关于加强地方非税收入票据管理的思考

非税收入票据是非税收入管理的重要切入点，是把控非税收入源头的重要手段，在实际的政府非税收入票据管理工作实践中，各级财政部门占据着重要地位，作为票据管理重要部门，必须要持续落实对非税收入票据管理工作的强化以及规范化建设，在财政票据管理体系内纳入政府非税收入票据管理工作内容，切实依照管理权限完成对政府非税收入票据的全过程管理，包括印发、核销、监督检查等。执收单位收取政府非税收入开具的通用凭证、特定执收单位征收特定的非税收入时开具的专用凭证，要求严格依照财务隶属关系，应用各部门统一引发的票据。已开具单位内部结算票据的存根，应当保存5年，保存期满做好登记造清册工作，如核销，需经票据的管理部门审核后，方可予以销毁。现阶段，无论是中央部门还是地方政府部门，对于非税收入管理工作的重视程度均表面出明显增强的状态，将政府非税收入纳入预算管理，特别是推广使用了非税收入一般缴款书电子票据，各级财政部门从非税收入票据这一源头着手，保障其发挥监管作用，实现对政府非税收入征管力度的进一步强化，对政府非税收入流失、浪费等不良问题的产生进行了有效控制，助推着区域财政收入水平的提升。各地方政府也相继通过建章立制、清理缴验、整顿查处等手段，对规范非税收入票据的使用管理，取得了一定的成效。但调研中发现个别地方在票据管理和使用中出现不规范问题，需引起地方政府足够重视并加强管理。一、地方票据管理现状当前，各级地方政府通过深化非税收入管理改革，将票据管理纳入非税收入管理重要环节，进一步提高了“以票管费”的水平。由各级财政部门明确专人负责，按非税收入票据的类别实行分类管理，严格票据出入库程序，及时登记票据发售日记账和台账。依据非税收入票据管理制度采取“凭证领购、分次限量、验旧购新”方式，并加大对票据审验、核销各环节的管理。具体管理情况如下：(一)以证控票严把《票据领购证》准入关，只为符合领用财政票据的用票单位办理《票据领购证》，办证的同时，根据用票单位提供的材料锁定可领用的财政票据种类及各类财政票据的使用范围。此后，凭证购票、控票，避免用票单位超范围使用财政票据、拆借不同种类的财政票据。(二)以票控收严格执行票据核销制度，认真核对执收执罚项目与标准、票面金额与缴库金额，确保政府非税收入及时足额缴入国库或金库，认真贯彻落实“收支两条线”管理，从源头上防范了腐败现象的发生，堵塞了私设小金库、曲线转移收费资金的现象。(三)专人管理为了确保票据领用、使用、核销及保管过程的安全，各地相继出台的《行政事业性收费票据管理实施细则》，并明确指出“各收费单位的财务部门应指定专人负责收费票据的日常使用管理，严格执行“同一本票据不能跨年度使用”的管理规定。二、地方票据管理中的问题剖析目前，在地方票据管理工作中仍存在着一些不容忽视的地方，主要表现在以下四个方面。(一)票据管理多元化各部门使用的票据，既有财政部门供应的，又有业务主管部门供应的。由于“多头”供给票据，致使监督管理力度弱化，在资金的管理上常有不及时上缴财政专户，个别部门征收的资金坐收坐支的现象。有的业务主管部门直接管理票据，不能直接给个人或缴费单位开具正规票据，如民政、红十字会等单位使用捐赠收入票据，各单位在捐款捐物时，都是由各单位暂时代收，因各单位不具备使用捐赠收入票据资格，不能开具捐赠收入票据，而由单位统一到民政部门或红十字会等开具捐赠收入票据。由于多了一个中间环节，许多个人还得不到捐赠收入票据，进而对捐赠行为产生怀疑，不利于财政部门对捐赠收入的管理。“多头”管理票据的格局，促使财政部门本身所具备着的对非税收入进行严格管理的职能受到分解，导致实际管理工作脱节，从而产生非税收入流失、分配失控以及监督失灵的问题。(二)票据使用不规范一些部门、单位依法用票的意识不强，违反票据管理规定的用票现象仍然存在，主要表现在以下三方面：1.票据填写不规范。如不按照规定的栏次填写收费项目、收费标准、大小写金额不一致，核销票据的封面不填写内容，不盖章等。2.票据种类使用不准确。个别单位为了避税，竟然出现混开、串用，超出范围使用票据的现象，恣意扩大票据使用范围。如单位内部结算收据是行政事业单位之间进行内部往来资金结算的凭证，是双方单位用于会计核算的原始凭证，不能作为征收非税收入的法定凭证。调研中发现有的单位使用内部结算收据收缴管理费、罚款、土地租金、房租费、社会抚养费、罚款等非税收入，也有的用内部结算票据收取经营服务性收费，甚至还发现一些社团收据不只用来收取会费，还收取培训费等项目。3.票据长期积压和过期使用。有的执收单位仍沿用旧票据，或使用过期票据，不及时年审票据。存在着隐藏收入或为收入打埋伏、截留财政资金的现象。1)基于PID控制的参数为γ1=γ2=0.083,α1=α2=0.21,γ3=0.033，Kr=20。同时对PID控制器进行参数整定。Kp1=0.5，Kd1=0.0025，Kd1=8；Kp2=1，Ki2=0.2，Kd2=0。(三)票据监管不到位各地方票据管理机构设置不统一，既不利于票据管理，也不利于上下票据监管部门间的工作联系，至使一些地方的票据监管存在监管缺失的问题：有的票据管理机构因人手少，没有设置独立机构，因大多是兼职的管理人员，不能严格按照规定做好票据的发放、使用和缴销工作，存在控制不严的现象，如有的主管业务单位无限量的发放票据，没有按照购领制度实行“凭证领购、分次限量、验旧购新”的规定，平时既不及时督促用票单位缴销票据，又没能在票款缴销环节做好一一核对的核实等现象；上述情况因主管业务单位的票据未纳入财政票据管理范围，致使财政部门不能及时、有效充分发挥票据监管职能。