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关于行政效能监察基本理论问题的思考 行政效能监察是行政监察机关的一项职能，这是毋庸置疑 的。但是，对行政效能监察是否是与廉政监察并驾齐驱的 重要，执法监察与两者之间到底是什么关系，一直存在着 争议。相当长时期内，我国行政监察理论与实践的重心一 直围绕着廉政监察而展开，忽视行政效能监察，行政效能 监察的定位问题始终未能真正解决。其结果使我们不得不 面对这样一个现实：行政监察工作的发展空间受到极大束 缚，行政监察职能难以得到充分发挥，标本兼治的监察模 式不能落到实处，腐败行为并未得到有效遏制，行政机关 效能低下，政府形象经受着严重的考验。 行政监察的发展历程与严峻现实均向我们提出这样问 题：行政监察工作的改革不能仅仅停留在监察手段、监察 方法等改良措施上，也不应苦于监察体制问题得不到根本 解决而怨天尤人。而应从更为广阔的视角审视行政监察在 政府管理中的位置，理性思考行政监察的本质特征和职能 内涵，立足现实探索市场经济条件下行政监察工作总体战 略思路。 一、行政效能监察的客观依据 以行政效能监察为重心开展行政监察工作，是行政监 察工作的内在规律和市场经济的外在环境的双重要求。 开展行政效能监察是行政监察本质特征所决定的 行政监察工作发展到今天，取得了很大的成绩，但是 也遇到了很多的困难和问题，从一定意义上说，行政监察 工作呈现一种高位低谷的状态，造成这一状态的原因固然 很多，其重要原因之一就是行政监察机关没有真正抓住改 善行政管理，提高行政效能这一根本宗旨来开展监察工作， 没有充分应用行政监察法所明确赋予的行政效能监察 的职权和手段。其结果是没有真正发挥和体现自己的优势 和特点。 行政监察的本质属性究竟是什么？过去我们一直认为： 国家意志性、纠编性和惩戒性是行政监察的本质属性。如 果涉及到行政监察机关的行政性，也仅仅从行政监察机关 不能享有司法手段的角度去理解和把握。而却严重忽略了 行政监察机关作为政府职掌监督的管理机关所具有的管理 监督性的本质特征。管理与监督是行政监察本质属性不可 分割的两个方面。行政监察的本质属性既不是单纯是监督 性，也不是单纯是管理性。而是管理与监督的有机结合。 单纯讲管理，行政监察也就缺乏其特色；专门讲监督，行 政监察也就被局限了发展的空间。管理监督性体现为：行 政监察以过程管理与过程监督为手段，以行政组织的科学 化、行政行为的合法合理和公共产品的效益最优化为目的， 以对违法违纪行为的惩戒和公民合法权益的保护为补救的 本质属性。表现为：第一，行政监察作为政府运行机制中 的监督要素，通过监察权制约行政权，防止行政机关管理 社会事务中权力的滥用和越权，即侧重于监督性；第二， 通过建立和督导建立保障政府行为勤政高效的制度体系， 并监督这一体系实现来实施对政府行为的控制所体现的控 制职能；第三，行政监察机关以其自身所具有的优势，通 过协调政府各职能部门的相互关系而体现出越来越强的综 合协调的力，以实现行政管理机制的运转协调。 可见，行政监察的管理监督的本质属性决定了行政监 察不单纯是政府管理体系中的监督要素，行政监察职能还 渗透到政府管理体系的控制与协调活动之中。政府能够有 效地实现其行政目标的基础是勤政高效。那么，行政监察 的管理、协调和控制所承载的客体只能是行政效能，可以 说，从发挥行政监察的管理监督属性的角度而言，实施对 行政效能的监察必然是行政监察机关的出发点和落脚点。 行政效能监察是实现政府管理功能创新的有效机制 当前，政府主导型充分竞争的市场经济模式客观要求 政府管理功能实现创新。而行政效能监察工作的深化是推 动政府管理功能创新的有效机制 由于国有资产管理体制的根本性变革，对国有资产 实现最终所有权和法人财产权分离；政府通过宏观调控实 现国有资产的流向、保值和增值。因此，政府在维持宏观 经济持久稳定的同时，更为注重国有资产运营的盈利性， 而盈利性目标的实现，是通过微观经济领域中企业法人的 经营。