最高法：行政审计报告能否成为工程结算依据,须按双方约定与履行等情况确定

1、最高法：行政审计报告是否成为工程决算的依据，必须根据双方的约定和履行等情况决定2014-09-17飞舞的建筑法重庆XXXX公司和中铁XXXX公司的建设工程合同纠纷事件裁判摘要一、根据审计法的规定，国家审计机关审计工程建设部门是行政监督行为，审计人和被审计人之间在国家审计中发生的法律关系和本案当事人的民事法律关系的性质不同。 因此，在民事合同中，当事人必须具体明确接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，在签订合同时，当事人不得解释为已经同意国家机关的审计行为介入民事法律关系。二、双方当事人通过结算协议确认并基本履行工程结算价款的，国家审计机关提交的审计报告不影响双方结算协议的效力。最高人民法

2、院民事判决书(2012 )民提字第205号申请再审的人(一审被告、反诉原告、二审上诉人):中铁XXX公司。被申请人(一审原告、反诉被告、二审被告上诉人):重庆XXX公司。再审者中铁XXX公司(以下称中铁19局)和被申请人重庆XXXXX公司(以下称重庆建设集团)申请建设工程合同纠纷案件，重庆市高级人民法院于2012年3月19日作出了减高法民终字第00006号民事判决。 中铁十九局不服，向我院申请再审。 我院于2012年8月27日作出民申字第830号民事裁定，审议了本案。 本院依法构成合议院，于2013年1月15日开庭审理。 本案现在审理结束了。重庆市第一中级人民法院(以下简称重庆一中院)一审，2

3、003年8月22日，重庆金凯实业股份有限公司(以下简称金凯社)作为重庆市北部新区开园金山路西延段建设项目的所有者部门和监督部门，与重庆建设集团签订金山大道西延段道路工程建设工程施工合同，金山路西延段道路工程为重庆建设集团在金山大道西延段道路工程工程造价计价原则中，双方约定将未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未评价材料的价格确定方式，通过金凯公司、开发区监审局审定纳入工程结算。 中铁十九局通过金凯公司与岚峰隧道工程承包商确认，2003年11月17日与重庆建设集团签订单项工程项目承包合同 (以下简称承包合同)，重庆建设集团将金山路西延段岚峰隧道工程承包给中铁十九局，合同价格暂定八千万元和约定的第6

4、条资金管理6.2约定：工程竣工经综合检验合格，决算经审计部门审查确定后，除去工程保证金，剩馀工程的最后款项的支付，双方另行签订补充协议明确的合同就工程内容、承包决算等内容作出了具体约定。 之后，中铁十九局根据合同施工。2003年12月，金凯公司改制，重庆市北部新区开园金山街西延段项目所有者改为重庆市经开发区土地储备整备中心，即重庆市北部新区土地储备整备中心(以下简称土地储备中心)。 2005年，金山街改名为金渝街。2005年9月8日，金山大街西延段道路工程竣工，同年12月通过检查，2006年2月6日取得重庆市建设工程竣工验收备案登记证 (竣工备注2006024号)。 之后，为了为该路段工程岚峰

5、隧道、花沟隧道部分的竣工结算提供价值依据，重庆市经开区监察局(以下称为经开区监察局)委托重庆西恒招标代理公司(以下称为西恒公司)进行上述工程的竣工结算审查。 2006年8月10日，西恒公司发行基本建设工程结算审核报告 (以下简称审查报告)，明确注明岚峰隧道成本为365.38元(包括岚峰隧道内人行道面层费用28569.53元，在本件争论工程范围外)。 根据此审查报告，重庆建设集团和中铁十九局于2007年12月5日结算了中铁十九局的转包工程，中铁十九局在图纸范围内的结算金额为97.85元，扣除各费用后，转包结算金额为233.3977万元(税金等费用由财务部门按规定到一审起诉为止，重庆建设集团已经向

6、中铁十九局支付了涉外工程工程款98120.66万6.6000元。2008年10月9日至11月21日，重庆市审查局以土藏中心为审计单位，审计金渝街(原金山街)道路工程竣工结算，发行渝审查报告2008142号审计报告，土藏中心将该工程竣工结算金额减少15 481 440.93元同年12月24日，重庆市审查局在关于北部新区经开园金渝大道道路工程竣工决算的审计决定 (渝审决2008111号)中，要求土储藏中心核定该工程结算价款15 481 440.93元，调整有关帐目，并要求土储藏中心在2009年3月20日前完成执行。2009年2月9日，储土中心向重庆建设集团发出关于执行重庆市审计局对金渝大道(原金山

