儿童福利理论及制度架构

儿童福利理论及制度架构

儿童福利理论和制度架构深受社会福利理论构架的影响，因此，在理解和分析儿童福利理论

和制度之前有必要对社会福利理论构架做一番考察，以便对儿童福利理论和制度有更深层次

的了解。对于社会福利制度可以从多种视角进行解释和分析，包括历史的、政策取向的、社

会思潮的以及责任分担的视角，从中可以看到社会和政治思潮、价值取向等意识形态因素对

社会福利的影响。儿童福利制度的建构也受到这些因素的影响，但因为儿童主体的特殊性，

儿童福利理论又有着不同于社会福利理论的特点，核心是为了解决国家、社会与家庭在满足

儿童福利需求中的责任分担问题。

儿童福利法律和政策也是为了厘清国家、社会和家庭各责任主体在儿童福利保障中发挥什么

作用以及怎样提供服务，不同的儿童福利观和价值观会影响到儿童福利法律和政策的取向和

范式选择，也会影响到儿童福利保障的标准以及相应的法律和政策指标。

一儿童福利基本理论及模式分析

(-)社会福利理论构架2

通常情况下，有三套理论构架解释社会福利制度。第一套理论构架是根据社会政策的取向或

起因，将社会福利制度划分为机制模式和补救模式，后者也通常被称为“补缺模式”或“残

补模式”；第二套理论构架是根据社会思潮或政治党派的信念和主张，将社会福利制度划分

为社会民主主义、自由主义和社团主义等模式；第三套理论构架是根据社会责任的分担情

况，将社会福利的各部分责任分别由政府、市场和个人分担。这些概念有些是重合的，有些

是交叉的，有些是对立的。

从历史的维度看，有论者认为西方福利思想可以分为四个阶段。第一阶段为古希腊古罗马时

期，这一时期的福利思想主要集中于城邦建立的目的中，提出将保障社会成员的幸福作为城

邦的重要职能的整体福利的思想。第二阶段是欧洲中世纪。福利思想主要集中在基督教教义

当中，早期的基督教明确表达了追求幸福的迫切愿望，这一思想表达奠定并强化了社会公平

与社会互助等道德基础。第三阶段是欧洲向近代过渡时期，被看作是近代福利思想的源头，

文艺复兴、宗教改革和启蒙运动打破了神学对人性的禁锢，使人们的目光从神的世界回到人

的世界，为福利制度的建立提供了思想源头。第四阶段是近代社会福利思想发展阶段。工业

革命时期最有影响的思潮有自由主义、人道主义、科学主义、理性主义，其中自由主义对社

会福利影响最大。从亚当・斯密的古典自由主义到凯恩斯的激进自由主义以及哈耶克的新自

由主义，反映了不同时期政府实施福利制度的不同价值取向，并将近代社会福利思想分成三

个阶段：一是以个人责任和自由市场为核心的时期，古典自由主义对福利制度持反对态度。

二是对国家和政府责任的不断加强时期。市场失灵，国家干预兴起，激进自由主义是现代福

利制度的坚定推行者。三是20世纪70年代以来新自由主义产生的时期。福利国家危机的出

现，新自由主义对高福利制度则持批评态度。

就西方福利国家的类型来看，根据丹麦学者艾斯平-安德森(Esping-Andersen)的理论，西

方福利国家明显地分为三种制度类型。第一种是盎格鲁-撒克逊模式，也有论者称为英国模

式。在此模式中，公共福利的责任范围较窄一一主要是针对穷人，大多数人主要依靠市场来

获得保障，代表国家是美国和英国。第二种是欧洲大陆传统模式，也称为“德国模式”，其

前提是就业和贡献相关联的公共社会保险计划，代表国家是德国。第三种是“社会民主模

式”，主要是指北欧国家的福利制度。它的前提是普遍性和平均性的给付原则，既与特殊需

求无关又与就业记录无关，而只与公民资格有关。’这三种福利模式中，在政府保障程度

上，“社会民主”模式最强，欧洲大陆传统模式次之，英美为代表的盎格鲁-撒克逊模式最