故此，政府行为的价值取向和企业法人的价值取向 逐步趋同，政府在利益驱动下，必须改变其低效和僵化的 管理机制，提高其行政效能，尽快适应市场经济的客观要 求。行政监察机关通过开展行政效能监察，为政府提高行 政效能提供了内在动力和外在保障。 市场经济既是法治经济，也是权利经济。在市场经 济的大舞台上，市场主体都应遵循公正与效率的市场规则， 行政主体也不应例外。市场经济本能地排斥行政权力不受 限制的过度膨胀，反对行政权力至上，市场主体从义务本 位转变到权利本位。政府已不是消极的守夜人和掌舵人， 而应是促进市场体系孕育和服务于市场的划桨人，为了适 应市场经济中生产、交易、分配的公正性和效率性的内在 要求，这就迫切要求政府更多地以平等主体的身份参与到 市场经济的运行机制中，而平等主体的确立，不是构建在 权力之上，而是架构在效能之上。 行政效能监察是政府企业化的重要组成。政府行政 的企业化是当代政府管理的发展趋势。政府在行政调节中 要耗费一定的资源，政府如何以较小的资源耗费达到最优 化的行政目的，是现代行政管理的重要问题。政府行政企 业化的主要内容是以效益为标准，通过挖掘政府自身的管 理潜力来提高行政效能。政府行政企业化需要建立一套完 整的政府运作系统和运作规则，政府运作系统以行政，组 织资源为基础，在一定的行政组织基础上对行政物质和行 政资金按企业化的方式进行配置，最终达到用最小的行政 资源投入取得尽可能大的行政效率的目标。 政府企业化的实现客观要求建立一个监督体系与之相 配套。行政责任体系建立的前提是行政职责划分科学合理， 行政权限明确具体，履行职责程序具有操作性。而作为行 政效能监察基础性工作的行政效能保障体系，同时也是政 府企业化的基础性工作；随着以行政效能保障体系为主要 依据性标准的行政效能监察工作推行和深化，致使在实现 行政效能监察目标的同时，实现政府的企业化。 二、行政效能监察的法律依据 行政效能监察的法律依据渊源于三方面： 法律依据是中华人民共和国宪法第一章总纲第二 十七条规定：一切国家机关实行精简的原则，实行工作责 任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质 量和工作效率，反对官僚主义。 中华人民共和国行政监察法第一章总则第一条规 定：为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律， 促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法， 制定本法。 国家公务员暂行条例，第一章总则第一条规定： 为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优 化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。 中华人民共和国宪法）是国家的根本法，具有最 高的法律效力，是一切立法的基础和依据，同时也是各级 政府履行各项行政职能的依据所在。宪法规定的国家机关 应不断提高工作质量工作，工作效率，其实质涵义就是提 高效能。中华人民共和国行政监察法是我国行政监察 工作的第一部基本法律，是行政监察机关行使职权，履行 职责的重要法律依据。国家公务员暂行条例是对公务 员进行科学管理的行政法规，它是国家行政机关及其国家 公务员行政行为的基本依据。中华人民共和国行政监察 法、国家公务员暂行条例，均在总则中明确，提出 了提高行政效能。可见提高行政效能是两法的立法指导思 想。曾有人认为立法指导思想不能称为行政效能监察的法 律依据，这实质是形而上学的立法观，是对法的精神的曲 解。既然立法的目的是为了提高行政效能，那么，实质上 隐含了为提高行政效能而开展的行政效能监察是遵循法的 内在精神的。 