西部重点开发开放区承接产业转移的产业布局政策探析

[摘要]产业布局政策作为产业政策的重要组成部分,体现了国家在宏观层面对产业的全局规划和指导。在深入推进西部大开发的进程中,西部重点开发开放区迫切需要制定科学、合理的承接产业转移的布局政策,充分发挥重点地区在承接产业转移中的引领和带动作用,综合运用财税、投资、金融、要素支持、技术信息以及商贸等政策,并完善承接产业转移的产业布局政策措施。

[关键词]重点开发开放区;承接产业转移;产业布局;西部大开发;城市统筹发展.

产业布局政策作为区域政策体系的重要组成部分,是促进国民经济发展和解决区域问题的有效措施,也是实现资源合理配置、产业合理布局的重要途径。在承接产业转移的过程中,西部重点开发开放区因地制宜,发挥比较优势,制定科学、合理的产业布局政策,充分发挥重点开发开放地区在承接产业转移中的引领和带动作用,对优化整个西部地区的产业结构,提升产业竞争力,构建具有西部特色的现代产业体系,具有十分重大的现实意义。

一、相关概念界定和研究范围.

(一)产业布局政策.

产业布局是指产业在一国或一地区范围内的空间分布和组合。它有以下几个特点:一是因各产业自身的技术经济要求不同,在布局上呈现出不同特征。二是本着发挥优势、扬长避短原则,不同地区形成各具特色的产业专门化。三是发展阶段的不同,造就了不同地区不同的产业结构,形成各具特色的多种产业的地域组合。从本质上讲,产业布局合理化的过程,也就是建立合理的地区分工格局的过程。产业布局政策的总体目标,是实现产业的合理布局和经济资源在空间上的有效配置,包括效率目标和公平目标。前者要求追求整个国民经济的较高的增长速度和良好的宏观经济效益,后者则要求不断缩小区域间的经济水平和收入水平的差距。产业布局包括国家产业布局和地区产业布局两个层次,两个层次的产业布局任务各不相同。与这两个层次相对应,有国家产业布局政策和地区产业布局政策。产业布局政策手段包括直接干预政策和间接引导政策,前者是指政府对企业布局行为进行直接干预的政策,包括国家或地区制定的产业布局战略和规划、国家直接投资兴建企业以及对企业布局的一些具体的限制;后者是指政府通过改善地区的整体环境,提供各种优惠条件,来引导企业布局,包括财政政策、金融政策、人才政策和技术信息政策等。[1](P.361-362).

(二)研究范围.

西部各省市区之间发展差异较大,生产力呈现出多个层次。本文的西部重点开发开放区是指三大重点经济区和四个沿边开发开放试验区。三大重点开发区包括:成渝经济区、关中-天水经济区、北部湾经济区。这三大经济区区位条件优越、经济基础和基础设施良好、资源环境条件较好、发展潜力大,是我国经济发展新的增长极,是西部大开发的重要支撑。抢抓新一轮西部大开发以及建设国家统筹城乡综合配套改革试验区等契机,加快三大重点地区的产业发展,有序进行产业承接,合理进行产业空间布局,意义重大。四个沿边开发开放实验区包括:云南瑞丽、广西东兴、新疆喀什、内蒙满洲里。它们是国务院确立的西部重点沿边开放实验区,拥有沿边和对外开放口岸的优势,在重点承接外向型产业,大力发展外向型经济,努力扩大出口,推动与周边国家的经济贸易文化交流等方面,发挥着重要的作用。

在以上两类特定区域中,既有较发达地区,也有老少边穷落后地区;既有资源富集地区,也有资源贫乏地区;既有产业基础较好的地区,也有产业基础相对较差的地区;既有内陆型地区,也有沿边开放型地区;既有在承接产业转移方面做得好的地区,也有在承接产业转移中具有后发优势的地区。这两类地区基本上能够涵盖西部地区的各种情况,能够作为研究西部地区的样本。目前,这两类特定区域在承接产业转移中率先起步,有望成为国家重点开发开放的试验区、西部产业和人口集聚的优势区域、西部承接产业转移的示范区以及探索全方位开发开放新模式新机制的先行区。

因此,通过对这两类特定区域的现有承接产业转移的产业布局政策进行分析和总结,能够为整个西部地区承接产业转移的规划编制、承接产业转移示范区建设以及承接产业转移政策制定提供经验和启示。

二、西部重点开发开放区承接产业转移的产业布局政策实施效果.

