新加坡城市规划建设管理的经验和启示

新加坡城市规划建设管理的经验和启示市住房和城乡建设委员会主任 蒋玉尚受市委组织部委派，我赴新加坡参加了城市规划建设管理培训。期间，我们在这座国际花园城市学到了先进的理念，收获了有益的经验和启示，对我市打造“ 江北水城.运河古都”的决策及其内涵有了更深地理解和更准确地把握。一、新加坡城市规划建设管理的主要经验新加坡独立后，仅仅用了 40 多年的时间，就建设成为一座世界公认的最适宜居住的城市之一，其城市规划建设管理走出了一条超常规的快速发展之路。最具有借鉴意义的突出表现在五个方面。（一）一流规划引领新加坡走向世界宜居城市。新加坡非常重视城市规划的科学制定和认真执行，真正把规划作为“城市发展的 战略、建 设城市的纲领、管理城市的依据” 。一是高端智力制定一流规划。立国初期，就聘请联合国组织专家，高起点、高质量编制整个新加坡范围概念性发展规划，明确了未来 40-50 年的发展方向，每 10 年修编一次。在概念性规划的指导下，制定实施性的发展指导规划（城市总体规划），每 5 年修编一次，以体现规划的连续性、时代性、超前性和科学性。2001 年的概念总蓝图费时 4 年，提出了在熟悉的地方建新住屋、高楼城市生活、更多休闲选择、商业用地更加2灵活、区域商业中心、四通八达的铁路网、注重认同感等 7个方面的规划要点，更加强调“以人为本” 、国家认同和可持续发展，提供了全国 55 个分区的规划前景和控制参考数值，如土地使用、发展密度、高度、交通组织、历史保护和开发等。可以说，概念总蓝图是新加坡人的梦想，而总体规划图则是实现梦想的方式。二是以严厉的规划执法维护规划的严肃性。规划法令以法律的形式赋予规划当局“禁止一切非法用途的权力”，明确 “当土地或建筑物的用途不按规划而被滥用，有关当局可对物主或使用者采取强制执法措施”，违法者将被处 3000 新币罚款域不超过 3 个月的监禁，或者二者兼施。三是阳光透明社会广泛参与。在新加坡，城市规划是一项十分重要的公共政策。规划的编制过程和最终方案都是公开透明的，而且自始至终都十分重视公众的参与。主要是通过专业团体对话以及举办公众展览让社会广泛参与。在规划方案的过程中，由规划专业人员先行收集资料并分析，拟定初步设计方案，征求公众和专家意见，然后按照征求的意见改进方案内容，上报规划委员会。规划委员会原则同意后，再到社区举办公开展览，如对住宅的改造规划要在该区举办展览会，区内 70%的住户同意规划方案后方可实施。修改完善分区方案，最后才公报审核批准。正是因为有一流的规划，加上对规划的有力执行，新加坡的城市发展才取得了一流的成就。3（二）超前的基础设施建设提供强大的服务功能。新加坡政府以超前的魄力，建国初期就大量利用世界银行贷款，投入巨资，用约 15%的总土地面积实施城市道路等基础设施建设。在较短时间内建设了便捷高效的陆路交通系统。一是完善的道路交通网络。新加坡通过普通公路、快速公路、地铁和轻轨有效连接，实现了有效的四级交通体系。所有城市快速和干道路网都向中心城区和商业中心集中，所有主次干道都长线连贯，高速公路总长 161 公里，公路网 3356 公里，平行道路保持 200-300 米距离。新加坡道路只有车行道和人行道，没有慢车道。车行道大多是一对单行道，单行道少则 3车道，多的 5 车道，同时修建了大量的人行过街天桥，红绿灯很少。由于完善通畅的交通网络体系，使所有车辆都能够有效快速地分流，虽然新加坡拥有各类汽车 926000 万辆，但车速都出奇的快，既使在闹市区时速都在 50 公里以上，几乎看不到交通拥堵现象。