公共部门战略管理.ppt

1、第七专题 公 共 部 门 战 略 管 理,7.1 公共部门战略管理的概念内涵及特征 7.2 公共部门战略管理过程 7.3 公共部门战略规划与战略管理 7.4 公共部门战略管理的问题与改进 案 例 分 析,要点,公共部门战略管理兴起的原因背景及其演变逻辑 公共部门战略管理研究的理论流派评述 公共部门战略管理研究的基本分析框架 战略管理的困境：案例分析,要点细化,7.1 公共部门战略管理兴起的原因背景及其演变逻辑 7.1.1 公共部门战略管理兴起的背景 7.1.2 公共部门战略管理的演变逻辑 7.2 公共部门战略管理研究的理论流派评述 7.2.1 主要理论流派 7.2.2 简评 7.3 公共部门战

2、略管理的基本分析框架 7.3.1 基本概念内涵及特征 7.3.2 公共部门战略管理过程分析 7.3.3 公共部门战略管理途径评价及启示 7.4 公共部门战略管理的困境：案例分析 7.4.1 案例展示 7.4.2 案例剖析,7.1 公共部门战略管理的概念内涵及特征,7.1.1 公共部门战略管理的概念内涵 一、战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域,西方在19世纪左右以哈特战略论、约迷尼战争艺术等为标志，在中国可以以春秋战国时期的孙子兵法为标志。意指赢得战争胜利的目标?。后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标？，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、

3、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。,到底何谓战略？,战略，这个词都被用滥了。我一贯讨厌这个词。我周围都在谈战略。我这个技术出身土包子，战略对我根本就味如爵蜡。每次在开会的时候，听着各路MBA讨论战略，我都头疼欲裂，无聊至极。同时深信只谈战略，不谈执行是很多跨国公司在中国面临的困境的重要组成部分。 老实说，上周是我在客齐集从管理的角度最艰难的一周。对于2006，团队里的人纷纷告诉我，大家对大方向不清楚。虽然我说了很多，今年我们干什么，大家还是不清楚。我和晓雄诉苦，他说，苦恼的总是CEO，因为没有人可以真正清楚。我当时觉得有道理，不过现在觉得，不是太有道理。

4、这不是战略 这周讨论的开头就是：今年你的战略是什么？我兴致勃勃地讲我今年在市场上的活动，或者想做的功能，结果大家说：“这不是战略，这是战术”。我说今年我就要做到xxxxxx（现在看看我都觉得太虚），评论是：“这不是战略，顶多算是目标”。最后一屋子的白板画了个遍，还是没有一个战略。这对于我来说，被煎熬得像个白痴。 不过经过了痛苦和备受质疑的一周，觉得在周五和团队讨论的时候，总算顿悟了什么是战略。我把我的战略跟大家讲了以后，所有人都非常兴奋。都在叫着说，这下总算清楚了，明白了，感觉对了。我自己的感觉也对了。具体客齐集的战略就不说了，只跟大家聊一聊我的理解。,到底何谓战略?,战略这个词名声不好，不是

5、本身不好，是因为西方管理学思想在中国遇到的困难太多，而成功的中国的战略，都不叫战略。中国虽然不讲战略，但讲究兵法，讲究韬略，讲究运筹，说的都是一个道理。看到所有的伟人，都已非常清晰的做法，这种东西，西方称作战略，中国不这么叫而已。战略必须作为一条准绳，来衡量什么事情（战术）该做还是不该做，做的话花多少精力做。我作为初学者，喜欢用倒叙的方式讲故事来表达战略。 例子一：从前有一个人带领一小群人闹革命，大家问：我们怎么打？头儿说：“农村包围城市”。好了，所有人都明白了。如果有人要攻打重庆，一枪就毙了，一棍子就打死。因为，这个行动不符合战略。推翻三座大山就不是战略，是目标；四渡赤水不是战略，是战术。例

