关于新城建设与管理的思考.docx

关于新城建设与管理的思考 文论述了在法治建设中，新区建设与管理的辩证关系，指 出了当前新区建设快速发展的同时，城市管理存在的突出 问题，并透过现象追溯源，充分肯定了城市管理在新城建 设中的重要地位和作用，同时，阐述了法治建设时期的城 市管理必须做好的几方面工作。 法治建设是新城建设与管理的有力保障。当前，我国 正处于社会主义现代化建设的关键时期，随着经济和政治 体制改革的进一步深化，推进依法治国，建设社会主义法 治国家，已成为加强社会主义民主和法制建设中的最强音。 依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社 会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志， 是国家长治久安的重要保障。新千年，为了响应南京市进 军新河西，建设新城区的号召，我区不断加快河西地区的 建设步伐，充分体现了当今世界“现代化、民主、法治、 文明及其一体化”的时代潮流。 城市建设是新城发展的必由之路。建设的目的是以完 善城市功能为目标，以道路、广场、绿化、旧城改造等为 重点，通过规划、建设、改造，改变城市破、乱、旧的城 市面貌，并兼顾考虑群众生活的需要，为大力度推进城市 的发展打下良好的基础。 城市管理是在建设改造的基础上，依靠法律、行政、 技术等手段，对城市运转过程中所产生的问题及时反馈、 处置解决，具有系统性、空间地域性、时效性的特点，是 城市建设发展到一定程度的必然阶段，具有承上启下的关 键作用。从“承上”角度来看，关系到能否有效发挥已有 城市建设设施功能的问题，其实质是一个将城市建设的各 组件有机结合，新陈代谢的过程；从“启下”角度来看， 涉及城市如何进一步理性发展问题，其实质是一个健康发 展的过程。与城市建设具有明显的阶段性相比，城市管理 贯穿城市发展始终，不具阶段性而具长效性，因此，城市 管理所面临的形势更复杂，任务更艰巨。 一、当前新城建设管理的成效及面临的几个深层问题 以完善功能为目标，以道路、广场、绿化、旧城改造 为重点，从群众最迫切的需要出发，从群众关心的热点问 题入手，大力度推进城市建设与管理，让人民群众满意。 一是基本成形的立体化交通体系。以河西新建及拓宽 改造的 12 条主干道、24 条支路、地铁一号线等为主，初步 构成东西便捷、南北通畅、内外衔接、XX 一体的新城交通 格局。 二是初具规模的新型居住区。以奥体新城、金马郦城、 世纪星园、万科等项目为主，一期建成 160 万平方米、配 套设施完善、人居环境优良的现代化中高档居住区已初具 规模，建成后将极大的提升新城人居水平。 三是旧城改造换面貌。以南湖地区为中心，对影响市 容市貌、群众迫切要求改造的地段进行了大规模拆迁改造， 同时，配以拆除违章搭建、建设景观小游园等。目前，南 湖公园的规划建设已经初步展现出显山露水的优美风貌。 四是滨江风光带凸现特色。以滨江大道及滨江主题公 园、商务中心绿轴、主干道两侧景观及主题广场、城市公 园、空地绿化等景观为主，向世人初步展示“绿色河西” 的风貌。 五是绿化亮化树形象。以道路绿化为主体，以广场游 园绿化为重点，以小区庭院绿化为依托，点线面结合，加 大园林绿化亮化建设力度，近几年新建了一批广场、街头 小游园，市民走出家门就能步入绿化空间。同时，以水西 门大街、南湖路等主次干道为轴、窗口地区为面，出新了 一批店招门头，设置了大型广告牌，在主要建筑物都安装 了轮廓灯或射灯，并据环境需要，在楼面或顶部安装了造 型新颖的霓虹灯，形成了白天美化、晚上亮化的景观。 六是基础配套设施完善。在开发建设河西新区的同时， 对相应的配套设施进行事先规划安置；对老城区内的小区 进行了环境出新，并更新了主次干道、小区内的垃圾箱和 果壳箱，新建、补建了相应的公厕、垃圾中转站，并整体 规划、建设了一批商业网点等，促使城市功能进一步增强。 在建设改造的同时，许多相关的问题也摆在了我们的 面前： 整合与沟通问题 城市的建设与管理应在整体协调、信息畅通的基础上 进行，并且要以人为本，组织广大市民的积极主动的参与。 但是目前，无论在建设还是管理方面，都没有明显体现。 如：在“拆违”工作中，由于执法管理部门与拆迁、建设 部门沟通不够，致使执法管理部门不能及时掌握与判定违 章建筑搭建的情况。