二是实施公交优先战略。通过经济杠杆控制私家车，大力发展巴士、地铁等公共交通。新加坡不仅车价昂贵，还必须事先购买与道路增长量相适应的拥车证，拥车证市场拍卖，最高价格与车价相当。并且要支付高昂的公路费和停车费。控制私家车的同时，努力创造公共交通条件，设置了巴士专用道，十字路口巴士优先，目前拥有巴士3800 辆、地铁 85 站，71%的公共交通使用者可在 1 小时内到4达目的地。三是排水管网发达。新加坡的排水系统在世界上也很有名气。其地下管廊的一部分是电力、通信等各种管线，另一部分是雨水和污水的排放系统。管廊宽 15 米、高 6-8 米，能保证 100 年的使用容量，路上每隔 6-10 米就有一个排水口。所以，尽管新加坡是个多雨国家，几乎每天都有阵雨，但路上从不积水。污水直接进入污水处理厂，经过处理达标后成为工业用水、新生水或排入大海。雨水经过稠密的管线收集后进入蓄水池，经过处理后成为生活饮用水。（三）数十年坚持不懈地绿化建设造就国际花园城市。新加坡是一个岛国、一座城市，总面积 700 平方公里（小于东阿县），资源贫乏，土地紧缺。但是绿化面积占到国土的 45%，绿化覆盖率达到 80%以上，树木、花草多层次覆盖，是一座名副其实的“ 花园城市 ”。一是绿化触角装扮每寸土地。新加坡城市拥有 1200 万棵各类树木，有 20 公顷以上的区域公园60 多个，邻里公园（游园、绿地）300 多个，组团之间均有大型公园和生态观光带，每个镇区建有 10 公顷的公园，居民住宅每隔 250 米建有一处 1.5 公顷的公园。道路两侧强制性实施绿化，立交桥、人行天桥、楼顶处处可见立体绿化，路边挡土墙留出 15 厘米栽种攀爬植物，就连停车场也采用透气砖，进行了绿化，真正做到了见缝插绿、土不露天。无论是在大街上，在组屋，还是在购物中心、宾馆、餐厅，目光所及的都是绿树青草。二是绿色廊道独具特色。从九十年代起，新加5坡着手建立公园串连廊道，用以连接各大公园、自然保护区、居住区公园。廊道系统宽六米，包括四米的路面，居民可以不受机动车辆的干扰，通过步行、骑自行车游览各个公园，也可以作为前往地铁站、巴士站的捷径。2012，廊道总长将达到 300 公里。三是绿化管理严格规范。80 年代以后，政府要求任何部门都要承担绿化的责任，没有绿化规划，任何工程不得开工，任何人不得随意砍树，包括自家土地上的老树，住宅小区的绿化必须达到总用地的 30%40%，1 年内不开工的土地必须绿化。1992 年，政府颁布了树木保存法令，对损坏绿化行为实行严厉处罚，毁坏一棵树罚款高达 5 万元。在绿化的养护上，新加坡也是精细有加。1990 年开始建立树木电子信息档案，每棵树的地点、种类、年龄，修剪、施肥、喷药的时间以及责任人等，在电子信息档案上都一目了然。他们建立了专门的“育木师” 队伍，每 18 个月都要为树木进行一次“体 检” ，并把体 检资料输入电脑 。养护作业市场化，实行招标承抱制。（四）科学完善的住房政策实现居者有其屋。新加坡独立前，居民住宅十分紧张。为改变这种状况，政府推行居者有其屋政策，由建屋局统一组织建设政府组屋，目前 85%的新加坡人选择政府住屋，基本解决了全国住房问题。第一，合理控制价格。政府组屋物美价廉，新房价格一般在 20-25 万新币之间，约为同地段商品房价格的四分之一，低于土地和6建房成本，而且建设标准也不错，根据家庭人口，政府组屋的选择从一房式到五房式，还有公寓式。第二，分配覆盖人群广。政府规定每户月收入低于 8000 元的新加坡居民具备购买资格，在新加坡 80%以上居民符合这一标准。