弱。也有观点把以日本福利制度为特色的福利模式称为“东亚社会福利模式”，这种福利模

式深受儒家思想的影响，注重家庭、社区在福利供给和实现中的作用。

1.传统模式理论

艾斯平-安德森在其《福利资本主义的三个世界》中首次使用“福利体制”(welfare

regime)或称“福利模式”概念。传统的福利模式包括两种基本形态，即补救模式和机制

模式。这两种模式分别从不同的角度确认政府在个人遇到社会风险时所起的作用。从奥古斯

特•孔德到帕森斯(T.Parsons)的结构功能主义认为，工业化的进程产生了新需求，社会

组织功能的变化导致传统的家庭、教会和慈善等机构支撑的保护机制衰退，而社会保护机制

却相应产生，这种传统的社会保护机制就是我们所说的补救模式和机制模式。

补救模式以英国的《济贫法》为基础，把政府置于直接责任人的地位，其基础是社会救济和

家庭补贴。该福利模式主要是在市场和家庭功能缺位时发挥作用，目的是向没有特权的人提

供最基本的保障。补救模式的社会政策起始于向工业社会过渡初期，工业化产生大量剩余劳

动力，为了生存而不得不离开原居住地去寻找机会，类似于我国改革开放之后大量农民工进

城务工。为了防止“流民”在城市沦为“乞丐”，带来社会安全问题，英国政府对这类社会

问题采取“补救”措施。在具体操作时，将这些人区分为无助的贫困者、失业的贫困者和游

手好闲者三类，其中“无助的贫困者”是指由于年老、残疾和丧失父母而导致贫困的人，国

家应当给予救助；而对其他两类，认为应当通过劳动实现其价值，而不应当享受政府的救

助。英国通过《济贫法》《安置法》以及其他措施，控制大量人口流动的问题，而工业化的

进程已经使这种趋势不可逆转。但是，地方公共土地税和自愿的捐助已经无法满足接济贫困

的需求，于是国家不得不通过中央税收支付社会福利的费用，这就形成了初级的补救模式。

深受自由主义经济原则影响的补救模式在一开始采取的是政府不干预经济的政策，认为市场

经济能够自行调节解决社会贫困问题，除非无法参与社会生活或者被自由竞争的市场抛弃的

人才需要政府的救助；即便政府对社会负有责任，也不意味着要代替市场，而仅是市场的补

充，政府履行责任的手段主要通过行政和立法等措施。但是，这些认识受到现实的严峻挑

战。建立于收入再分配之上的补救模式以需求为基础，与个人缴费确定救助资格的社会保险

有着本质的区别。

机制模式以德国的《社会保险法》为主要代表，政府的角色是阶级利益的调和者，其核心是

社会保险或社会保障，通过建立固定的再分配制度解决工业化带来的社会问题，因此，又被

称为制度性再分配模式。该模式根据预支保险费的情况确定所有支付保险的人获得领取保险

金的“权利”，而不是根据贫困或实际需要，是政府为社会造成的普遍“贫困”提供服务，

更接近社会保障。享受服务被看作是公民的基本权利，这种模式将社会福利的支付制度化，

其根据是把贫困看作是工业化的结果。

除了这两种模式之外，还有一种职业性的福利模式，这种模式本质上是一种效绩模式而非严

格意义上的传统福利模式，因而易被忽略。一般是单位根据雇员的工作表现、生产效率等供

给其相应的福利待遇，目的是提高工作积极性，提高职工对企业的责任感，并创造更大的价

值。该福利不是为了满足基本需求也不是为了预防未来的贫困，不具有社会性，与传统福利

有着本质区别。但在中国，通常我们所说的福利，事实上可能包含以上两个维度，既包括以

经济效率为目标的职业福利，也包括以社会公平为目标的社会福利。在西方，这两种福利从

职能范围、组织机构、资金管理等方面都不同，但都在各自领域发挥着作用，因此，这两种

福利之间或存在某种互补关系。”