尤其是，中华人民共和国行政监察法第十八条， 第款规定：行政监察机关有权检查国家行政机关在遵守 和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。该 款实质是行政监察机关开展行政效能监察工作的具体法律 依据。进一步而言，该款与行政监察法第一条保证政 令畅通，改善行政管理，提高行政效能相联系，我们 可以清楚地得出结论：行政监察机关检查国家行政机关在 遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题 既包括廉政问题，同时也包括效能问题。如果我们忽视了 效能监察，严格他说是违背了职权法定原则的充分履行职 责的基本内涵。 所以说，任何指责行政效能监察没有法律依据的说法 都是荒谬的。 三、行政效能监察的涵义 行政效能的含义 要理解行政效能，首先应了解什么是行政效率。行政 效率是指行政管理活动中投入的工作量和工作成果之间的 比率。行政效率是一个相对的、量的概念，它只能反映行 政行为完成的快慢，而不能反映行政行为完成的质量。它 仅仅是是行政效能的一种体现形式。效能是指事物所蕴藏 的有利的作用。行政效能含义所指的事物是指行政组织结 构、行政行为和相关制度供给的集合。蕴藏的含义是指蓄 积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思； 有利的作用是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下， 能以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。可 见，常态情况下，行政效率高，行政效能就高；但是在有 些情况下，效率高，但反映出来的总体行政效能并非是高 的，行政效率反映的是一种局部状态，而行政效能反映的 是一种总体状态，行政效能不等于行政效率。行政效能统 帅、制约行政效率，而行政效率服从、服务于行政效能。 行政效能监察的涵义 关于行政效能监察的基本涵义有多种表述，行政效能 监察的涵义包含以下四方面内容： 从事物属性方面。行政效能监察是一种行政监察活 动。以区别行政效能监察与其他监督活动的差异。然而， 行政效能监察主体和行政效能监察工作的承担者是两个不 同的概念，行政效能监察主体，是指享有行政效能监察职 权，能以自己的名义从事行政效能监察活动，并能独立地 承担由此产生的法律责任的组织。行政效能监察主体除人 民政府行政监察机关，法律法规明确授权的派出监察机关 和派出监察人员；行政效能监察工作的承担者，是指受人 民政府监察机关委托的行政机关各部门的内设机构。即由 于行政监察机关的书面委托，行政机关各部门的内设机构 可以在监察机关委托的范围内，履行行政效能监察方面的 具体行政行为。行政监察主体和受行政监察机关委托的其 他组织共同协作，开展行政效能监察工作。而廉政监察的 主体只能是行政监察机关和法律法规明确授权的派出监察 机关和派出监察人员，廉政监察主体差异所在。 从内容特征方面。行政效能监察的对象是国家行政 机关。具体而言，是指行政机关的组织、职责、程序、 措施与资源和监察对象的行政行为。以区别行政效能监察 与专项执法监察、廉政监察在内容上差异。行政效能监察 的内容包括两个方面：一是硬件。即组织、职责、程序、 措，施与资源；二是软件即行政行为：可见，行政效能监 察是依据法律、法规、行政规章和具有一定约束力的规范 性文件，针对监察对象的硬件和软件所实施的监察。由于 行政主体的多样性和行政行为的复杂性，单纯用法律法规 来规范行政机关的组织、职责、程序、措施与资源，监察 对象的行政行为，是远远不够的，必须通过部门性规范的 设定和监督这类规范的实现，才能真正实现在行政活动中 以效率和质量为价值选择的首位来配置和使用资源：而专 项执法监察是依据特定的法律、法规、行政规章，针对特 定的事项所实施的特定监察；廉政监察则是追究行政监察 对象违纪行为的法律后果为内容的监察活动，它所依据的 往往是否定式的法律规范。 