6、子二：从前有个人要搞建设，大家说，咱们怎么搞呀？头说：“黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫。”好了，清楚了。谁要搞个先定性，再决定走不做，也是一枪干掉。因为off-strategy. 战略的好处在于，让自己，团队，还有所有的人知道，今年干什么，今后的几年干什么。,到底何谓战略?,以前我理解的误区在于，我总觉得有用的事情就做。去年做的事情不可谓不多，报纸也在合作，podcast也在做，互联网广告业在做，各种合作都在谈，线下活动也搞。看起来红红火火，大家很累，看起来每件事都执行得不错，问题是，所有人还是不清楚，只知道干眼前的事情，不知道大方向在什么地方。简单的觉得，只要这件事情对网站有帮助，我们就去做。结

7、果，就算再有钱的公司，所有的地方都在投，都拼不过小公司。一年下来，收效不大。 战略就是帮助大家选择，在100件都很好的事情中，我们选择哪3-5件来做。战略回答的问题是，当往东也对，往南也对的时候，一旦定了战略往东，就不能同时有人往南。并不是往南不对，而是不符合战略，不符合战略的好事情不是不好，是分散精力。 一旦有了战略，再回头看没有战略时候的作战计划，就看出问题了。很容易犯的错误是，钱的分配，人员的分配，产品的重点，和战略并不总是匹配的。比如说：你说战略是“在互联网中渗透链接”，但你为什么分配了20%的钱来做线下？所以这个问题就在于，做线下也对，做线上也对，但是，两个冲突的东西一起做，就是没有

8、战略的体现。,到底何谓战略?,比如，今年我做什么事情？交友、学习管理学、旅游、整理家务、享受生活、学驾驶等等，都是好事，但时间有限，太杂，很忙，短期内完不成，因此只能放在未来想做的一系列清单(to-do-list)。依照以前的经验，没有战略（规划），肯定什么事都做了，结果是碌碌无为。 如果有了战略呢？情况好很多。比如说，我把“积累社会资源”作为今年个人的三个战略之一。一下子，我觉得清楚了。 如果在以前我会说，我要去认识很多人。对。这件事情对我有帮助。而且符合战略。结论：做。我会说：我要安心学习管理学。对，这件事情也有帮助。但是，对不起，这件事情是明年的战略里面，不在今年。再见，不做。还会说：我

9、要享受生活。也是好事。这个可以和“积累社会资源”沾点边。以后所有的活动，都要在轻松和享受生活的方式完成。做。还有：旅游，整理家里。对不起，战略中没有。写，是，可以接着做。把上海地图稍微改进一点，这个。不在战略里面，不做。 战略就是个准绳，让自己向太多的诱惑说不，把更多的精力放在重要的事情上面，并有成果。 那天和Jack聊天，感觉很好，觉得刚刚想通的东西可以帮到他。他说很多公司给钱让菠萝网帮着做企业及应用，有VC来找，有演讲机会，还有很多很多事情，不知道什么该做，什么不该做。我觉得，这时候战略就有帮助了。我问的问题是：菠萝网今年到底要干什么？是做最终用户，还是做企业？是踏踏实实做一年产品，还是要

10、资金迅速在市场上作大？这个战略的问题解决了，一切都明了了。,战略管理 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。 从过程论的角度去界定(愿景陈述+系统分析+进度安排) 从战略决策的角度界定(SWOT分析) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 （战略管理：军事与管理的结合体，理论上就是军事理论与管理学理论的糅合，或者是管理科学对于军事理论的有益借鉴）,战略管理的基本特征 1、战略管理是未来导向的。 2、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。 3、战略管理是一

11、个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。 4、战略管理是直觉和理性分析的结合。 5、战略管理是持续性与循环性的过程。 6、战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。,二、公共部门战略管理的含义 1、公共部门的战略管理的兴起 在当代西方的政府行政改革的大背景下，政府的职 能、角色、地位、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻 的变化，政府机构经常面临重组、合并和私有化的威胁，并 被置于与企业竞争来提供公共物品及服务的境地。因此，任 何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发展和未 来高枕无忧了。考虑组织所面临的环境(包括优势、劣势、 机遇和威胁等)，考虑组织的长远发展目标和未来，提高自 身竞

