上海国资委母子公司管控思路研究

上海市国资委母子公司管控思路研究党的十五大、十六大和十六届二中、三中全会陆续提出了国资国企改革的一系列方针政策，包括坚持“两个毫不动摇”，发挥国有经济主导作用，增强国有经济的控制力、影响力和带动力；坚持有进有退、有所为有所不为，从战略上调整国有经济布局和结构等等。其中，最重要的一条就是建立国有资产监管的专司机构，以代表国家履行国有资产出资人职责。2003 年 3 月 24 日，国务院国有资产监督管理委员会正式成立。同年 8 月，上海市国资委成立，是第一家成立的省级国资监管机构。接下去的两年间，31 个省市区的国资委陆续组建完毕，市（地）级国资监管机构的组建工作也全面铺开，初步构建起中央、省、市三级国资监管体制框架。以上海为例，尽管 1993 年上海就成立了国资办，但是对于国资国企的监督管理并没有如今这样的话语权。上海市国资委就一直有编制一份类似五年工作计划的打算。当时的考虑是，无论从明晰国资系统工作思路出发，还是从明确国资国企调整、改革和发展方向来看，上海都需要也应该有这样一份相对完善和系统的前瞻性指导文件。国资规划的编制任务是在 2004 年年底下达的，而规划编制任务的下达恰与上海国资委的打算不谋而合。国有资产调整和发展内容被列入“十一五”规划之中，这在我国尚属首次。其大背景就是我国国资管理理念的突破和国资监管体系的逐步建立。2005 年 12 月 20 日，上海市国资委主任凌宝亨在与媒体记者见面会上，首次对外透露了上海市“十一五”国有资产调整和发展专项规划（以下简称“专项规划”）的相关信息。当天下午，在上海市经委、上海市国资委联合召开的工作会议上，上海市委常委、常务副市长冯国勤、副市长胡延照、市经委主任徐建国及市国资委主任凌宝亨的发言也在不同层面涉及到了专项规划的内容。上海市“十一五”国有资产调整和发展专项规划（以下简称“专项规划”）确定了 2006 到 2010 年上海市国资国企的调整基调、绘制了国资国企的发展蓝图，并将为新一轮国资改革提供科学的指导。一 、 “十一五”期间的机遇和挑战“十五期间，特别是十六大以后，上海继续保持了国资国企改革的先发优势，以控股公司层面改革为突破，从更大范围、更深层次、更广领域推进了国有经济布局结构调整和国有企业改革。”凌宝亨主任在工作报告中指出。“十一五期间，是上海建设现代化国际大都市、形成四个中心框架、实现两个优先发展、构筑新型产业模式的重要阶段，是国资加快调整并且可以大有作为的重要时期，也是国资国企改革进入攻坚阶段的关键时期。上海国资国企既面临着良好的机遇，也面临着严峻的挑战。”冯国勤在发言中指出。从机遇来看,国际上产业转移的趋势未变，经济全球化为上海国资国企充分利用两种资源、两个市场、对接跨国资本、承接产业转移提供了更多的机会;从国内而言，良好宏观经济环境及其发展趋势为国资国企深化改革提供了宽松环境，洋山港的开港、长江黄金水道的建设、西部大开发、东北老工业基地的振兴、长三角联动等无不为上海国资国企加快发展开拓了更大空间；此外，上海“四个中心”建设对国资国企改革发展提出了更高要求，也提供了强劲动力和良好政策环境。而挑战也与机遇并存。一方面，国内竞争国际化、国际竞争国内化趋势明显增强,国资国企必须应对大型跨国公司的全面竞争；另一方面，产业结构转型升级的“高”要求和能源紧张、资源有限的“硬”约束,对国资国企加大科技创新力度、转变增长方式、加快布局结构调整提出了新的要求；同时，高端人才资源严重不足,国资国企吸引、集聚人才的竞争能力不强的问题依然存在;此外,市场不确定性增强、国资流动不畅、改革成本不断提高、维护社会稳定的压力不断加大，都对国资调整和国企改革的方向、力度、方式提出了严峻挑战。“通过分析，我们认为上海国资调整和发展中还面临着一些问题，主要包括五个方面，而这些都是需要十一五期间花大力气解决的。”冯国勤直言。这些矛盾和问题包括:国资布局结构仍有待进一步优化；缺乏一批能在全球范围内广纳资源要素的大集团;国有资产流动性不强,资产资本化、资本证券化程度较低;国有企业自主创新能力不强;出资人管理与政府公共管理关系还未完全理顺。