2.福利思潮和模式选择

福利模式理论通过考察社会需求和社会组织功能的变化，一方面，解释社会政策的发展变

化，尽管从中可以看到工业化发展过程中福利模式建构和发展的动因，但无法解释为什么有

些国家采取补救型的福利模式，有的国家采取社会保险型的模式。另一方面，不仅社会需求

和社会组织功能决定社会政策的制定和实施，社会成员对社会需求的理解也对社会政策发挥

一定的作用；同时，社会成员信奉什么主义，采取什么政策以及倾向于什么道路，还影响到

社会福利计划的设定。

如前所述，政治的因素在社会福利制度的建设和发展中也发挥着至关重要的作用。根据政治

的意识形态的不同，艾斯平-安德森将福利资本主义分为三种福利体制。作为政治思潮，

西方近代自由主义、社会民主主义和保守主义三大政治意识形态，反映了不同时期思想家们

对政府实施福利制度的不同价值取向的影响，他们的福利理论主导着社会福利制度的发展，

表达了不同的福利诉求，构成福利国家产生和发展的理论基础。

(1)自由主义福利思想及福利政策和体制选择。

自由主义有古典自由主义和新自由主义之分。前者的代表人物包括亚当•斯密、穆勒；后者

的代表人物有霍布豪斯、哈耶克、弗里德曼。自由主义福利思想“反集体主义”，以个人主

义为核心价值，主张市场经济的自由竞争，反对国家对经济和社会生活的干预，坚持人的自

由是不可侵犯的权利。因此，它对制度化的社会福利持否定态度，主张实行剩余式的社会福

利，突出市场与职业福利的作用。古典自由主义关于自由的观点深深影响了西方社会福利思

想的基本内容，认为福利问题是个人责任，应该由自己解决而不是依靠社会和政府。这种思

想对19世纪的济贫制和社会保险制产生了重大影响。到了20世纪前半叶，曾经减弱的“反

集体主义”思潮再度盛行，20世纪30、40年代新自由主义福利思想出现，一直到20世纪

70、80年代，英美政坛的政策制定仍受其影响。新自由主义传承了古典自由主义福利思想

的基本原则，认为人的自由不可侵犯，反对国家对经济和社会生活的干预，积极主张市场经

济的自由竞争，反对国家福利与集体福利，提倡社会福利市场化与民营化。这些理念都成为

当代西方福利制度改革的理论基础。

20世纪70、80年代，以凯恩斯主义为主要根据的美国经济遭遇前所未有的经济衰退，面对

财政赤字、政府收不抵支、老龄化、失业剧增，以及社会保障的支付危机等严峻挑战，反对

国家控制、强调市场机制和自由企业的新自由主义思潮席卷而来。受此影响，1983年，里

根政府颁布了社会保障改革法案，推行一系列福利改革措施，包括：①降低货币供应增长

率，减少政府开支，削减社会福利及各种补贴。②实行“新联邦主义”计划，将福利保障事

业由联邦政府转入地方政府，以消除福利项目管理上的官僚主义，提高社会保障的效率。③

推动私营福利事业的发展。里根政府的福利改革措施在缓解社会保障支付危机方面取得了

成功，既是新自由主义福利观的一次实践，反对将一切福利的重担都压在政府肩上，推行志

愿主义，突出市场和职业福利的作用；也是美国自由主义福利体制的典型政策体现，成为美

国现代福利保障制度的“分水岭”，以提高工作能力和自救能力、强化社会保险为特征的美

国现代社会保障制度的基本轮廓就此成型，政府在福利领域逐渐退缩，采取补缺型福利政

策，以市场化、民营化为取向的社会福利体系形成。

自由主义福利体制可以追溯到英国“济贫法”传统。在该福利体制中，政府只承担有限的职

能，并对社会问题进行有限的干预。这种福利模式的服务对象主要是低收入人群或完全依靠

救助的人群，实际上属于“剩余式福利”制度。这一模式体制主要存在于美国、加拿大、澳

大利亚、英国等。

(2)社会民主主义福利思想及福利政策和体制选择。

该思想的代表人物有马歇尔、蒂特马斯、布兰亭、维格弗斯等。从意识形态上看，社会民主

主义介于资本主义和社会主义之间，其福利理念由于具有强烈的社会正义色彩，在当时是一

种进步的改良主义。社会民主主义以平等、自由、互爱为基本价值，认为国家对公民的福祉

承担着某种责任，提倡国家对社会与经济生活实施强有力的干预，政府的角色是为社会中有

需要的个人提供资金和服务。在资源的再分配上，奉行平均主义以期达到社会公平的目的。

政府应尽可能承担社会责任，采取有效的措施为全体公民建立充分的社会福利制度。

瑞典社会民主党的“人民之家”政策选择被看作是社会民主主义的具体实践。20世纪30年

代，瑞典工业化发展使得社会问题集中凸显。而在社会民主主义看来，贫困、失业等社会问

题不仅是个人因素的结果，也是社会发展过程中缺乏有效社会控制的结果。瑞典社会民主党

领袖汉森分析了社会发展历史与现实，结合社会民主主义福利思想传统，提出“人民之家”

计划，该计划成为瑞典社会民主主义福利思想的具体政策体现。汉森批判资本主义运行机

制，认为公民在社会中不是受尊敬的个体，没有得到充分的经济、生活、政治保障。因此，

国家应当承担起对全体公民的责任，以“人民之家”保护所有公民的利益。该计划将国家比

拟为家庭，没有特权阶层或者剥削者，只有平等、关怀、合作与互助。该计划的实质是在瑞

典社会建立普遍福利，社会对民众提供疾病、退休、失业与生育等全方位的社会保障。瑞典

社会民主党提出了年金、社会救助、医疗保障、教育等方面的激进改革方案。“人民之家”