5 年后所购买的组屋可自由上市，还可以根据家庭情况和需求，第二次申请政府组屋，不过公积金贷款利息比第一次要高些。第三，筹融资渠道畅通。建屋局资金融资来源包括政府拨款、住户首期付款、银行贷款组屋和配套设施的租金等，其中以政府出资为主。第四，统一规范管理。组屋物业由社区市政理事会统一管理，基本上是 5 年一小修、10 年一大修，使整个城市面貌始终保持整洁靓丽。在组屋翻新修建中政府支付90%以上的费用。（五）严格执法形成整洁有序的市容环境。新加坡城里又几乎没看不到交警和城管队员在现场执勤管理，但是市容整洁、交通畅通，街道上看不到乱停放和摆摊设点的，几乎没有乱丢垃圾的现象，整座城市日常运行十分规范有序。一是法律法规定健全。针对城市管理共制定如环境污染控制法、环境公共健康条例、公共设施条例等各种法律 383 种，世界罕见。不仅城市建筑物、广告牌、园林绿化等城市硬环境都作了具体规定，而且对软环境也作了具体规定，随地吐痰、违规吸烟、闯红灯、甚至不冲厕所都有明确的处罚规定，从而使执法人员对每项工作都有法可依。二是严格执法。成立7了“ 花园城市行动委 员会” ，突出城市管理的 组织协调和考评监督，建立了一支素质精良的执法队伍和遍及社会各阶层的监控网络，执法过程始终突出一个“严” 字，执法如山，毫无例外。在新加坡随地吐痰要罚款 500 新币，禁止吸烟的地方吸烟要罚款 1000 新币，乱扔垃圾初次罚款 200 新元，累犯者则要被处以 3 至 12 小时的劳役，并在媒体上曝光，从而收到了很好的效果。三是增强市民城市意识。自 1990 年以来，每年都开展“清 洁绿化周 ”活动，推进环保团 体、学校与公司参与环境保护，鼓励每个人对环境负责，还先后出台了新加坡2012 年绿色计划、国家再循环计划、无垃圾行动等政策，引导和控制环保工作深入推进。二、学习新加坡经验，打造生态宜居的“江北水城.运河古都”随着新型城镇化的快速推进，我市城市建设迎来跨越发展的黄金时期。我们要借鉴新加坡花园城市建设经验，在城市规划、设计和城市建设工作中，突出历史文化、生态水系、适宜人居三大特点，推动“江北水城.运河古都” 建设又好又快发展。（一）以战略眼光高起点、大手笔搞好城市规划。新加坡一流的城市建设，得益于一流的规划。只有编制科学的规划才能形成完善的城市发展策略和形态，保证有限的资源能够最大化、最合理、最有效地使用。一是坚持高起点。引进科学8的规划理念和全国一流的规划队伍高起点做好各类规划，更要尽快稳定城市规划，突出规划的战略性、长期性、连续性，切实发挥规划在城市建设发展中的“龙头” 作用。同时要根据经济社会发展需要定期进行修编。二是要有超前性。城市规划要科学预测未来，既要考虑近期城市建设，又要谋划长远目标，避免重复建设和短期行为。如防效新加坡在规划中预留出经济适用房用地、道路用地、绿化用地。三是要有权威性。要严格按照城市规划法规划城市，做到有法可依、执法必严、违法必究，不能因为开发商或某利益集团的要求而改变。（二）超前实施基础设施建设。大力提升城市基础设施水平，构建快捷高效完善的公共服务体系。一是要适度超前。这是新加坡城市建设的一个鲜明特色，他们的道路、地铁覆盖了所有未开发地段。我们也要借鉴新加坡做法，在城区未开发地段尽可能先行实施道路建设、公交和地下管网建设，以完备的服务设施增加对外资的吸引力，增强城市发展潜力。二是完善道路交通网络。高效快捷的道路网路能够提高效率，加快发展步伐，创造良好有序的城市环境。