二、“一五四三五”总体思路- 3 -“十一五期间，上海市国资调整和发展的指导思想是一段话，而总体工作思路可以用一五四三五一组短语来概括，也就是围绕“一条主线”、为了“五个目标”、把握 四项原则、抓住三个着力点、推进实施 五大战略。1. 围绕“一条主线”这“一条主线”是围绕增强城市国际竞争力。2005 年 12 月 20 日，上海市委常委、常务副市长冯国勤在“贯彻中央经济工作会议和市委八届八次全会精神，发挥国有企业主力军作用，推动产业又快又好发展工作会议”上透露：“十一五期间，上海将以增强城市国际竞争力为发展主线”。上海面临着由区域核心向国际核心的转变。中央对上海定位的建议主要是两点，国际竞争力和可持续发展，而上海方面最终确定的提升国际竞争力这一主线，实质上也包括了可持续发展的内容。实际上，关于“十一五”期间上海市的发展主线曾经多次反复，“增强城市国际竞争力”这一主线的确定，是反复讨论的结果。而此前力倡的“两个优先”发展（优先发展现代服务业和先进制造业）、“四个中心”定位（国际经济、金融、贸易和航运中心）等内容都被归结在这一主线之下。“提升国际竞争力首先就要发展经济实力，而国资国企是上海经济发展的主力军，是脊梁，理所当然要在其中发挥主要作用。” 而这也在某种程度上决定了，上海市“十一五”期间国有资产调整和发展也必须紧紧围绕“增强城市国际竞争力”的主线。2. 为了“五个目标”“十一五期间，本市国资调整和发展的总体目标是，国资总量稳步增长，布局结构进一步优化，国有企业的自主创新能力和核心竞争力进一步增强，国有经济的主导竞争力进一步提高。”凌宝亨主任介绍说。而具体目标，则可以用一组简单的数据来概括，那就是“13588”：“1”指“十一五”期间，国有资产总量年均增长速度保持一成左右，到 2010 年总量达到 1 万亿元左右；“3”指三成以上的经营性国有资产集中到上市公司，实现证券化进一步提高；“5”指五成左右的经营性国有资产集聚在先进制造业、现代服务业和城市基础设施领域；“8”指八成的经营性国有资产分布在产权多元化的大型、特大型企业集团；后一个“8”指在社会事业领域八成左右的市属企事业集团探索实施多元化改制。当然，这只是一种高度概括突出重点的说法，在规划中制定的具体目标还有相当一部分没有被概括在内，规划内容要丰富得多。具体目标实际上包括了五个方面：发展目标、布局结构调整目标、改革目标、科技创新目标和监管体系目标。而“13588”主要包含的是前三个目标的内容，后面两个目标均未涉及。1) 发展目标国有资产总量稳步增长。“十一五”期间，国有资产总量年均增长保持 10%左右，到2010 年总量达到 1 万亿元左右。地方国有经济贡献的 GDP 占全社会 GDP 的比重保持在 25%左右。2) 布局结构调整目标加快推进国有资本从传统产业、一般竞争性领域退出，向先进制造业、现代服务业和城市基础设施领域集聚，到 2010 年，50%左右的经营性国有资产集中在现代服务业、先进制造业和城市基础设施建设领域，80%的经营性国有资产分布在大型、特大型控股公司（集团），80%的制造业大型企业国有资产主要集聚于开发区、园区、基地。3) 改革目标加快推进国有企业产权主体多元化改造，推动国有资产的证券化进程，争取基本解决历史遗留的不良资产、不良债务和协保人员等问题。建立激活资源、优化配置、开放产权、有序流动行政事业性国有资产运作机制。到 2010 年，逐步收缩市国资委出资监管单位户数，30%的经营性国有资产集中到上市公司中，80%左右的市属行政事业性的企事业集团完成多元化改制。4) 科技创新目标大力发展以企业为主体的产学研联盟，加强企业技术中心建设，加大企业技术研发投入、原创性项目的开发力度。到 2010 年，重点产业集团 R轻工集团放小，又有人说我们是在拆船；农工商重组，则被评价为修船;科研院所改制，又被称为是卖船。无论怎么评价，就目前来看,这些重组都是相当成功的。只要能够契合实际,只要能够成功，我看将来借船租船也未尝不可。”凌宝亨主任说。监管分层分类，是指按照企业不同的资本结构、功能定位、所在行业和发展方向等的差异，分别采取不同的监管和考核评价方式。建立管理有序、监督有力、运转顺畅的出资人监管体系，提高国资监管的效能。