城管执法程序及典型案例评析

城管执法程序及案例评析合肥市城市管理局法规处余建波1主要内容：一、法律法规适用

二、执法配合与协调

三、行政执法程序

四、典型案例分析2一、法律法规适用概述：实体法：是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律。程序法：指规定行使具体实体法所要遵循的程序。如对立案的要求，《行政处罚法》未作规定，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定七个工作日内立案，特殊情况可延长至十五个工作日，《环境行政处罚办法》规定七个工作日内立案，《安徽省城市建设监察条例》未规定立案的时间要求，但规定了查处案件时，应当自立案之日起30日内作出决定。3456一、法律法规适用1、法律效力：时间效力、空间效力、对人的效力空间效力：指法律在哪些地域有效力，适用于哪些地区（1）整部法律的适用范围

《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二条本条例适用于本省市的城区和县人民政府所在地的镇的城区的市容和环境卫生管理。

《城市建筑垃圾管理规定》第二条本规定适用于城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。如在新建的开发区或近郊乡从事建筑垃圾运输应如何管理和处罚？7城市，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点（包括按国家行政建制设立的市、镇）。城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区一般包含三个层次：①城市建成区；②城市总体规划确定的市区（或中心城市）远期发展用地范围；③城市郊区。市区，即市法定边界内直接管辖的地域，不包括市所辖的县、自治县、旗等。我们现在通常所说的市区一般由城区和郊区组成。建成区（城区），指实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。城市近郊的一些建成地段，尽管未同市区联成一片，但同市区的联系十分密切，已成为城市不可分割的一部分，也可视作城市建成区。城区具有两个特征：①各种建筑连片、集中，以人文景观为主；②以非农业生产为主。8（2）具体条款的适用范围

《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十六条城市主要街道两侧的建筑物前，由其所有者或者管理者选用透景、半透景的栅栏或者绿篱、花坛（池）、草坪等作为分界。对现有封闭式围墙，应逐步予以改造，对不宜绿化的裸露地面应铺设行道砖。

第十七条任何单位和个人不得在城市道路范围内和公共场地开办集贸市场、摆摊设点、出店经营、堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。确需搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施，或者临时摆摊设点、堆放物料，必须征得县级以上人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，再按有关规定办理审批手续。

第二十九条城市市区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜和食用鸽。92、法律冲突是指由于两个或两个以上的法律、法规、规章对同一事项规定不同而引起的矛盾。X日，X城管局执法人员日常巡查至X路北侧,发现有人正在破挖市政道路。经调查被破挖的市政道路长28米，宽2米，系X房地产开发未办理相关市政审批手续破挖市政道路。访局以未经批准破挖市政道路为由，依据《安徽省市政设施管理条例》第三十七条的规定，作出处以人民币贰万伍仟元的行政处罚。10113、法条竞合是指由于某种违法事实的出现，导致两种或两种以上的法律责任产生，而这些责任之间相互冲突。某汽车修理店主营汽车清洗、维修业务外，兼营摩托车、助动车维修。因为拆卸后机车零件占地大，店主指使机修工把场地移向室外人行道，油污、烟蒂、破布、烂包装随处可见，50多平方米的人行道板油污渗入水泥，粘滑不堪，招致尘土沾附，不易清扫保洁，加剧了经营场所周边环境脏乱差。12《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》

第四十二条（五）违反第十七条第一款规定，未经批准在街道两侧和公共场地堆放物料、摆摊设点、出店经营的，处以100元以上500元以下的罚款；未经批准搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，处以500元以上2500元以下的罚款；

《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十四条违反第二十四条第（四）项规定，占用城市道路、街巷经营机动车辆修理、清洗业务，影响环境卫生的，由市容或者有关行政主管部门依法处以200元以上1000元以下的罚款。《安徽省市政设施管理条例》第三十七条违反本条例第十二条、第二十五条第一款、第三十三条、第三十四条、第三十五条规定的，由建设行政主管部门责令停止设计、施工、限期改正，可并处１万元以上３万元以下的罚款；情节严重，有资质证书的，由发证机关吊销其资质证书。适用原则：一般情况下，优先适用特别、具体条款13二、执法协调与配合14153、相关行政决定的作出：包括赔偿损失、补偿费、恢复原状、补办手续等执法局在实施行政处罚过程中，发现违法行为人应当缴纳赔偿费、补偿费或者恢复原状的，应当通知有关行政管理部门，由有关部门作出赔偿、补偿及责令恢复原状的决定。（擅自移植树木）执法局查处的违法案件，需要责令当事人到有关行政管理部门补办有关手续的，在作出行政处罚决定前，应当征求有关行政管理部门的意见。（如擅自开道口）1617三、行政执法程序(以强制拆除违法建设为例)三个阶段：调查取证阶段、作出决定阶段、决定执行阶段（一）调查取证阶段：1、几个关键问题（1）违法建设的认定（2）违法当事人的确定（3）法律运用18（1）违法建设的认定A、具体案例19Ⅰ、争议的焦点:是否是违法构筑物Ⅱ、法院的观点：根据《城乡规划法》第十一条的规定，合肥市规划局具有对搭建的木质结构的性质进行界定的职权

