构建社会中国

构建社会中国建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战内容摘要：以“社会中国”为视角,审视新中国成立以来中国社会政策的演变和发展。1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。随着我国社会政治经济状况的变化,国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”,到改革开放后的“国家退却”,再到“国家再临”的演变过程,从而使我国的社会政策发展呈现出明显的阶段性特征——由二元“社会中国”到三元“社会中国”再到“福利地区”。在新世纪,面对经济改革过程中积累的种种社会问题,中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色,出现了社会政策的急剧扩展,新的社会政策体系正在形成之中。但是,统一的“社会中国”的图景依然模糊,“省域公民社会身份”的形成或是破题之处。关键词社会政策公民身份社会中国二元社会中国三元社会中国作者岳经纶,中山大学政治与公共事务管理学院教授、社会保障与社会政策研究所所长。(广州:510275)自18世纪以来,近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度,相继实现了民权、政治权利与社会权利,完成了公民身份的建构。在中国,随着改革开放的深入,经济上逐步形成了社会主义市场经济体制,政治上社会主义民主政治形态日益巩固,然而,对于中国社会的发展,尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展,强调民生问题的重要性,在社会领域却一直没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式,而只是模糊地说关注民生,体面劳动,让人民生活得更加幸福、更有尊严。笔者从“社会欧洲”①概念获得灵感,使用“社会中国”概念,以此为分析视角,试图梳理中国社会政策的演变。所谓“社会中国”,其着眼点就是中国的社会模式,特别是中国的社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样,“社会中国”既是一个具有时间内涵的概念,也是一个具有空间内涵的概念;既指涉具体的社会福利和服务的提供,也涉及抽象的公民社会权利的建构;是中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。基于“社会中国”的视野,1949年新中国成立以来的中国社会政策的演变和发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。改革开放前的我国社会政策:二元“社会中国”的形成在现代社会,社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。社会政策与福利国家就是同一块硬币的两个面。在计划经济时代,在社会主义意识形态的指导下,我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时,在户籍制度的基础上,按照城乡分割的原则,在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系(表1)。这一时期,国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活和发展机会,在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中[1],建立了国家主导的、城乡二元的社会政策体系,形成了二元“社会中国”。在这个二元的“社会中国”中,国家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务),又有补救性的一面(对单位体制之外的城镇居民和农村居民只提供十分有限的救济和援助)。在城镇,国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下,国家以充分就业为基础,将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位(主要是国家机关和企事业单位)中就业,对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护,具体包括医疗服务、住房、教育、养老,以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障,没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”、“迷你福利国家”,被认为是社会主义优越性的体现。在农村,在集体经济的基础上,建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度,农民作为公社社员享有一定的集以取得政治上的利益,在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务,在个人关系上依附作为国家干部的上司。[5]由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金,因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此,在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”:国家(以家长的姿态)照顾工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿态)以低工资为国家工业化服务。不过,计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向,但基本上是一种以社会(职业)身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系,不仅存在城乡分野,而且在城镇中,还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的形态一直持续到今天。而且,由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设,我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力,给国家和企业带来了沉重的负担,间接造成了国有企业的低效率。因此,在经济改革之后,作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象,社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时,随着人民公社这一集体经济制度的瓦解,农村社会政策的经济基础不复存在,农村社会政策体系也进入变革时期。1980~1990年代我国社会政策的演变自20世纪70年代末实行改革开放政策以来,为了改变落后的国民经济状况,中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中,国家的施政重点转向经济发展,政府经济政策职能凸显,而社会政策则开始转向服务于经济政策,从而推动经济效率的提升和经济的增长。在减轻国家负担的考量下,随着单位体制和农村集体经济的解体,加上国家有意识地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,旧的二元“社会中国”进一步分化。在市场体系和第三部门没有得到充分发展的情况下,由于国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退,其结果是导致公众的许多基本需要得不到满足,并形成了庞大的社会弱势群体。1.第一阶段(1978~1992年):社会政策的局部调整期这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年,除了教育政策以外,我国社会政策体系没有出现大的调整,只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。1984年起,随着我国城市经济体制开始改革,社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年,我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划,到1992年底,全国农村贫困人口减少至8000万。在城市,改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题,政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年,国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例,以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动,计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施,我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期,因单位福利功能的弱化,以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵,我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年,国家民政部正式提出开展城市社区服务。总体来说,在80年代,由于计划经济时代形成的社会保障制度没有遭到根本性的变革,加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果,社会问题并没有凸显(改革开放初期最主要的问题是就业问题)。