计划实践了社会民主主义福利思想的基本价值，成为20世纪20、30年代瑞典社会民主党的

基本纲领，奠定了瑞典社会保障模式的基础。

社会民主主义福利体制源于社会民主主义福利思想的平等、公正、自由和团结的基本价值与

平均主义的基本目标，政府通过再分配政策为全体公民建立充分的、普遍性的社会福利制

度。它源于贝弗里奇的普遍公民权原则，因此，该种福利体制也被称为“普通主义”福利模

式。与其他两种制度相比，该制度并不追求对最低需求的平等满足，而寻求达到一定水平的

符合新中产阶级品味的平等标准的服务。该体制的“人民福利”理念和社会民主主义思想始

终是社会改革与发展的推动力。政府是确保人民福利需要得到满足的基本机制，因此，该体

制对应于“制度性再分配型”的福利模式。瑞典1913年的《退休养老金和残疾养老金法》

最早地涵括了全体公民，体现出制度性福利模式的特点。,该体制存在于瑞典、挪威、丹

麦、芬兰等国。

(3)保守主义社会福利思想及福利政策和体制选择。

该思想的代表人物有弗里德里克•李斯特、古斯塔夫•施穆勒、阿道夫•瓦格纳等。保守主

义福利观反对积极自由，主张消极自由；对自由放任思想持批判态度；认为市场中纯粹的货

币关系不是经济效率的最好的保证。该思想将总体性和有机性作为价值取向。以集体为出发

点，强调制度理性，强调个体对集体承担义务。保守主义社会福利思想的一个重要观点是实

行“君主政体的福利国家”，使父权制和极权主义永久化是保守主义社会福利思想家的理

想，认为“在协调国家、集体和个人利益时，一个权威的制度远胜于无序的市场”。“°保守

主义认为一切世俗的政治统治，要想持久而稳固，必须获得一种超越的正当性。

19世纪末德国俾斯麦政府建构社会保障体系的动机更多的是出于政治策略上的考虑，俾斯

麦将建构社会保障体系视为“一种消除革命的投资”，声称“一个期待养老金的人是最守本

分的，也是最容易被统治的"。封建家长之思想、保守主义传统与近代新历史学派福利思想

的国家主义理论相结合，构成了俾斯麦政府社会保险立法的政策依据。俾斯麦在全社会范围

推行社会保障的政策，第一次确立了公共社会保障计划，成为德国社会保险立法以及发展为

“君主政体的福利国家”的政策基础。

保守主义福利体制的思想基础是保守主义“君主政体的福利国家”主张。在这种体制中，一

方面国家通过“合作主义”模式取代市场作为福利供应者；另一方面传统的家庭关系在该体

制中占有重要地位，家庭承担了提供福利的责任。该福利体制最早在德国产生，之后在欧洲

大陆国家扩展，包括奥地利、法国和意大利等。

当然，这种将福利思潮与福利政策和体制做一一对应的安排只展示了一个大概的轮廓，不甚

科学。实际上，一些思潮和意识形态对福利政策和体制的形成有着交互的影响。比如，凯恩

斯主义从宏观经济学角度最早对社会福利制度进行实证分析和推理，深深影响了西方国家福

利制度的建立。其精髓表现在“充分就业”的理论中，认为资本主义难以实现充分就业的根

本原因是社会需求与新投资量的不足，不是供给不足；强调通过国家干预来弥补市场的缺

陷，国家应当负起调剂国民经济的责任。从凯恩斯主义开始，社会政策的出发点开始从社会