至于其它楼层的搭建是否影响当事人的安全，不是当事人可以搭建违法建设的合法理由，楼上的搭建是否应予拆除不属于本案审理范围。20Ⅲ、法院的建议：21B、所有的违法建设是否必须经规划主管部门认定主要理由如下：(1)从违法建筑的处理上看，并非所有的违章建筑都要强拆。违法建筑本身又分为两类：一类是违反了城乡规划法等强行规定，无成为合法建筑物可能的违法建筑，另一类是并未违反城乡规划法等强行规定，事后可通过补办手续，从而成为合法建筑的违法建筑。因此，强拆只能针对经规划主管部门认定为违法建筑且需要拆除之后，才可以进行。(2)从职权从属上看。根据《城乡规划法》的规定，认定和处理房屋及其附属物是否属于违法建筑物是城市规划主管部门的一项基本职权。城市管理主管部门没有职权认定房屋及其附属物是否属于违法建筑。(3)从保护相对人利益角度看。拆除违法建筑，不予补偿。因此，拆违对于违法建设所有人的权益有重大影响，如果城管部门认定房屋系违法建筑而不能提供有关规划主管部门的处理决定时，被拆除人可以诉请人民法院判决撤销其认定。这样能够有效保障相对人的权益。22个人观点：一般情况下，须经规划主管部门认定，特别是对办理过前期许可手续的、农民自住房、当事人不配合调查的等。C、请规划主管部门认定的主要内容一是该建设是否是违法建设二是对该建设如何处理。是拆除、罚款、没收收入还是其他处理23（2）违法当事人的确定24主要问题：如何确定违法当事人一是无法确定所有人二是当事人拒不配合的《安徽省城乡规划条例》第四十八条对于无法确定所有人的违法建设，建设工程所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门可以通过在新闻媒体、违法建设现场发布公告等形式告知违法建设所有人依法接受处理，公告期限不得少于三十日。公告期满仍无法确定违法建设所有人的，建设工程所在地城市、县人民政府可以责成有关部门依法处理。25（3）法律运用主要问题：在2008年1月1日，《城乡规划法》实施之前建成的违法建筑，在《城乡规划法》实施后需要作出处罚处理，应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》？《立法法》84条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往……”2004年最高院的《座谈会纪要》，“除法律有特别规定外，基于法律，原则上应可采取‘实体从旧，程序从新’的原则”262、证据收集A、办案人员应当依法收集与案件有关下列几方面的证据：（一）违法行为主体方面的证据：违法建设单位、法定代表人或者个人的名称、姓名、住址（地址）；（二）违法事实是否成立方面的证据：违法建设是否在城市、镇规划区内，有无选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，违法建设的时间、地点，违法建设的使用性质、工程结构、层数、高度、建筑面积、占地面积；（三）违法行为情节轻重、违法行为是否已改正等其他证据。B、调查，收集、调取证据可通过现场检查、现场勘察、现场拍照录像、询问当事人、询问证人、提请规划部门界定等方式获得。2728（二）处罚决定作出阶段292、一般流程：（1）集体讨论决定（2）事先告知（3）听取当事人陈述申辩（4）对当事人陈述申辩理由进行复核并告知（5）作出限期拆除决定：30案例：

3132（三）执行阶段1、几个问题：（1）如何理解《行政强制法》第四十四条的规定第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。（2）公告、催告文书什么时候下比较合适，公告的主要内容、公告的方式？

332、一般流程（1）公告：发出《限期拆除决定书》后二十日内发布公告，限期当事人自行拆除。公告可通过政府网站、张贴在违法建设现场等方式发布。（2）催告：行政诉讼期满后，当事人逾期未自行拆除的，制作下达《履行行政决定催告书》，催告当事人自觉履行义务。（3）报批：当事人逾期仍未自行拆除的，制作《有关事项报批表》，经本机关负责人同意后，报区政府（管委会）审核。（4）作出强制执行决定：经催告和批准后，当事人仍未自行拆除的，制作下达《行政强制执行决定书》，告知当事人履行义务的期限、方式等。（5）强制执行：制作《行政强制执行现场笔录》34（四）文书送达1、直接送达将执法文书直接交给当事人的送达方式需送达的执法文书，城管部门应在七日内直接送受送达人。