12、争力，成为公共管理者最基本的管理任务及内容。因 此，政府部门迫于生存和发展的需要而用企业精神来推动自 身改革。,7 .1 公共部门战略管理兴起的背景及演变逻辑,7.1.1 公共部门战略管理兴起的背景 内外部环境的挑战：内部核心竞争能力的缺乏+外部环境的高不确定性 理论：新公共管理思想推动（关注外部+结果导向+放眼未来） 实践：西方政府改革的价值取向或结果+私人部门战略管理的成功经验借鉴或移植,7.1.2 公共部门战略管理的演变逻辑,日常事务的按部就班（1980年代以前） 战略规划思想（1980-1990） 战略管理思想（1980后期至今） 战略管理新思维 （私人企业战略管理思想演变） 1 预算

13、与财务控制系统思想（1950年代以前）（效率中心主义） 2 长期计划思想（1950-1960）（企业扩大再生产） 3 战略规划思想（1960-1970）（应付外部环境挑战） 4 战略管理思想（1970至今）（残酷竞争+主动进攻+企业长期繁荣）,7.2 公共部门战略管理研究理论流派评述,7.2.1 理论流派 7.2.1.1 理性分析阶段三大流派（1960-1980中） 设计学派1960：塞兹尼克经营中的领导能力钱德勒战略与结构安德鲁斯经营策略等。 主要思想：战略控制应当是一个有意识控制的思想过程，战略思考是首席执行官CEO的责任；战略制定过程简单而非正规，战略形成一个完整观念时，设计过程才结束；

14、只有在经过设计的总体战略产生后，才能进入战略执行环节。 建立了著名的SWOT分析模型。但战略是非正式设计过程。 计划学派1960-70：安索夫Ansoff公司战略。 主要思想：战略控制是理性自觉的控,制性活动或计划过程，CEO原则上对整个战略过程负责而实际上则由计划职能人员负责战略具体制定；战略需要一定程序：目标-预算-日程-操作步骤，细化分解。 过度依赖完全理性而忽视人的非理性因素，忽视战略实施。 定位学派1980：哈佛迈克尔.波特竞争战略。 主要思想：战略是确定企业在市场上的实际位置；战略制定是以计算为基础的分析与选择过程；战略分析人员在战略定位过程中具有重要作用。 强调企业外部环境，提出

15、五种竞争力模型：供应商、购买者、当前竞争对手、替代产品厂商和行业潜在进入者。 过于强调这是分析，思考与行动分离。,7.2.1 理论流派,7.2.1.2 非理性阶段（主要集中于1980-1990） 战略管理掀起对于完全理性主义的质疑，注重战略形成过程中人的因素、非理性因素、行为因素、文化因素研究。六大学派。 企业家学派1950：熊彼德Schumprter科尔Cole。 主要思想：远见，具有洞察力的领导是战略过程的主角；存在于组织领导者心中的战略既是一中观念更是一种特殊的方向感；战略依赖领导者直觉；企业家战略是深思熟虑、深谋远虑的有时随机应变的。用领导者超人能力替代实质性组织建设。 认识学派195

16、0：赫伯特.西蒙Simon管理行为。 主要思想：战略属于一种直觉或概念，战略制定过程就是战略者认识过程；环境复杂性限制了其认知能力，面临大量真假难辨的信息，战略过程可能被扭曲；个人认识差异导致战略风格差异。 注重战略认知和构建过程，但对于战略管理研究实际贡献并不大。,7.2.1.2 非理性阶段六大流派,学习学派1980：奎因Quinn应变战略。 主要思想：学习和应变，环境复杂莫测，战略制定是学习的过程。战略学习是分散的、集体的行动学习。领导作用是组织战略学习，组织潜在着许多战略家。弟子不必不如师。将行动、控制和学习、稳定与变革相统一；弊端：战略分散。 权力学派1970：艾利森Allison等。

17、 主要思想：权力、谈判、策略，战略制定就是各种正式非正式利益团体运用权力施加影响的谈判过程。战略是应急的而非观念形式。战略争议，分散。考虑政治权力因素，但忽视领导斡旋能力、文化和整体战略观。 文化学派1980：彼得Peter、沃特曼Waterman。 主要思想：组织文化、特殊竞争力。战略制定是集体行动过程，建立于组织成员共同信念和价值观上；战略观念以成员意志为前提；战略变化在企业总体战略观之类。 由外及内，植根于组织文化研究，特定组织文化鼓励现成战略反对变革。,7.2.1 理论流派,环境学派1970：安索夫 Ansoff。 主要思想：组织必须适应环境，寻找自己生存发展的位置；作为一中中心力量，