伦理角度转向维护整体现存制度方面，从此福利制度不仅是给穷人的“安全网”，也是现存

制度的“安全网”。该理论为资本主义国家干预政策的实施提供了理论基础，也为资本主义

国家社会保障与社会福利制度的发展，尤其是西欧福利国家的建立和发展做出了重大贡献。

凯恩斯主义的福利思想充分体现在《贝弗里奇报告》中。s该报告总结了社会保险经验，分

析了英国社会保障制度的现状，制订了“一种维持国民生活标准的保险计划”。该报告以政

府扩大干预为思想基础，以强制性保险为主、国家救济为辅，确保最低生活需要，将社会成

员作为整体进行收入再分配，以调节经济、维持就业、稳定社会。该报告标志着英国福利思

想的发展完成了从理论向政策的过渡。

事实上，不同的意识形态思潮在某个国家或地区发生作用时，都和当地的政治、社会、经

济、文化传统等因素相结合。我们不妨对这些思潮对社会政策和福利体制的影响做一个简单

的概述。

关于社会民主主义，1891年，德国社会民主党的伯恩施坦提出，民主社会将把工人的社会

地位提高到资产者或市民的社会地位。从这种观念出发，他们把通过资本主义制度改善工

人的生存条件作为奋斗目标。继德国社会民主党之后，英国的工党和自由党于1906年联合

组成了英国议会的多数党团，倡导社会改革，促成了《社会养老金法》、《国民健康法》和

《失业保险法》的出台。奥地利社会民主党第一次入阁时，把改革《社会保险法》和通过

《失业保险法》作为它几乎全部的政治议题。社会民主主义运动激发的国家社会战略一一社

会保险法在西欧各国的通过，反过来左右了西方发达国家社会民主党的发展。因此有论者认

为，社会民主主义的工人阶级运动，加上不同国家的政治条件，是早期福利国家形成的普遍

根源。向

早期的经济自由主义反对建立机制模式的社会保障制度，当社会保障成为工业化社会的基本

制度以后，自由主义的价值观念和政治主张就融入了社会政策，成为在整个制度中维护市场

和个人利益的流派。自由主义主张在社会保险制度中突出个人的利益，反对国家干预经济和

社会生活。现代经济自由主义是福利国家紧缩的积极倡导者，强调市场在社会保护中的作

用。

社团主义是一种比较新的组织观念或思想，它与自由主义形成鲜明对照，不反对机制模式的

社会保障，但更加重视自下而上的传统社会保护机制的发展，强调家庭作为风险分担机制的

不可替代性，重视社区内的互助。福利国家由于沉重的财政负担，需要在国家和市场之外寻

找其他的途径，因此，国家开始重新发现传统社会团体的潜力，开始重视家庭、社区和地方

政府的作用。在社会政策层面，主张不要对社会上贫困的“剩余人口”进行救助，而是根据

就业和缴费提供社会支付，并且在社会支付的过程中突出家长的作用，主张将福利支付给家

长，通过个人的就业来解决全家的福利。在英国和澳大利亚的社会保障制度中，可以看到社

团主义的影响。社会民主主义也重视家庭，主张通过家庭保护儿童。但是，自由主义的主张

越过家庭，在排除了“无资格”的贫困之后，直接针对有资格的社会“剩余人口”进行补

救。

以上的福利模式或体制除了在阶级基础、合作程度、阶层分化程度有不同之外，还在福利提