要开辟和构建城市纵向、横向的快速通道；实施主次干道拓宽改造，提升道路质量；发展立体交通，建设地下通道、过街天桥，特别是要实施城市主次干道交叉路口改造工程，形成主次干道、支路、街巷合理布局的快捷交通体系。三是配套建设文体设施。把9城市建设与文化、旅游发展有机结合，建设市民活动中心、全民健身中心，在风景区、湖边、河畔增设广场，设置休闲娱乐设施，丰富市民文化生活。（三）努力打造绿色生态聊城。以绿化增量升级和水系建设为重点，创造生态宜居环境，建设碧水绕城、绿树成荫的花园城市。继续完善水系，治理河道，改造明沟明渠，实现岸绿水清，打造以水为依托，以绿为特色的生态城市。一是大力推进绿化建设。学习借鉴新加坡建设花园城市的先进理念，按照国家园林城市、生态城市和人居环境奖城市标准，实施大规模、全方位、全覆盖的城市绿化，合理布局市级广场、区级公园。突出道路街头绿地建设，凡新建和改造道路，在路口四角辟建绿地和游园。在完成 100 个绿化节点的基础上，继续建设街头绿地和区域公园，实现五百米服务半径，让市民走出家门，走进花园。要划定绿线，沿街建筑退足绿线。大力发展立体绿化，充分利用楼顶、墙体、阳台等部位种植攀爬植物。强力实施见缝插绿、破硬增绿、拆墙透绿，做到能绿化的地方全部绿化。二是提高园林绿化规划设计水平。增强绿化园艺的艺术性、观赏性和实用性。采取乔灌结合、花草结合，建设多层次、大色块的绿化景观，提倡多栽树、栽大树、栽好树，成片、成林，打造城市“绿肺” ，建 设森林城市。三是加强绿化管理。修改完善法规性文件并严格执行，对破坏绿化、侵占绿地行为严厉处罚。实行“门前三包” ，提高爱绿护绿10意识和全民绿化意识。四是进一步开发完善水系。以徒骇河、运河五期开发为重点继续进行湖河治理、沟渠改造，建设人工湿地，实现湖河相通，水水相连，构筑起水上交通游览线，打造名符其实的江北水城。（四）进一步提高城市住房保障水平。新加坡以建设政府组屋的方式成功实现了“居者有其屋” 的目 标。根据我市实际，当前解决住房问题的根本途径是推行经济适用房和廉租房，重点解决中低收入家庭住房问题。对较高收入群众体的住房问题，主要是通过市场解决，由市场调控房价。一是扩大经济适用房和廉租房覆盖面。目前我市城镇居民人均可支配收入 1478 元/月，申请购买经济适用房的标准是家庭收入不高于最低生活标准线，覆盖人群仅占城镇居民总数的比例偏低。要研究降低申请购买经济适用房的门槛，扩大覆盖范围，让更多的群众能够感受的党和政府的温暖。二是增加供应量。在制定和修编城市规划时，要预留出经济适用房、廉租住房和公共租赁房用地，鼓励多种经济成分的企业参与经适房、廉租房建设。今后新开发的住宅小区要配建一定比例的经适房和廉租房。同时要申请立项更多的经济适用房项目，极积争取国家补助资金。三是多渠道实施建设。要鼓励国有企业进入房地产市场。新加坡的组屋主要由住建局建设，属于准公共设施。下一步要通过制定支持政策，鼓励国有企业实施经适房建设，或者成立国有公司实施开发建设，实现“零利润”11、“微利润”运营。鼓励住房困 难职工较多的企 业在符合规划的前提下，利用自用土地建设公共租赁住房，解决本企业住房问题，有条件的可向社会提供租赁房。四是加强房地产市场管理。大力整治捂盘惜售、囤积土地等违法违规行为，规范商品房预售管理，切实维护购房者权益，保持我市房地产市场健康发展。（五）强化社区管理和服务功能。新加坡城市的管理主要通过社区管理与服务得以实现，如市政建设，公用事业、居住环境，医疗保健，养老保险，生活服务，为居民创造了良好的生活环境。我市对社区建设进行了有益的探索和实践，初步形成了城市社区服务网络，但是其管理功能仍需进一步强化，服务水平需要进一步提升，对农村