(一)承接产业转移的产业布局政策实施效果.

西部大开发以来,尤其是近年来,西部重点开发开放区在承接产业转移的过程中,依托各自的资源条件和产业发展基础,制定了许多切实可行的产业布局政策,有力促进了这些地区产业的合理布局,产业结构不断优化,现代产业体系正在逐步形成。

一是科学规划承接产业的布局。西部重点开发开放区依据自身的区位、资源、产业和综合成本优势,根据各地资源环境承载能力、经济社会发展现状、产业发展基础等,体现城乡统筹发展要求,按照国家主体功能区划,科学、合理布局已承接产业,促进了产业的合理聚集和优化布局。如,成渝经济区依托丰富的人力、矿产、农副产品、水等资源,结合灾后重建,积极承接国内外产业转移,在主要发展带重点布局了一批承接产业转移的示范区;东兴规划了进出口加工及商贸、物流、仓储等现代服务业以及农产品、橡胶加工、家具制造等承接产业的布局,瑞丽重点规划和建设了一批国际产业合作园区、边民互市贸易区和跨境民族文化及生态保护试验区,满洲里积极规划了汽车组装、机电、电子、家电、服装、鞋帽等出口加工产业的布局。

二是因地制宜,发挥比较优势。西部重点开发开放地区依托丰富的资源、广阔的市场等优势,围绕延伸产业链,有效地承接重大产业项目。如,关中-天水经济区在产业形态上,重点瞄准具有高附加值、处于价值链高端的产业环节。在产业类别上,重点发展通信、光伏、软件与服务外包及创新型服务业等具有较强竞争力的产业集群。在企业选择上,吸引国内外知名企业和产业巨头落户。[2]东兴积极利用中国和东盟两种资源、两个市场,积极扩大与东盟国家在贸易、物流、港口、旅游等领域的全方位合作,以“贸工互动”全力推动主导产业由以贸易型为主向以加工贸易型为主转变;瑞丽着力打造与国际陆港匹配的、面向东南亚、南亚的出口加工、仓储物流、商务会展、旅居度假等集聚地。

三是积极壮大产业承接载体。加快园区以道路、水、电、通讯为主的基础设施以及供能、环保、物流、通关等公共配套设施建设,大力推进工业园区标准厂房建设。以建设产业集中发展区为载体,不断拓展产业承接的空间。推进优势产业、优势企业、优势资源等向园区集聚,重点依托园区特色优势产业、园区骨干企业和园区转移企业抓承接。不仅如此,还探索了产业园区建设的多种模式,探索特色园区多元共建和异地投资利益分享的新机制,创新高效能管理园区的体制机制,等等。如,成渝经济区积极打造承接产业转移平台,引导企业向特色工业园区集中,着力打造了一批产业集聚度高、特色鲜明、规模效益显著的特色工业园;满洲里科学定位园区功能,打造进口资源加工区、出口加工区、重化工业基地和中俄高新技术产业园区等特色园区。

四是有针对性地展开招商工作。实施资源招商、市场招商、产业招商的招商战略,全方位挖掘招商潜力。围绕重点产业、重点区域、重点企业、重点项目有针对性地展开招商引资工作。按产业化链条,围绕龙头产业积极推进上下游配套项目的招商。积极发展服务贸易,主动承接国际服务外包和加工贸易的转移。

五是加大承接产业转移的政策支持。如,在财政扶持政策上,加大对园区基础设施和公共服务平台建设等的投资力度,对重大产业转移项目进行贷款贴息。如,在要素支持政策方面,对资源节约型和环境友好型产业,在园区用地、水电气供应等要素保障予以优先安排。

六是完善承接产业布局的体制机制。以区域合作为重点承接产业转移,加快产业承接地与产业转出地互利双赢长效机制建立;推动建立产业转移统筹协调机制,探索跨区域合作共建开发园区以及与沿海地区合作共建产业转移示范园区;完善承接产业转移的服务机制,营造最佳、最优、综合成本最低的支持产业承接的服务环境;建立承接产业转移激励机制,支持重大产业项目的引进、重要产业链的培育以及产业集群的打造。

(二)承接产业转移的产业布局政策的不足.