7、大道)工程竣工决算审计决定的函 (减新储土信20095号)，根据重庆市审计局的复议结果，要求在3月1日前归还储土中心。 重庆建设集团已经偿还了部分钱。2010年9月1日，重庆建工集团向重庆一中院，根据重庆市审查局对金山大道西延段项目的审计，从中铁十九局完成工程的价款审查中减去8168 328.52元，减去双方约定的费用，实际分包结算金额为94878万288231.76元(重庆建设集团在上述审计之前，已经向中铁十九局支付了工程款98120 156.63元，支付了更多的工程款，所以要求：1.中铁十九局立即归还重庆建设集团多支付的工程款3241 224.87元.本案诉讼费用由中铁十九局负担。中铁十九

8、局兼反诉，经开区监察局主张是本案工程的适当监察主体。 事件相关工程竣工后，按照承包合同的约定，经开区监审局以为事件相关工程提供竣工结算依据为目的，委托西恒公司制作审计，西恒公司发行的审计报告经项目发包人、重庆建设集团及中铁十九局三方批准，承包合同中的“最终结算价格以业主审计为准”的约定重庆建设集团和中铁十九局根据西恒公司的报告达成分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。 双方根据这项协议基本上完成了履行。 重庆市审计局的审计是二次审计，不在分包合同双方当事人约定的范围内，不能否认西恒公司审计报告的效力，也没有得到中铁十九局的认可。 审计报告及其审计结论对本案双方当事人没有

9、约束力，也不影响分包结算协议的效力。 根据合同的相对性，重庆建设集团和业主根据重庆市审查局的审计报告和审计决定，协商总包合同的结算工程款的变更和调整，对按照承包合同征收工程款的承包人中铁十九局不具有约束力。 重庆建设集团因尚未支付中铁十九局工程款4273637.37元，驳回了重庆建设集团的所有诉讼请求， 反诉请求：1.重庆建设集团立即支付在中铁十九局拖欠的工程款4273637.37元；重庆建设集团向中铁十九局支付拖欠工程款的资金占有损失，以同步银行贷款利率计算，从2009年6月6日到支付日期；3 .重庆建设工程集团负担本件的所有诉讼费用重庆建设集团对反诉，双方约定将最终审计结果作为结算的依据，

10、2007年12月5日双方签订的结算协议不能作为本案工程最终结算的根据。 西恒公司不是双方约定的审计机构，也不是双方约定的最终审计报告，所以西恒公司发行的报告不能成为双方结算的审计的依据，要求驳回中铁十九局的反诉请求。重庆一中院一审由重庆建设集团从建设公司金凯公司承包金山路西延段公路工程后，经金凯公司同意，将岚峰隧道工程承包给中铁十九局建设，不违反法律和行政法规的强制规定，合法有效，双方当事人签订的承包合同对双方都有法律约束力，双方必须按时履行本案争论的焦点主要是事件相关工程决算的依据的认定，西恒公司是否符合双方合同的审计机关，以及事件相关工程决算是否应该遵循双方2007年12月5日确认的金额，

11、还是应该遵循重庆市审计局审计报告的审定金额。 按照审查法和重庆市国家建设项目审计办法的有关规定，事件是重庆市市级重点建设项目，由重庆市审计局审核竣工结算。 经开区监察局作为经开区的内部监察机构，无权代表国家而非国家监察机构行使监察监督的权限。 本案双方当事人在分包合同中对合同价款的约定，没有明确该审计是被审计机关的内部审计还是国家审计机关的审计，无法推断双方当事人约定的审计是内部审计。 在本案中，西恒公司受开区监察局的委托作成的监查报告书以该公司的名义发行，即使开区监查局认可了该监查结果，也不能认定该监查报告书具有内部监查的结论和决定的性质。 开发区监察局法律上对与案件有关的工程不是拥有审计管

12、辖权的国家监察机构，西恒公司发行的审计报告也不是审计结果，中铁十九局主张开发区监察局是本案的适当审计主体，西恒公司是双方合同约定的审计机构，理由不成立。 由于事件相关工程的审计管辖权属于重庆市监察局，该局事件相关工程的竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为，不存在重复审计，其审计决定具有一定的强制，审计机关及有关执行部门或机关必须自主协助执行或执行。 审计是对国家建设部门的行政监督，其本身不影响民事主体间的合同效力，但本案双方当事人的“最终结算价格以业主审计为依据”的约定，将实际拥有审计权限的审计机构对业主部门的审计结果作为双方结算的最终根据。 结合土储中心根据重庆市审计局的复议结果要求重