18、环境是战略形成的中心；事实上不存在组织内部的战略者，不适应环境的企业将走向灭亡。“偶然性理论”“战略适应”。对人主观能力的忽视。,7.2.2 评述,环境 控制 战略家 战略思考、选择与创新,7.3 公共部门战略管理研究的基本分析框架,7.3.1 基本概念内涵及特征 7.3.2 公共部门战略管理过程分析 7.3.3 公共部门战略管理途径评价及启示,7.4 公共部门战略管理的困境：案例分析,7.4.1 案例展示 7.4.2 案例剖析,2、公共部门战略管理的含义。 学者们有着不同的解释。 公共管理学者纳特和巴可夫在公共部门和第三部门组 织的战略管理：领导手册一书中认为，公共部门“战略管理 处理这样一

19、个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未 来的组织定位”；“战略管理通过产生用以指导战略行动的计 划（plans）、计谋（ploys）、模式（patterns）、立场 （positions）和观点（perspectives）,将战略用于创造 焦点(focus)、一致性(consistency)和目的(purpose)”。,而波兹曼和斯特劳斯曼在公共管理战略一书中则认为，公共部门战略管理包含着处理组织的外部环境、使命和目标，战略管理途径有三个主要的特征，即界定目标和目的,提出一个能协调组织与环境的行动计划，设计有效的执行方法。 综合以上的含义，我们将公共部门战略管理定义为：在符合和保证公共部门

20、宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。 一种关注未来的公共部门谋划活动，在充分考虑环境要件限制的基础上，保证本组织在未来的发展中立于不败之地。,7.1.2 公共部门战略管理的特征 公共部门战略管理除了具有一般战略管理的方向 性、全局性、层次性、动态性和适应性等特征外，公共 部门战略管理还具有自己的特殊特征，归纳起来有以下 几个方面： 1、公共性。2、权威性。3、模糊性。4、参与性。,1、更加复杂和不确定的环

21、境。 2、公共部门角色的变化。 3、国际化和国际竞争力的挑战。 4、公共利益的挑战。政府是公共利益的代表者。,公共部门重视战略管理的原因,7.2 公共部门战略管理过程,环境分析、战略规划、战略实施、战略评估 1、环境分析 对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体 环境两个方面。 一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力量。 具体环境指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。 环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相 互作用的以及影响组织的外部系统，进而掌握公共部门内部 的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。,2、战略规划 战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的

22、过 程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。包括 以下几个方面的主要活动： (1)展现愿景和确认、陈述任务； (2)确认重要的环境变化及趋势的议题； (3)决定机关要强调的主要价值； (4)选择重大的关切性议题领域； (5)设定基本的、明确的策略方向； (6)选择恰当的策略； (7)创设执行这些策略方向的行动议程。,3、战略实施 战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将 战略构想转化为现实绩效的过程。 战略实施涉及的问题和环境主要包括以下几个 方面的活动： (1)明确实际目标与进展的指标； (2)进行有效的资源配置； (3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹 配； (4)建立和发展有效的

23、沟通与协调机制； (5)促进变革，克服变革的阻力； (6)通过社会及政府营销，促进战略实施。,4、战略评估 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩 效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看， 它着重于建立一种反馈机制。战略评估主要涉及以 下几个方面的活动： (1)检查战略基础。 (2)衡量战略绩效。 (3)战略的修正与调整。 战略管理的作用在于促进公共部门不断地变革和学习，以适应社会的发展。,有效管理的原则,伦茨 要使战略管理过程尽可能地简单 和非程式化。 要消除过于专业和神秘的计划术 语。 要强调以数字支持但以文字叙述 为主的计划。 要欢迎坏消息。 要建立一种可以使战略管理的作 用和基本