尽管西部重点开发开放区承接产业转移的产业布局政策方面取得了一定的成绩,然而仍存在诸多问题,具体表现在:

一是产业布局缺乏统筹规划。由于缺乏统筹规划,造成承接产业布局分散,不利于形成产业集聚,各地比较优势难以得到充分发挥。同时,地方政府在制定产业布局政策时,普遍重短期效益、轻本地产业特色,没有依据资源环境条件和产业发展基础进行产业选择和产业定位,致使产业同构现象严重。

二是产业配套能力不强。一些产业还未形成完整链条,尤其是高端要素环节缺失,产品技术含量和附加值都比较低,产业间协同联动效应难以发挥;[3]生产性服务业跟不上,难以满足转移企业的配套要求,制约着产业的转移。

三是重视政府的作用而忽视市场作用。产业布局政策较多强调政府在产业转移中的职能,而忽略了企业的主体地位和作用,具有产业联动作用的龙头企业及配套企业的作用未能很好地发挥;政府调控机制与市场机制未能有机结合和良性互动。

四是产业载体建设仍然滞后。由于缺乏超前意识,承接产业转移的各个层次的开发区、工业园区的规划不合理,园区的道路、管网等基础设施条件落后,生产服务等配套条件较差,难以为具有现代化水平的转入企业提供良好的服务,对已转入产业的发展形成了制约。

五是重引进、轻质量。在承接产业转移时不注重质量,不充分考虑本地的资源环境条件,不注重引进东部高新技术以促进本地传统产业的改造升级,一味地接受东部地区的传统产业或高污染、高耗能产业。还承接一些低端技术产业和劳动密集型产业,绝大多数集中在传统的制造业,造成了产业结构的失衡。

三、西部重点开发开放区承接产业转移的产业布局政策框架.

(一)产业布局政策的基本目标.

在国家继续深入推进西部大开发、大开放的背景下,西部重点开发开放区应充分依托其丰富的资源、成本相对较低的劳动力以及广阔的市场等,科学承接产业转移,促进产业集聚发展,发挥其规模效应。在承接产业转移的过程中调整产业结构调整、优化产业空间布局,逐步形成合理的产业分工体系,为深入推进西部大开发提供强大的产业支撑,并以其重点突破带动西部产业整体跃升,增强西部地区发展的内生动力。

(二)产业布局政策的主要内容.

一是优化产业投资环境,加速产业集中集聚,促进产业结构优化。支持重点开发开放区交通、能源和通信等基础设施,引导更多的资金和劳动力等生产要素投入到这些地区。各级政府通过制定科学的产业发展规划,确定承接产业的集中布局区域,推动产业的地区分工和结构优化。二是根据各地的实际,进行重点承接产业、重点承接区域的选择,并对重点承接产业进行合理的区域布局,探索建立重点承接产业基地。三是统筹规划产业园区建设,因地制宜发展特色产业园区,支持符合条件的园区扩容升级,支持发展得好的园区全面拓展和深化其综合服务功能。

(三)西部地区承接产业转移的产业布局政策手段.