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题,但是大量的农民进入了乡镇企业,实现了离土不离乡的转移,没有出现大规模的跨省流动。在这一时期,二元“社会中国”得以基本维持。2.第二阶段(1992~2002年):国家的全面退缩——社会政策的剧变期这一阶段是我国社会政策体系的全面而急剧的变革时期。为了配合市场经济体制的建立,国家试图对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造,并建构起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是,国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出,教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势。[6]随着国有企业改革的深化,下岗失业问题成为我国劳动政策面临的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题,政府把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务。1992年,中共十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为了配合市场经济体制的建立,我国在1993年确立了社会政策(以社会保障为代表)改革的大思路。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”。这一时期,我国社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善,特别是养老保险制度;其中最重要的社会政策变革是形成了社会保险制度主导的社会保障改革思路,计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。政府积极探索统账结合(保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合)的社会医疗保险制度模式。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。国务院于1998年7月发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,全面实行以市场化供应为主的住房货币化改革,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。然而,在这一阶段,由于政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向,路径依赖现象严重。社会保险的各个项目,如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业逐步推进,制度安排分散,不但给企业有选择的参保创造了机会,增大了制度运行的监督成本,而且直接导致社会保险分险种设定费率,综合费率过高,抬高了社会保险的制度门槛,阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。与80年代社会政策的局部调整不同,在90年代,随着市场经济体制目标模式的确立,我国的社会政策经历了根本性的转型,经历了一次深刻的范式转移[7]。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策,还是住房政策,都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解,变得支离破碎,许多人失去了基本的社会福利和服务。而从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体,他们游离在城市与农村之间,既非农民,又非工人,基本没有得到任何社会保护。总的来说,这一时期我国政府施政的基本理念是效率优先,兼顾公平。然而,实践表明,我们在坚持效率优先的时候,并没有有效地兼顾公平。公平与效率之间的失衡也是我国经济改革开放时代的一个重大教训。为了加快经济发展,提高经济效率,经济政策差不多成了国家的唯一功能。为了配合经济发展,国家从社会公共服务中全面退却,国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向,使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。相应地,二元“社会中国”的格局进一步分化,呈现出三元(农民工是第三元)“社会中国”格局,“社会中国”的整体图景日益模糊。新世纪前十年的中国社会政策扩展:社会政策的重建期直到进入新世纪后,社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到有效回应,政府开始重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视,社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台,我国进入了社会政策体系的重建期。2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的涵义,使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月,中共十六届四中全会提出建构“和谐社会”的新理念。2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出要着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月,十七大报告指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”,这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。如下,笔者将从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴,来简单勾勒我国社会政策重建的轨迹。(表2)1.教育政策。2003年之后,中央政府开始关注教育不公平问题,制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平,更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年,全国城乡普遍实行免费义务教育,1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时,为了解决农民工子女上学难问题,2003年9月,国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题,并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助,对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。2.医疗政策。自2003年“非典”疫情爆发后,我国政府开始加强公共卫生体系的建设。2005年,我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年,我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险,开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年,新型农村合作医疗制度在全国全面推行,农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月,国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009~2011年)》,新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任,强调了基本医疗卫生的公益性。3.就业政策。自90年代中期开始大规模国有企业改革以来,促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来,我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入,多渠道开发就业岗位,展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益,我国在2007年通过了《劳动合同法》,同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起,农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日,国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,重申农民工是我国产业工人的一部分,保证逐步取消对农民工的不公正待遇,并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。4.社会保障政策。自90年代末开始,社会救助政策开始得到重视,最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年,国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2007年,国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年,扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险;加快省级统筹步伐,制定全国统一的社会保险关系转续办法。5.住房政策。为了解决低收入阶层的住房困难,2004年以来,中央政府开始重视保障型住房的供应,强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”,明确规定解决低收入家庭住房问题