4. 抓住“三个着力点”“十一五”期间，上海市国资调整和发展还要抓住“三个着力点”。一是产权多元化，大力发展混合所有制经济，增强国资对其他资本的带动力；二是资产资本化、资本证券化，建立国资流得动、调得动、能联动的机制，推动优质资产和资源向关键产业领域和优势企业集聚；三是国资监管法制化，依法、有效履行国有资产出资人的职责，探索创新国资监管方式方法。5. 实施的“五大战略”而上海国资要在“十一五”期间推进实施的“五大战略”,更多地是出于发展方面的考虑，讲的是上海国资国企如何唱响发展主旋律。例如大集团战略提出要打造一批具有国际竞争力、跨国经营的世界级大企业集团;而科技创新战略则鼓励企业加大科研开发投入,抢占科技和产业发展的制高点等等,体现以发展引领改革、以改革促进发展的思路。大集团战略：加快资产集中，加速资本集聚，促进资源集约，实施政策聚焦，集中力量在先进制造业、现代服务业和城市重大基础设施建设等行业、领域，打造一批具有国际竞争力、跨国经营的世界级大企业集团。科技创新战略：增强企业品牌意识和知识产权意识，加大科研开发投入，提升技术能级，聚集一批科技创新的领军人物，培育一批科技精英，建成一批具有国际水平的科技研发中心，形成一批有自主知识产权的核心技术，抢占科技和产业发展的制高点。走出去战略：走出去是上海的城市战略，也是中国立足于世界的国家战略。关键是要打造一批能吸纳国际要素的跨国公司，对接国际资本、对接国际资源、对接国际网络、对接国际技术、对接国际人才，推动上海继续融入全国服务全国、走向世界。人才战略：人才是第一要素，人才战略是企业的第一战略。要加强人才队伍建设和人才培养，着力打造产权代表、经营管理者、科技人才、高技能人才、思想政治工作者五支人才队伍。功能优化战略：优化和强化国资为国家和城市的经济安全提供保障、为上海经济的发展提供动力、为城市基础设施和公益性领域提供支撑等方面的功能。三、重点坚持三个层面的问题上海国资国企的改革发展应该重点把握三个层面的问题：坚持提高自主创新能力；坚持走出去战略；坚持结构调整，走规模化、集中化之路。1. 坚持提高自主创新能力对于“十一五”期间的发展，上海市对创新能力的重视前所未有。自从确定了“增强城市国际竞争力”的发展主线之后，上海市委市政府又进一步明确了这一主线下应该包括提升上海的创新能力和综合竞争能力两大内容。其中，提升综合竞争能力是在“十五”期间提出的，“十一五”期间将延续下去；而创新（主要是指科技创新）能力则是新鲜出炉。上海经济发展到目前阶段，主要靠的是发- 7 -展核心竞争力，下一步将由提升核心竞争力向增强国际竞争力转变，这一转变主要靠自主创新能力的提高。这也体现在上海市产业政策的转变上。上海市委市政府清楚地认识到，过去以传统产业支撑上海发展，以高速增长为目标的发展模式已经难以为续。因此，上海提出了“两个优先”，将产业重点放在以知识和创新并重的现代服务业和先进制造业上。而要增强城市的创新能力，主要就是要靠企业自主创新能力的提升。在国外，重大技术的创新和突破几乎都是企业所为，企业才是创新的主要载体。例如，在美国，80%的发展研究、60%的应用研究和 40%的基础研究都是在企业进行的；80%以上的科学家和研究人员集中在企业，72%的研究经费来自于企业。正因为如此，提升上海国资国企的自主创新能力成为了专项规划的主旋律之一。国有企业自主创新能力不强”是目前上海国资国企发展中存在的最为突出的五个问题之一。其具体表现为：资源资本过于分散，导致科研投入势单力薄；创新动力机制不健全, 导致经营者和科技人员的创新积极性不高；重点产业集团缺乏自主研发能力，大部分企业R&D 投入占销售收入的比重低于 3%等等。在此分析基础上，科技创新战略成为了“十一五”期间上海市国资系统大力推进的“五大战略”之一，并设立了科技创新的具体目标。值得注意的是，上海市国资委清楚地认识到国企在科技创新方面的“惰性”的复杂成因，提升其自主创新能力不是靠简单的行政命令所能推动的，增强自主创新能力和发展核心业务一样，成为了对重点产业集团的产权代表进行考评的主要依据。为了完善国有企业技术创新动力机制，提出将考核激励与国资三大管理相融合。