财税政策。通过加大转移支付等手段,支持西部重点开发开放区优化产业承接环境和促进基本公共服务均等化。借鉴国外的做法,由中央财政建立专项资金,对向西部地区迁移的企业提供适当的补贴,以有效降低其迁移成本。对于国家级经济技术开发区和高新技术开发区的基础设施建设贷款给予财政贴息。

投资政策。省级技术改造等财政专项资金应优先投向转入产业;金融政策方面,引导金融机构对产业转移项目提供信贷支持。支持东部企业到西部重点开发开放区进行企业并购和重组。加大对承接产业转移的金融支持力度,尤其要保障承接产业转移的前期基建投资。结合转移企业的特点,建立和分区、分类信用授信和评级制度,保障项目转移后的融资需求。

要素支持政策。优先考虑“两型”产业的用地指标,严格执行工业用地最低出让价标准,探索工业用地弹性出让和年租制度。优先保障重点转移企业的交通运输需要。在转移企业用工需求方面,加强各类人才职业教育培训工作,结合产业转移重点办好特色专业,为转移企业提供数量足够、技能熟练的劳动用工。

技术信息政策。打造承接产业转移信息平台,支持诸如西博会等大型贸易发展平台的建设,为东部企业的转移提供及时、便利、有效的信息服务。商贸政策。设立边境合作区和跨境合作区。

加快建设加工贸易梯度转移重点承接地,推动加工贸易转型升级。在条件成熟的地区设立海关特殊监管区域或保税监管场所。[4].

四、西部重点开发开放区承接产业转移的产业布局政策措施.

(一)科学制定承接产业的空间布局规划.

遵循产业转移的客观规律和产业适应性,深入研究和统筹规划西部重点开发开放区重大产业布局,根据产业发展所处的阶段和产业基础条件、资源环境承载能力和产业优势,科学规划布局,因地制宜发展特色产业。[5]对不同区域实行承接分工,合理确定不同区域产业承接发展重点,从而保障产业转移在区域间的有序发展,发挥区位优势、实现区域间优化布局和产业集群发展。

(二)因地制宜承接产业.

一是重点承接特色优势产业,包括能源及化学工业、重要矿产开发及加工业、特色农牧业及加工业、重大装备制造业、高新技术产业和旅游产业。[6]二是有序承接劳动密集型产业。利用重点开发开放区丰富的劳动力资源,承接、改造和发展劳动密集型产业,加快劳动密集型产业接替区,充分发挥其吸纳就业、增加就业的重大作用。三是有选择地承接加工贸易产业。发挥沿边重点口岸城市的地缘和资源优势,加快形成比较优势明显、布局优化、区域特色鲜明的加工贸易区。四是加快承接现代服务业。适应新型工业化、城镇化的快速发展,适应城乡消费结构升级的变化,加快承接生活性服务产业。积极承接国际服务外包,培育和建立服务贸易基地。

(三)促进承接产业集中布局.

科学合理规划产业园区,突出产业特色,加快配套建设。引导转入产业和项目向园区集中,引导优势企业、优势资源、生产要素等向园区集聚,[7]促进园区集约化生产、特色化发展和规范化管理。鼓励有实力的投资者参与园区建设,推行园区公共服务项目市场化运作、企业化管理。利用西部重点开发开放区自身特有的资源优势和产业特色,构筑特色优势产业集群,加快探索设立承接产业转移示范区。[6].

(四)改善承接产业转移的环境.

加快综合交通运输体系和物流体系建设,为承接产业提供完善的公共服务;加强承接地科技创新体系建设,建立公共信息和技术创新服务平台;改善营商环境,保障投资者权益,清理各种不合理收费,避免盲目投资和恶性竞争。打破地区封锁,着力改善投资环境,提高政务服务水平。

(五)搞好承接产业转移的“两型”建设.

按照资源节约型和环境友好型社会建设要求设计承接产业转移方案,促进经济与社会、资源与环境协调发展,人与社会和谐共处。一是严格产业准入。严格按照主体功能定位和发展方向进行承接产业的选择,把资源承载能力和生态环境容量作为承接产业转移的重要依据,禁止转入污染企业和落后产能,同时在承接中要避免低水平复制。[6]二是节约、集约利用资源。加强矿产资源、耕地资源、水资源等的严格保护和合理利用,走新型工业化道路,鼓励和支持承接园区发展循环经济。三是加大环境保护力度。大力推行清洁生产,强化污染防治。推进节能减排,促进资源节约集约利用,提高产业承载能力。[4].

(六)完善