落实三条红线　构筑执法后盾——对水行政执法保障用水效率控制工作的思考.doc

落实三条红线构筑执法后盾对水行政执法保障用水效率控制工作的思考落实三条红线构筑执法后盾对水行政执法保障用水效率控制工作的思考2012 年 1 月，国务院发布了关于实行最严格水资源管理制度的意见 ，进一步明确了水资源管理“三条红线”的主要目标，确立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。其中，强化用水效率控制红线的落实情况，需要水行政执法作为强有力的后盾 ，保障相关政策法规得以切实执行。强化用水效率控制红线的执法体制保障 、执法机制保障和执法能力保障，成为题中应有之义。完善法规体系灵活管理方式当前，我国用水效率控制法律法规体系仍然存在立法空白，相应配套制度建立迟缓，导致对某些行为无法可依。禁止某项行为的规定很多，但对于如何达到禁止目的、应采取何种措施却没有规定 ，使得执法人员在制止违法行为后，不能为当事人指明相应的法规依据，难以服人。有些法律法规、规章制度，对同一问题规定不一致，存在互相引用 、互相矛盾的情况，导致适用性差。有些规定过于粗略，可操作性差。有些水资源管理法律法规在违法责任上以罚款为主，但罚款金额较小，不能与违法行为的危害后果相当。这些问题，要求我们进一步梳理相关法律法规，形成相互呼应、相互支撑的水资源管理法律法规体系 。完善法律法规相关配套制度，不仅要规定禁止何种行为，还应指出应当如何禁止。进一步完善违法责任制度，丰富法律责任的承担方式，充分利用从业禁止、企业信用档案等多种手段，加大违法成本 。最终，形成以中华人民共和国水法为纲领，各实施细则为框架，相应配套制度为具体内容，相互呼应、相互支撑的水资源管理法律法规体系。目前，一些地方性的节约用水条例和办法已经制定完成。北京市于 2012 年对北京市节约用水办法 进行大范围修订，将原来由城管部门行使的节水方面处罚权划转给水务部门，解决了执法体制不顺的问题；同时，限制一些高耗水行业发展，提高对严重浪费水企业的处罚额度，允许采取媒体曝光等手段，为北京市促进用水效率控制红线提供有力的执法保障。目前，全国性的节约用水法律法规还处在计划调研阶段，相关部门正努力推动。完善用水效率控制红线法律法规体系，将为水行政执法工作提供坚实的法制基础。此外，建立区域管理和分级指导相结合的用水效率控制红线执法体制，也十分重要。一方面，传统的水行政执法主要集中在河湖及水利工程管护上，相应的执法机构也往往依托河湖及水利工程设立。但随着经济社会的发展，水资源的重要性日益增强， “三条红线”要求水行政执法机构对全社会的用水效率情况进行执法监管，这决定了水行政执法不再是单一的专业性执法，而是一个涉及社会生产和群众生活方方面面的综合性执法。另一方面，以往的水行政执法队伍隶属水利部门，实行的是流域管理和区域管理相结合的执法体制，而用水效率控制执法覆盖面广，脱离了传统流域的范围。因此，应当建立区域管理和分级指导相结合的执法体制。区域管理即以县级以上水行政主管部门为主体，以行政区划为区域划分，实施用水效率控制执法活动。分级指导即在全国及各省（自治区、直辖市） 、地级市建立起领导决策、沟通协调、业务指导、具体实施“四位一体”的水行政执法体系。两种管理方式相结合，可更好地强化用水效率控制。联动配合执法强化日常监管由于用水效率控制红线对经济社会发展有一定的制约作用，在落实过程中，容易受到来自各方面的阻力，一些追求短期效益的企业，会想尽办法推脱和逃避责任，仅仅依靠水行政执法往往很难实现执法效率和执法效果最大化。但联合财政 、金融、税务、公安、法院等相关部门协调配合，从各方面推进用水效率控制红线的落实，往往能起到事半功倍的效果。水行政联合执法是一项创新型工作，打破了以往单一行业部门孤军奋战的局面，构筑起纵横交错的联合执法体系，在联动制度、联动组织、联动实施等方面还需要逐步摸索。北京市在联动执法方面与节水管理部门、城管监察部门建立起了联动配合机制，定期召开联席会议，定期组织联合执法，建立起案件移送和案件办理互通机制 ，将联动配合机制落到实处，作出了有益尝试。此外，发扬日常监管机制，不仅强化对执法结果的监管，还注重日常执法过程中具体措施落实情况的监管，可以有效保障水行政执法工作的落实。北京市建立了取水许可制度、超定额累进加价制度、节水设施“三同时” （同时设计、同时施工、同时投入使用）制度等一系列日常性机制，新修订的北京市节约用水办法也规定了违反这些制度应承担的法律责任。自 2012 年 7 月 1 日北京市节约用水办法实施以来，北京市水政监察大队开展了节约用水专项检查，并对建筑工地未取得临时用水指标用水、洗车服务用水单位未设置循环用水设施等违法行为进行了处罚，构筑了用水效率控制红线的有力执法机制保障。加强队伍建设提高执法能力水行政执法队伍是实施水行政执法的直接主体，加强水行政执法能力建设，是促进用水效率控制、规范执法的有效手段。开展水行政执法队伍建设，一是加强水行政执法队伍思想政治建设，强化职业道德教育，全面提高水行政执法人员的认识。二是要完善制度底线。用科学的规章制度规范执法程序、办事流程、工作纪律，提高水行政执法队伍的现代化管理水平。北京市水政监察大队在开展规范化建设工作中，先后建立了 56 项制度，从队伍建设、资金管理、人事管理、执法程序等方面，实现了用制度管钱、管人、管事。三是需划定能力资格线，把好入门关，建立起日常培训考核及退出机制。严格水行政执法资格授予条件 ，对有严重违纪问题的执法人员，坚决吊销执法资格。四是落实各项配备达标线。提高对水行政执法