把对企业科技创新能力的考核融入对经营者的考核之中，融入国资的战略管理、预算管理之中，通过规划实现订目标、预算事中控流向、考核结果评绩效，并与产权代表的奖惩挂钩。同时，还特别提出了四个单列的创新能力考核指标：产业化转化能力、R&D 投入、品牌创新和发明专利申请。专业规划还提出了完善科技创新配套政策的建议。例如，企业新增利润用于 R&D投入的免征所得税，企业预提科研开发经费可以税前列支等优惠税收政策；允许经营者和科研人员以管理和技术入股，对取得突出贡献的学科带头人和技术骨干奖励股权等。据上海市国资委主任凌宝亨透露，国资委已经与科委、农委等部门共同出资设立了5000 万元规模的国有企业科技创新奖励基金，用以对符合“两个优先”产业发展方向、有自主知识产权和品牌、产业化成效明显的科技创新项目领军人物及科研团队实施奖励。2. 坚持“走出去战略”中国企业走出去、开展海外并购成为了这两年国内经济界的一个热门话题。但是，对于上海来说，走出去并不仅仅意味着走出国门，上海企业走向全国也属于走出去的范畴。“上海国资国企走出去，不仅要在全国范围内整合产业以做大产业、做强企业、做响品牌，还要以资金技术换资源、换能源，确保上海城市竞争战略，更要在国际范围内广纳资金、技术、人才、网络，为上海城市发展创造更为有利的条件。”简而言之，上海国资国企走出去有两大战略目标：一是整合产业以提升企业能级；二是获取关键技术和资源，为企业发展服务，来增强企业的核心竞争力。在专项规划中，走出去战略也是“十一五”期间要实施的五大战略之一。同时，还提出要打造“走出去”的服务载体。依托相关企业集团，进一步发挥资源整合和集成能力，扩大资本、产业、地域合作范围，带领有条件、有实力的国有大集团“服务长三角、服务全国”，走出国门，提升上海服务全国的能力和企业集团参与国际竞争的能力。值得注意的是，对于走出去的时机问题，上海认为，单个企业走出去的条件目前并不是非常成熟，因此提倡的是集团行为，或者以项目来推动。例如，鼓励有国际竞争力的企业集团通过收购兼并有品牌、有技术、有市场的企业，建立国际营销网络和研发中心，形成一批在国际市场上有竞争力的大项目；引导有竞争优势的大集团和优势企业在境外招商引资，在海外募集上市，调动国际资源，支撑大项目的发展。此外，在服务全国的过程中，要积极开发土地、矿产、森林、石油、液化天然气等原材料、能源等资源类项目，为上海储备一批战略资源。3、坚持结构调整走规模化、集中化之路“坚持结构调整，走规模化、集中化之路，打造一批具有国际竞争力的大企业、大型国有企业集团，是上海提升国际竞争力的一个重要战略任务。”。要增强城市的国际竞争力，必须要提升企业的国际竞争力。某种程度上，企业的资产规模、销售收入能够反映其竞争力的强弱。两个例子可以反映出我国企业与国际大企业的差距。美国的沃尔玛一年销售收入是 2000 多亿美元；百联集团，可以说是我国的商业巨鳄了，一年的销售收入才只有 2000 多亿人民币，相差八倍。另外一组数据是，我国工业 500 强的资产总额还不如美国 55 家大企业中前三家之和。上海方面一直有个遗憾，尽管上海国有资产总额高达 7300 亿元，但却缺乏一批在国际上叫得响的大企业、大品牌。唯一一家曾经入选世界 500 强的企业上汽集团，由于市场环境的因素，在 2005 年的评选中又跌出了榜外。- 9 -因此 ，在专项规划中，重点提出要推动大集团战略的实施，要集中力量在先进制造业、现代服务业和城市重大基础设施建设等行业、领域，打造一批具有国际竞争力、跨国经营的世界级大企业集团。打造大集团仅仅是问题的一个方面，更重要的是上升一个层面后的问题：国有资产布局的结构调整。上海国有资产调整与发展面临的第一个问题就是，国资分布太散，战线太长，国资布局结构仍有待进一步优化。据统计，2003 年，在 99 个行业大类中， 50%以上国有资产集中在一般竞争性领域，近 10%的国有资产散布在 65 个行业。同时，在对全市经济发展整体带动能力强的关键领域，国资集聚度仍然偏低，国资吸纳、放大效应没有充分发挥。关于国资布局如何优化这一问题，要走规模化、集中化之路。