又如：在规划某些建设项目时，因缺 乏前瞻的眼光，事后管理难易的决策准备，且建设项目与 所在地周围市民的沟通不够，会引发市民与建设方的矛盾 冲突，成为影响社会安定因素之一。由此可见，目前的城 市建设与管理是相对封闭和独立，相互间缺乏科学有效沟 通手段，远不能满足新城发展的要求。 被动与预警问题 城市管理是建设发展到一定阶段的必然手段，也是建 设的有力保障。目前，城市规划、建设时有关城市管理问 题的考虑还是一个缺漏项，城市管理“事先控制管理少， 事后被动管理多” ，出现了问题，再用管理方式加以补救， 一些管理执法行动往往是被动、适应型的，缺乏前瞻、超 前的主动管理。如，马路拉链工程、公厕、中转站等配套 设施在建设中若预先充分考虑，预留空间，那么动辄开挖 路面、多方扯皮等现象可大为减少。这些都表明，由于还 缺乏科学的、现代化的手段，信息反馈不及时，一些突发 性事件就不能在第一时间内予以解决。这些现象都表明， 现阶段的城市管理活动常常是被动的，应用效率也不高。 人治与法治问题 新城的建设与管理必须在法治的环境下进行，但是目 前，这方面的规章制度仍旧很不完善。现有的一些法规、 规章在制定时由于缺乏对新城发展作深入调查、科学分析， 内容空泛，可操作性较差；而有的法规、规章的执行程序 很大程度上依赖人工设定，被执行过程中，有可能被人的 主观意志所左右。因此，在动态的建设中，管理更是复杂 多变的，受人为因素影响较大。进而，管理水平波动就越 大，管理公正性、程序性往往得不到体现。这就是说，在 法治化尚不完善之际，还需依靠一些其它的手段辅助加以 制约、补充，因此，建设规范到位是城市管理严格执法的 一个先决条件。 二、应对策略 、树立依法行政理念，培养现代法治精神。 当今世界，“现代化、民主、法治、文明及其一体化” 是时代潮流，法治是新城建设与管理的有力保障。依法行 政要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范 围内行使行政权力和承担责任，以实现管理国家的职能， 保护公民的合法权益。02 年，南京市政府出台了南京市 城市管理相对集中行政处罚权试行办法，对过去概念模 糊、相互扯皮、推诿等执法问题进行了梳理和规范。今年 7 月 1 日新出台了行政许可法。这些法规条例的频行， 从更高层面上向城市管理行政执法工作提出要求。作为执 法者，不再是靠经验、凭资历执法，必须依法办案，进一 步增强依法行政能力，在执法活动真正做到有法可依。越 是困难多、矛盾大、时间紧，越是要坚持依法行政、依法 办事。执法干部，特别是在一线的执法队员一定要严格掌 握政策，把该做可做的事，全力做好，不该做不能做的事 坚持不做；严格按法定程序和权限行使权力，履行职责， 努力建设责任政府、法制政府、服务型政府和廉洁政府。 、进一步完善城市管理体制，改进政府投资项目的监 管方式，减少政府管理层级，提高资金使用效率。 一是进一步明确政府在城市建设与管理中应承担的职 能。将不应该由政府承担的职能尽快归还企业和社会，既 减少政府资金的不必要支出，提高利用效率，又降低因为 政府管理的“越位”、“缺位”和“错位”而导致社会交 易成本的增加。二是要逐步打破行政性经营垄断和部门利 益的意识，对非经营性项目，按照“投、建、管、用”分 离的思路，突出集中的专业化项目管理方面，逐步推行 “代建制”，真正实现市场化、社会化运作，使社会资金 能够按照政府意愿投资于基础设施领域。同时，完善政府 投资项目信息公开发布平台，鼓励和发挥舆论对政府投资 的监督作用。 、进一步完善城市管理运行机制，实现城市管理的高 效、协调及长效 从管理体制、机构设置、责任制度等多个角度推进， 建立强有力的协调机制，确保系统内各单位之间、不同部 门之间、条块之间能够迅速协调运作。 一是推行区域级差管理，实行分类执法。城市中心城 区和城郊结合部、主要道路和背街小巷、窗口地区和一般 地区存在区域差别，不同区域的基础设施、管理对象、管 理目标、管理要求不尽相同，执法资源配置和执法管理手 段也要相应变化。据区域级差的实际，把全区划分为严控 区、控制区和一般区，确立执法重点区域，实施区域级差 管理。一是对主要道路、窗口地区等严控区实行定人定丙 的督岗制和 24 小时巡查制，严格控制“十禁四有”现象， 严禁各种违法行为。二是对城区其它道路和背街小巷等控 制区，采取日常巡查与集中整治、平峰监控与高峰严控相 结合的方法，对出现的违法行为及时进行处置。