13、庆建设集团归还审查减额的事实，证明业主最终承认并执行了重庆市审计局审计报告审定的金额。 根据我国关于本案中双方当事人的合同约定，以及政府投资和政府投资为主的建设项目预算管理的规定，根据事件相关工程的具体情况，经由开发区审计局向西恒公司提交的审计报告只为事件相关工程的结算提供了阶段性的依据， 本案双方当事人根据此审计报告确认案件相关工程总价格为794元的重庆建工集团，根据上述结算支付部分货款等行为，只需诉说工程结算过程中的阶段性行为，就能对抗本案双方当事人之间关于工程结算的合同约定和审计监督的法律法规因此，中铁十九局向重庆建设集团呼吁，双方在2007年12月5日进行的结算中仍有支付工程价款和利息

14、的请求，理由不成立，我院不支持。 重庆建设集团呼吁中国铁路十九局归还多付的工程款，因为有法律依据，该院支持。重庆一中院根据中华人民共和国民法通则第四条、第九十二条的规定，判决：一、中铁十九局在判决生效后十天内归还重庆建设集团多付的工程款三三三五五十五元二、驳回重庆建设集团其他诉讼请求三、驳回中铁十九局的反诉请求。 案件本诉讼费用32729.80元，重庆建设集团负担1117.80元，中铁十九局负担31612元，反诉受理费20495元，中铁十九局负担。中铁十九局对一审判决不服，向重庆市高级人民法院(以下简称重庆高院)上诉。 分包合同以分包工程“审计”为最终结算的前提条件，对审计经营部门、具体实施方

15、式、审计结论的形式没有限制。 只要是业主认可的审计结果，该条款作为工程结算的依据应该可以理解为充分。 开区监审局委托西恒公司审查工程结算后，工程主的土藏中心在审查报告书上签字盖章，说明土藏中心已被监审局批准委托西恒公司审查和审查报告书。 审查报告书符合合同约定的“业主审计”，合同约定的结算条件的成果，双方于2007年12月5日签订结算合同是分包工程的最终结算行为。 重庆市审查局对土藏中心的审计是基于职权开始的行政行为，是对土藏中心的事后监督，该行政法律关系的对方是土藏中心，因此不能否认本案双方当事人之间民事法律关系中交易行为的正当性和正当性。 重庆建工集团同意向土储中心返还审查减额金额，重庆建

16、工集团除已经交易的行为以外，与土储中心达成的新协议，但重庆建工集团和中铁十九局之间没有根据重庆市审计局的审计结果修改结算。 中铁十九局没有机会对重庆市审计局的审计报告书提出异议，如果这个审计结果直接对中铁十九局有效的话，行政权力就是对合法民事权利的不当侵犯。 因此，重庆市审计局的审计报告和降低该土地储藏中心工程价款的要求，当然并不是中铁十九局有法律效力。 因此，1 .要求取消一审判决2 .依法驳回重庆建设集团的诉讼请求，支持中铁十九局的所有反诉请求。重庆建设集团答辩说，双方当事人虽然不是重庆市审查局审计的对手，但以业主的最终审计结果作为结算的依据，双方在合同中明确约定。 因此，业主最终将重庆市

17、审查局的审计结果认定为双方的结算依据，不违反双方的约定。 业主在审查报告上签字，但该审查报告不是最终认定结果，不符合双方合同约定的结算条件，不能作为结算的依据。 本案涉及的工程是政府投资的重点工程，业主不是审计主体，而是审计的对象。 合同约定的审计部门本身是法律概念，是指审计局，其他任何机关都不能替代。 一审判决认定事实明确，适用法正确，驳回上诉，要求维持原审。重庆高院二审公布的事件事实与一审公布的事件事实一致。重庆高院二审认为，本案争论的焦点在于，案件相关工程必须以开发区监察局委托西恒公司的监察报告书和重庆市监察局制作的监察报告书中的哪一个作为结算的依据。 由于中铁十九局与重庆建设集团签订的

18、分包合同是双方当事人的真意，同时有关分包事项也经业主同意，不违反法律、行政法规的强制规定，对分包合同的有效认定一审判决是正确的。 双方当事人在合同中约定“最终结算价格以业主审计为准”，而“审计”一词本身是否有其特定的意义，能否进行扩张解释，必须结合事件是工程的实际情况和双方当事人作出这个约定的真正目的进行分析。 事件是工程系政府投资的重点工程，必须接受国家审计监督。 也就是说，工程业主的财务收支必须受到这一审计监督的制约。 而且，这个审计监督并不是根据业主或当事人的意志转移的。 对此，本案双方当事人都知道。 双方当事人在合同中，约定以双方独立的第三方审计为结算的依据，充分了解到该审计的严格重要性，并明确了影响双方和业主最终结