在专项规划中，关于国资布局的结构调整，可以概括为“四大”：“大产业”、“大基地”、“大集团”和“大项目”。准确地说，是使国有资本进一步向支撑上海未来经济发展、关系城市安全、有利于形成产业集聚、资源集约、资产集中、管理集成的“大产业”、“大基地”、“大集团”和“大项目”集中。其中，支撑上海未来经济发展的“大产业”，一般是资本规模大，科技含量高、GDP贡献大、对全市经济发展整体带动能力强、具有全局性、战略性影响的产业。对这类产业中进入门槛高、社会投资不充分的，市场机制难以发挥作用且需要国资重点控制的行业和领域，国有资本要加大集聚和进入力度。在其他领域，要按照有所为有所不为的要求，合理收缩国有资本行业分布跨度，提高国有资本的规模集中度。此外，上海国资还要结合上海城市功能布局调整，按照加强“大基地”建设的要求，加快调整国有资产空间布局，发挥国有资本在大基地建设中的支撑和示范作用。其中，在工业方面要向开发区、园区、示范基地集中。例如，临港新城先进制造业示范基地、吴泾清洁能源基地、上海化工区、闵行“光谷”、以南海湾开发为标志的都市现代农业示范基地、崇明东滩生态示范基地等等。而服务业则向集聚区（带）集中。上海国资将结合黄浦江、苏州河两岸开发，加快商业和服务业企业的布局调整，整合资源，联合其它资本共同打造现代服务业集聚区、现代物流集聚区、纺织时尚产业集聚区、现代服务业集聚带。至于“大集团”，专业规划指出，大集团应当主业突出，体制机制完善，治理结构健全，管控模式合理，具有自主创新能力和较强的国际竞争能力。在保持国资必要控制力和带动力的前提下，调整国有企业股权结构，以较少的国有资本调动更多的社会资本，形成国资、民资和外资共同打造“大集团”推动经济发展的格局和态势。根据重要性、稳定性、流动性和控制力等具体情况和要求，原则上，对关系城市社会经济安全、提供重要公共产品和服务行业和领域以及掌控重要资源的企业，国有资本保持独资或“绝对控股”；对关系国民经济命脉的重要行业中的支柱产业和高新技术产业中的骨干企业，国有资本保持必要的控制力；对市场化程度高、竞争激烈的行业和领域中的企业，要逐步降低国有持股比例；对影响城市生态环境、不符合环保要求的高能耗、高污染的产业和领域中的企业，国有资本加快退出，实施关停并转。“大项目”通常是投资规模大、产业带动强、技术含量和附加值高、具有较大经济规模的产业项目或关系城市安全和功能发挥的基础设施、重要资源和能源开发项目。“十一五”期间，上海国资将引领和带动社会其他资本共同支撑“大项目”的建设，进一步提高国有资本的配置效率。具体而言，有四大导向：加大对先进制造业领域的大项目投入；支撑现代服务业项目建设；建立基础设施开发、建设项目的滚动循环机制；开拓国内外资源类项目。四、通过“两化”路径实现国资流动“规划中有一个提法相当不错，那就是以股权分置改革为契机，推动资产资本化、资本证券化，同时还要大力提高上市公司质量。这实际上将给国有资产的流动提供一个有效的平台。”国资固化一直以来就是一个“老大难”问题。理论界和国资系统对国资固化带来的后果有一共识，那就是会出现“冰棍”现象，缺乏流动性的国有资产会像夏天的冰棍那样慢慢融化、消失。问题的关键是怎样去流动，关于流动和流失的关系，理论界存在不少争论。尤其是自2003 年“郎顾之争”后，在流动中的国资流失现象被片面夸大，甚至有人极端地认为流动是造成国资流失的“罪魁祸首”。一时间，众人侧目，国资监管部门承受了极大压力。“卖得比评估价高，说评估可能有猫腻；卖得比评估价低，又有人指责有暗箱操作，导致了国有资产流失。只要是国有资产转让，就肯定有说法，左右不讨好。”流动中的流失确实存在，但这毕竟是小头。现实情况是，对大量的国资固化，凝固、封闭不动而造成的国资流失却视而不见。国资不流动不增值，不流动就没有生命力，不流动就会死水一潭、坐吃山空。- 11 -而资产资本化、资本证券化“两化”路径的提出，一方面能够极大地方便国资流动，另一方面也可以避免国资流失。就上海而言，国有资产资本化、资产证券化程度较低，国资流动性仍然不足。据统计，2004 年，已完成投资主体多元化改制的企业国有资产占经营性国有资产总量的比重61.8%，但上市公司占用的国有资产仅占