(四)执收单位法制观念不强许多执收单位对一些有弹性的收费项目，在征缴环节中，从自身利益出发，向缴款单位或缴款人开具不合理的票据，而缴款单位或缴款人对票据管理政策缺乏了解，并未清晰掌握执收单位开出的票据的合法性与规范性水平。另外，在执罚环节中，因缴款人处于被执罚地位，害怕被加重处理，没有勇气向执罚单位地索要票据，也不敢凭票向上级部门举报，致使财政收入遭到流失。(五)对票据的认识不够有的地方对票据管理知识宣传面不广，社会公众对票据的认知存在很大的局限产生。如缴款单位或缴款人对执收单位开具的票据，无法识别收取的票据种类是否与收费项目相符、无从判断票据是否合法，公众对票据认知度不足，导致从社会层面无法有效进行票据监督。三、地方票据管理中存在问题的解决思路围绕地方票据管理存在的上述问题，区域政府管理部门需要切实参考管理工作实际情况以及现实需要，有针对性从以下五个方面采取措施，落实对区域非税收入票据管理工作的规范化建设，促使区域政府部门非税收入征管工作水平呈现出进一步提升的发展趋势。(一)扩大票据管理宣传覆盖面在非税收入票据管理部门的现实工作实践中，可以依托网站、公共媒体等渠道的整合应用，加大票据管理政策的宣传力度，提高社会公众的认识，增强执收单位依法征缴的法制观念，切实转变工作作风，上下形成非税收入使用与管理工作共识，即“国家掌握所有权，政府掌握使用权，财政掌握管理权”。各执收单位在征缴征缴环节中应当公示非税收入项目名称、设立依据、征收方式及标准等，要求切实参考相关规范与标准要求，对非税收入落实及时性的足额征缴，无论是什么性质的单位还是社会组织，均不能截留、占用、挪用、坐支或者拖欠，不得违规多征，未经批准不得减征、免征非税收入，在征收非税收入时，应当向缴纳义务人开具票据；票据管理部门要加强管理和监督，扩大对社会公众宣传覆盖面，帮助社会公众增强维权意识，提高非税收入征缴及票据管理透明度，接受公众监督，让交费人明明白白交费，在社会范围内逐步营造起更为良好、健康的非税收入征管氛围；针对在实际非税收入管理工作中发生的违法违规问题，任何单位组织、个人均可以进行举报与监督。(二)严格票据使用范围强化票据领销登记台帐管理和岗位责任制度，增强责任人员的安全意识和规范意识，加强对混开、串用超出票据范围使用现象的监管力度，逐步解决政府非税收入管理工作中票据管理与预算管理不衔接的问题，真正执行以证控票、以票控费、以票管费的管理规定，合法合理使用票据，任何单位和个人都要规范填写票据，正确使用票据种类；不得长期积压和使用过期票据，票据使用结束后，要对票据存根妥善保管，按顺序清理、装订成册。票据存根的应当保存5年，保存期满经原核发票据的管理部门查验后，予以统一销毁。(三)理顺票据管理关系财政部印发的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确规定财政部门具备管理非税收入及对应票据的权利，在实际的管理工作时间中，要求各级财政部门均要在财政票据管理体系内纳入政府非税收入票据管理工作内容，切实依照所具备的权利与实际承担着的责任，落实对非税收入票据的全过程管控，涵盖印发、核销、检查监督等工作环节。依托这样的标准规定，促使乱收费和票据多头管理等问题的发生从源头得到的遏制，要实行财政票据的统一管理，对各级业务主管部门发放到市本级各执收部门的票据，实行财政备案制度，做到先备案后使用，从票据管理环节防止非税收入“跑、冒、滴、漏”现象的发生。(四)加强对票据违规行为监督管理票据管理部门应实行综合治理，对执收单位票据使用情况进行全程闭环式的监督管理，营造良好的执法氛围。对各执收执罚单位，在票据管理和监督工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，从法规层上实行责任追究制度，根据情节轻重给予行政处分；执收执罚单位违反票据管理规定的，要按照管理规定予以严肃处罚。(五)积极探索票据管理网络信息化在2012年12月，我国财政部门印发了《关于稳步推广电子非税收入一般缴款书的通知》，并逐步在全国范围内推广应用电子版票据，逐步利用电子签名代替手工签章，促使非税收入收缴全流程的电子化、无纸化成为现实。在此基础上，还加强事前与事中监管。这种网络信息化管理具备以下主要优点：1.在缴款环节，真正做到“群众少跑腿，数据多跑路”，助力优化营商环境。2.在入账环节，企事业单位可直接使用电子《非税收入一般缴款书》报销、入账和归档，解决了长期面临的电子凭证接收难、入账难问题，进一步降低企事业单位财务运行成本。3.源头把控、动态监管。上级财政部门可及时获取下级财政部门非税税收入运行数据库，运用大数据技术加强分析监测，防范非税收入领域乱收费。纵观我国数字经济的发展进程，地方票据管理部门应针对非税收入票据管理中存在的问题积极探索解决问题的新思路，要以系统化思维和信息化手段深化非税收入制度改革，整合资源，提升非税收入票据管理水平，建立现代非税收入票据管理的基础性工作。要以管理规则为核心，以非税收