受送达人是公民的，本人不在，交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人指定代收人的，送交代收人签收。352、

留置送达受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所;也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。适用留置送达必须同时具备以下几个条件：（1）必须是将文书送达到当事人的住所；（2）当事人或其同住的成年家属拒绝接收执法文书；（3）必须是在当事人或与其同住的成年家属在场的情况下把执法文书留在其住所。363、委托送达，或者邮寄送达直接送达诉讼文书有困难的，可以委托送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。（《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定法释》〔２００４〕１３号当事人拒绝提供自己的送达地址，经人民法院告知后仍不提供的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。）4、电子送达经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达文书，但各类决定书除外。采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。5、公告送达

受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。37（五）特殊类违法建设的处理3839四、典型案例分析（一）户外广告管理40412、定性（1）户外广告（2）违法建设3、注意事项（1）户外广告分类：大、中、小《城市容貌标准》如当广告设施与标识的边长a≥4m或面积S≥10㎡，则此广告设施与标识即为大型。

厅（98）建法函152号42（2）是否影响市容市貌第四十二条有下列行为之一的，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门除责令纠正违法行为，采取补救措施外，可以给予警告，并可按照下列规定处以罚款：（三）违反第十四条第二款的规定，擅自设置大型户外广告，影响市容的，处以500元以上2500元以下的罚款；43关于《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》具体应用中几个问题的答复（建法函〔2005〕394号）一、市容和环境卫生主管部门对擅自设置的大型户外广告的违法行为，依照《市容条例》第四十二条的规定进行处罚后，对当事人拒不拆除的不符合城市容貌标准的大型户外广告，可以按照《市容条例》第四十三条的规定强制拆除。三、建筑物、构筑物或者其他设施是否影响市容市貌，由当地市、县政府城市市容环境卫生主管部门根据当地的城市市容标准以及办理规划、市容等许可情况认定。第四十三条违反第九条第一款、第二十条第一款规定，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上地方人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以1000元以上5000元以下的罚款。

第九条城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准。44（二）擅自破墙

2009年11月1日，太湖路太湖新村原工行宿舍1栋104室牛牛餐厅店主未经批准擅自在其所租房东侧墙上破墙开门，在破墙开门过程中，被包河区城管执法局芜湖路中队发现，并当即责令其停止违法行为并恢复原状，而违法当事人不听劝阻，待执法队员走后，继续施工。随后，包河区城管执法局介入，开展了调查取证，再次责令当事人立即恢复原状。当事人逾期未整改，包河区城管执法局强行进行整改，将破墙开门处恢复原状。454647（4）《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二十条“城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准”第四十三条“不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上地方人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以1000元以上5000元以下的罚款”

《城市容貌标准》3.0.3“现有建(构)筑物应保持外形完好、整洁，保持设计建造时的形态和色彩，符合街景要求。破残的建(构)筑物外立面应及时整修”的规定。482、如何查处运用《市容条例》进行查处（1）调查取证（2）下达责令整改通知书，责令当事人恢复原状（3）逾期未整改的，下达处罚决定书3、注意事项引用法条要全49

谢谢！50合肥市城市管理行政执法现场检查（勘验）笔录

当事人签字：张ＸＸ

被邀检查（勘验）人签字：

王X、余X

检查（勘验）人签字：李X、执法证号码：34X

谭XX、执法证号码：34XX第1页共1页51合肥市城市管理行政处罚立案审批表

525354当事人送达地址确认书

55合肥市城市管理行政执法证据材料登记表56合肥市城市管理行政执法案件调查终结审批表5758596061626364656667《安徽省城乡规划条例》第四十八条对于无法确定所有人的违法建设，建设工程所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门可以通过在新闻媒体、违法建设现场发布公告等形式告知违法建设所有人依法接受处理，公告期限不得少于三十日。公告期满仍无法确定违法建设所有人的，建设工程所在地城市、县人民政府可以责成有关部门依法处理。68合肥市城市管理行政执法责令改正通知书

№：XXXXXXX公司：1立即停止建设活动

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。逾期未改正的，本机关将依法予以处理。特此通知。蜀山区城市管理行政执法局