从形式特征方面。行政效能监察是一种整体性的监 察活动。以区别行政效能监察同单纯的案件和检查的差异。 所谓整体性，包含三方面： 一是行政效能监察方法和技术的多样化。即采取定性 与定量相结合的效能评价标准和可操作性较强的监察方法 和技术； 二是效能监察对象的双重性。即行政机关的组织、职 责、程序、措施、资源及和监察对象的行政行为； 三是效能监察结果的综合性：既督导行政机关对其组 织、职责、程序、措施与资源作出相应的改进，又对造成 效能低下，违反政纪的责任人给予相应的行政处分。 从价值特征方面。揭示行政效能监察是一种整体配 置效益和效率与质量均衡性的监察。整体配置效益是针对 组织结构、职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范 性文件而言。行政机关硬件的整体效益取决于组织结构、 职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范性文件的有 效配置。也就是说，在行政成本不变和遵循法律规范的条 件下，通过对组织结构、职责、程序、措施、资源等要素 的合理性与各要素之间关联性的调控，使硬件的整体效益 达到最优化；效率与质量是针对监察对象的行政行为而言。 有最优化的硬件，并不意味着行政效能是最优化的。监察 对象能否遵循硬件，履行行政行为是行政效能高低的另一 决定因素。更何况硬件和软件之间存在着内在的互动关系。 质量和效率是行政过程中行政效能提高不可缺少的两个方 面，任何一方面的偏废都将影响效能。如果一味强调质量 而忽视效率，将使行政过程缓慢。反之，强调效率不讲质 量，使得行政过程快而粗糙，结果只是一种效能形式而无 效能实质。质量与效率的完美结合所产生的均衡状态，是 行政效能监察所要实现的根本目的。 综上所述，行政效能监察是指：行政监察机关及其受 行政监察机关委托的组织依法对国家行政机关的整体配置 效益及其行政行为的效率与质量所进行的整体性监察。 四、行政效能监察与执法监察和廉政监察的相互关系 正确认识和处理行政效能监察与执法监察和廉政监察 的三者的关系，既是行政效能监察的理论问题，同时也是 行政监察工作的形成合力前提条件。笔者认为：要解决行 政效能监察、执法监察和廉政监察三者的关系，首先要从 理论上界定执法监察的概念。 为什么要对执法监察的基本涵义要作出界定？这是因 为当前对执法监察涵义的把握，存在着模糊化和两极化的 倾向，而这种倾向直接影响行政监察职能的定位和行政效 能监察工作的开展。 一方面将执法监察作为一个筐，泛化执法的涵义，致 使行政监察机关承担了许多本不应该由它承担的工作，疲 于奔命，找不准自己的位置，而导致荒废了自己的地；另 一方面，用双重标准来界定执法监察。一是将执法监察概 念最大化，廉政监察和效能监察均包含在执法监察这一大 概念之内。即执法监察包括廉政监察和效能监察，以执法 监察代替廉政监察和效能监察，抹煞了廉政监察和效能监 察的本质特征，用执法监察的方法手段来实施廉政监察和 效能监察；二是将执法监察概念最小化，即指专项执法监 察。即依据某一个具体的法律、法规或政策，通过执法监 察，查处违纪行为，其结果越俎代庖，超越职责范围，管 了一些本应由行政机关其他职能部门应该管理的事。笔者 认为，执法监察的概念应包含以下几方面涵义： 第一、执法监察，其实质是行政监察的一种工作方式， 而不是与廉政监察和效能监察并列的一项监察内容或监察 任务。也就是说，对行政监察对象的廉政状况与效能状况 的监察，可以通过执法监察的方式来实现的。认为执法监 察是监察方式与监察目的统一，在逻辑上是错误的。 第二、执法监察所称的法是广义概念上的法，既包括 国家的法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方性规 章，也包括各级人民行政机关制定的具有普遍约束力的规 范性文件。但是，前提是该法不能与效力等级比其高法相 抵触或超越法定授权范围。 