同时，贯 彻“以堵为主，适当疏导”的原则，建议有关主管部门在 不影响市容市貌和市民正常生活环境的前提下，对市民确 有需求又能解决弱势群体困难的占道设摊等，给予适当疏 导。三是对城郊结合部、涉农地区等一般区，一方面通过 错时管理、机动巡查等控制面上各种违法现象，另一方面 倡导并配合有关主管部门采取“以疏为主，规范管理”的 措施，充分考虑该地区基础设施相对薄弱，外来民工、城 市下岗人员、城郊失地无业农民等人群消费需求的实际， 进行积极疏导，完善基础设施，使管理规范有序。 二是创新面上执法机制，完善覆盖型管理网络。建立 和完善执法巡查机制，采用班车式巡查、定岗式巡查、特 情处理式等方法，建立快速反应机制，提高执法的现场处 置水平。区里成立城管执法指挥中心，采用轮流带班的形 式，每天由一名市容局领导担任指挥员、一名大队领导担 任总值班员，相关执法中队作为巡查中队。指挥中心配备 各类执法必备的工具设备，包括电台、电话、电脑等办公 设施，巡逻车、洒水车、清扫车等执法机械以及专用于清 扫保洁、整治“三乱”等的工具，在全区的主次干道和窗 口地区实行全天候、全时段的往返巡查，对巡查中发现的 市容管理问题及时按照相关市容管理的法规、条例进行处 置，做到小问题当时解决，大问题限日整改到位。并且， 成立综合执法中队，由交警、城警、执法队员、协管员和 环卫工人组成，作为一支专业执法队伍，专门负责处置辖 区内的重难点问题，拔钉子、除邪头。 三是构建联动机制，实现执法重心下移。按照城市管 理“两级政府、三级管理、四级网络”的体制要求，构建 市、区、街联动机制，实现执法重心下移，建立基层长效 执法保障机制。组织协调好城管执法队员、城管警察、交 警、环卫公司工人等多支城市管理队伍，在系统内各单位 之间、各部门之间以及条块之间通过不断的磨合，构建相 互协作机制，开展联合执法行动，形成管理合力。通过合 理划分职责，市、区、街之间形成指挥顺畅、步调一致、 配合密切的执法体系；同时，层层签订行政执法责任书， 把工作目标由点到面，逐一落实到基层、具体经办人，形 成职责分明、权利和义务相配套的格局。同时，建立与相 关主管部门的联系制度。积极、主动与市政、规划、建设、 环保、公安等相关行政管理部门沟通、协商，建立信息联 系、工作例会等制度，形成相互配合和协作的工作机制， 经常性的开展联合执法，形成管理合力。 四是实行前置管理提前介入、后续处置手段拓展延伸 机制，强化执法机制，确保执法的连贯性。积极主动的介 入工程项目的前期管理，通过建立档案、录入台帐，进行 统一管理，以寓执法于管理的模式，预先设定一定的先决 条件，强化执法的连续性、追踪性，有效防范违规行为的 出现。同时，积极联合建设、工商、公安、交通等部门， 充分调动区政府的管理权威，强化司法保障机制，有效的 拓展和延伸处罚手段，确保相应处罚责任落实。 、提高利用经济手段管理城市的水平。 在社会主义市场经济的条件下，城市是经济社会发展 的重要载体，其带动作用和辐射功能日益突出，而要加快 新城建设，就必须用经营城市的理念来指导和推进城市管 理工作。而且，利用经济手段管理城市可以从多个方面降 低政府的管理成本，还可能通过调动被管理对象的主动性 和积极性，降低整个城市的运行成本。 利用经济手段管理的重点是城市的空间要素和环境要 素。应坚持以人为本，努力营造良性的生活环境，同时， 为吸引中外投资者，还应着力营造有利于投资创业和经济 运行的优良管理、服务环境，把城市形象提高到一个新的 层次，从而不断增强城市的吸引力、凝聚力。例如，制订 户外广告位占用采取社会竞拍的办法，会同规划、市政、 交管等部门，对一些新建和到期的广告位，统一规划布点、 统一选材制作，试行面向社会公开拍卖。又如，城管工作 中的公共性管理职能与操作性作业功能相互分离，作业层 实行企业化运作，积极推进环卫所转企改制，规范运行、 阳光操作、善待职工。按照管养分离、管干分离的思路， 进一步深化环卫行政隶属、行业管理模式、环卫监管中心、 环卫作业市场和作业方式的全面改革，逐步把保洁作业推 向市场，配合建委对新增道路保洁权按照核定价格，公开 向社会招标，制订科学的城市公共服务的价格，实现微利 运营，择优录用。另外，在一些城市管理领域也可以尝试 运用市场手段，提高管理效率，节约管理成本。比如对城 管经费实行部门预算管理，综合配置资金资源。城管经费 支出方式由按“人头”核拨为主转变为按任务量核拨，推 动“以费养人”向“费随事转”过渡。