备思想素质过 硬的专业内行。审计机关的投资审计团队与工程造价审计 中介机构直接打交道，义不容辞地承担了对中介审计质量 的监管职责，但如果投资审计人员有“爱占小便宜”的嗜 好，就会蜕变为“不敢捉老鼠的猫”，如果专业水平低下， 硬充内行“忽悠”别人，人家根本不卖账，更谈不上什么 效果了。第二，必须有“规”，建立系统的规章制度。审 计署制定了政府投资审计管理办法，不少县政府也结合本 地实际出台了与之相适应的地