第三、执法监察是开展廉政监察和效能监察的基本方 式，但不是唯一方式，它不能涵盖廉政监察和效能监察的 其他监察方式。如廉政监察中的案件查办，效能监察中对 行政机关内部管理行为的规范等。 归纳而论：行政监察由两部分工作内容构成，即廉政 监察和效能监察。而执法监察是行政监察的工作方式和实 现廉政监察和效能监察两者目的的工作手段。它们之间既 不是包容关系，也不是并列关系。基于上述原则，在行政 效能监察工作中应注意以下问题： 首先、行政效能监察的主体并不等同于执法监察的主 体。执法监察的主体只能是行政监察机关。而行政效能监 察的主体要广泛的多，既包括人民行政机关监察机关，派 出监察机构、派出监察人员，同时，受人民行政机关监察 机关委托的人民行政机关各部门的内设机构由于行政监察 机关的委托，可以在监察机关委托的范围内，履行行政效 能监察方面的具体行政行为。 其次、行政效能监察工作的依据标准不仅包括法律、 行政法规、地方性法规、行政规章；还包括人民行政机关 制定的具有普遍约束力的规范性文件和行政机关各职能部 门制定的规章制度。在行政效能监察的实践中，往往更多 的是依据后者为标准实施行政效能监察。可见，行政效能 监察的依据具有多样性特征。这就要求行政监察机关在制 定效能监察标准的同时，应注重对行政机关各部门制度建 设工作的指导，尽可能地使行政监察机关的效能监察标准 与各部门的制度要求具有一致性。 第三、既然执法监察是行政效能监察工作的一种工作 方式，这就要求我们在效能监察工作中，用好用活执法监 察的各种方式方法。如开展针对效能问题的执法检查；以 监察决定书和监察建议书的方式强化行政效能监察的强制 力等。 五、行政效能监察的基本原则 基本原则的核心涵义即为根本规则，行政效能监察的 基本原则的效力贯穿行政效能监察的始终，是行政效能监 第工作者在行政效能监察活动中所奉行的政策选择。它既 是行政效能监察工作特征的体现，同时也是行政效能监察 调整对象的本质特征的集中反映， 过程控制原则 行政效能监察工作有其自身的规律和特征，随着行政 效能监察工作的推进，我们对行政效能监察本质特征的把 握也就越来越清晰。然而，事物的本质特征往往有时呈现 显性，有时却呈隐性。行政效能监察具有行政监察所具有 的基本特征之外，在诸多方面与廉政监察和执法监察有较 大差异。由于长期以来行政监察机关一直以廉政监察和执 法监察为工作重心，故此，在行政效能监察工作中往往容 易形成某些固有的思维模式和行为模式，因此探寻和把握 行政效能监察本质特征是非常必要的。 过程控制是行政效能监察方法论的基础，它贯穿于行 政效能监察工作始终。过程控制是指通过实施行政效能监 察，确保行政监察对象的行政行为全过程处于受控状态， 符合以效能提高为出发点的制度安排，纠正和消除影响行 政效能的各种因素，使行政目的遵循效率和质量的双重标 准。过程控制的基本内涵包括： 过程控制的首要条件是建立和完善制度体系。制度 体系的设计和建立必须是以效能提高为出发点；制度必须 是体系化的，是由若干个相互关联的制度所构成的，而不 是孤立的某一方面制度；制度体系与行政机关的实际运行 状况必须是一致的。 设立关键的控制点。制度体系是对整个行政管理活 动的包容，而控制点是指衡量行政效能时有关键意义的因 素，它们可能是行政管理活动中的一些限定因素，也可能 是使行政监察对象更好地发挥行政效能的一些因素。通过 对这些因素的控制，行政监察主体就能够管理较多的行政 监察对象和增加监察的幅度，更有效地发现造成行政机关 效能低下的关键因素，及时予以纠正。控制点的设定，既 是行政效能监察工作的难点，也是行政效能监察工作的重 点。当前，很多行政监察机关制定的考核办法中的考核指 标实质就是控制点。 控制必须具有前馈性。有效的控制必须是具有前馈 性的，即它会告知行政监察主体及时采取纠正措施，而且 告知他们现在不采取措施就将会出现的效能问题。行政效 能的前馈监察系统是指行政效能监察