24、目的得到理解的文化。 要注意到心理、社会和政治因素 ，以及支持它的信息设施和管理程 序。,波兹曼和史陶斯曼 关注长期趋势； 将目的与目标整合成一贯的层 级体系； 战略管理与规划不是自我执 行； 强调外部观点，要适应环境， 而且要预期与影响环境的变迁。,7.3 公共部门战略规划与战略管理,一、战略规划的性质 战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。 战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。 战略规划议题的性质： (1)稀少性。 (2)重大性。 (3)指导性和长远性。,战略规划的结果是形成组织的战略计划。 好的战略计划包含四个方面

25、的内容： (1)战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发 生作用的范围，即说明了要达到哪一方面的目标； (2)资源部署，要阐明如何部署资源； (3)战略应该说明本身战略范围的机会与威胁； (4)最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与 竞争优势相互协调。,二、战略规划的过程,战略规划的过程包括以下几个步骤： (1)发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规 划行为的共识，如战略规划的价值，需要介入的单位和人员 ，特定的步骤以及方法等。 (2)确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道 何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。战略 规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。 明确

26、组织的使命，回答如下问题： 战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。,明确组织的使命，回答如下问题：,第一，我们的角色是什么； 第二，我们所要满足的社会及政治需求是什么； 第三，我们如何行动去满足这些需求； 第四，我们应如何回应利害关系人； 第五，我们的主要价值为何； 第六，我们不同于其他组织的条件为何。,(3)进行SWOT分析。SWOT分析的主要目的在于提供组织 内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作 出最好的回应。 (4)确认组织所面临的战略议题。 战略议题，是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本财政、组织或管理发生影响。

27、 (5)战略选择。在综合分析各种可能战略的基础上，作 出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。,三、SWOT分析与战略规划,SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的 分析工具。 SWOT分析是通过了解自己组织的优势(strength) 与弱势(weakness)，掌握外部机会(Opportunity)， 规避威胁(threats)，从而制定良好战略的方法。 SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环 境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便 最大限度利用机会，规避风险。,SWOT矩阵由九个格子组成，进行SWOT分析，建造SWOT矩阵的过程有八个步骤：,(1)列出组织的关键

28、外部机会； (2)列出组织的关键外部威胁； (3)列出组织的关键内部优势； (4)列出组织的关键内部弱点； (5)将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略； (6)将内部弱点与外部机会相匹配，形成wO战略； (7)将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略； (8)将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。 SWOT分析的关键是进行优势与劣势以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。,优势机会(SO)战略。是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。 弱点一机会(wO)战略。WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。 优势一威胁(ST)战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响

29、。 弱点一威胁(wT)战略。wT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略,7.4 公共部门战略管理的问题与改进,战略管理在公共部门应用的正面效果 (1)提供战略性发展方向。 (2)指导资源配置的优先顺序。 (3)强化组织对环境的适应能力。 (4)设定了追求卓越的标准。 (5)提供了控制和评估的基础。,公共部门战略管理的问题以及限制 公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括： (1)政府任期的短期性和行动取向。 (2)公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。 (3)公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦

30、点议题。 (4)可靠性分析通常是费力又费钱的。,(5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。 (6)由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。 (7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。,政府采用战略管理至少有四个困难：,(1)政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。 (2)政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。 (3)政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难

31、重重。 (4)政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。,实施成功的战略管理的关键,(1)公共管理者必须树立长期观(1ong-termism)，打破短期主义(short-termism)的思考，发展前瞻性思考。 (2)政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义(departmentalism)的限制，发展一种全局观，强调整合(integration)的管理途径。 (3)在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会。 (4)重视更高层次的问题。 (5)追求满意。 (6)殊途同归。,案 例 分 析,新型农村合作医疗制度,一、什么是新型农村合作医疗？,新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。,二、为什么要建立农村合作医疗制度,中国有13亿人口，其中多数生活在农村，农民的医疗卫生问题一直受到政府的关注。20世纪五、六十年代，中国政府曾经在全国推行农民与乡村集体共同出资、农民之间互助共济的合作医疗制度，较好地解决了农民的基本医疗卫生问题，受到世界卫生组织和很多发展中国家的推崇。20世纪80年代以后，随着经济体制改革的推进，合作医疗赖以生存的集体经济逐渐解体，加上制度本身固有的缺陷，传统合作医疗开始出现大面积滑坡，大部