供、就业路径、福利改革等方面存在差异。

3.支柱理论

支柱理论关心的问题是谁是社会服务的提供者或支付者。这种理论强调的是社会活动中的行

为者在福利提供过程中发挥什么功能以及承担什么责任。支柱理论将行为者分为政府、市场

和个人，其核心就是这三类行为者在提供社会福利服务的过程中如何互动。因此，这三类支

柱之间不是相互隔绝，而是相互合作的。它们各自都在提供社会服务时发挥着作用。就政府

支柱而言，可以利用税收以及各项政府政策，通过政府机构和公务人员提供福利和服务，建

立社会保险制度。市场支柱是通过市场为个人提供享有福利的条件。个人支柱是通过家庭分

担风险的方式实现个人之间的相互支持。政府既可以通过购买服务与市场合作，也可以通过

鼓励性社会政策与家庭合作。在西方发达国家，政府通过提供各种服务渗透到家庭生活的多

个方面；同样，对市场的干预也有多种渠道。

（二）儿童福利基本理论间

儿童福利的制度构建和相关政策同样受到主流福利思潮的影响，比如尊重个体价值、国家责

任等。但同时因儿童这一主体的特殊性，在儿童福利政策和模式选择上，还要考虑儿童主体

的特点，从而也形成了儿童福利保障的基本理论。因儿童观念的不同以及对儿童问题理解的

差异，形成不同的理论，这些理论又反过来帮助理解儿童的生存状况。

1.国家责任理论

国家责任理论在工业化之后发展起来，其基本假设和前提是对老人、儿童、残障人士等弱势

群体，当资源分配不足以保障其基本生活，而他们欠缺独立生活能力的情况下，需要依靠他

人帮助才能过上正常生活，因此，他们需要国家和社会的保护。在父权主义思想支配下，儿

童需要父亲羽翼的庇护，而当家庭特别是父母保护缺位时，国家行使代替监护的职责，“国

家亲权”理论出现，国家成为儿童的保护人。福利国家出现之后，国家责任理论发生重大变

化，由充当父亲权威式的保护发展成为了儿童权益的保护，儿童福利被看作是儿童享有的基

本权利，国家负有帮助儿童过上幸福生活的责任。

2.家庭与父母责任理论

对儿童权利和儿童福利的实现来说，家庭和父母是第一责任者。这一理念体现在《儿童权利

公约》当中。核心家庭的增多，大大强化了这一理论在儿童福利保障中的地位。该理论的基

本假设是，家庭作为社会生活的基本单位，不仅承担人口再生产、照顾和教育子女的功能，

而且还担负规范两性关系、体现社会地位、组织社会生活等社会功能。家庭结构和分工影响

儿童福利的实现，保护子女健康成长是家庭和父母的基本义务。但是，当家庭和父母无力或

者不愿意尽父母义务甚至侵犯儿童权利时，根据国家亲权理论，国家有责任干预家庭生活，

把儿童从不可靠的父母庇护下解救出来。因此，家庭支持成为儿童福利保障中必不可少的内

容。

3.儿童权利理论

儿童权利是人类文明发展的产物，儿童作为权利主体的认识与儿童观的发展有关。当儿童还

被看作家庭甚至父亲私产的时候，其无权利可言；当儿童仅被看作小大人的时候，他们的独

特性没有被充分认识的时候，也不可能成为享有权利的独立个体。儿童作为享有权利的个体

的理念是《儿童权利公约》所确立的。儿童权利理论的基本假设是，儿童作为人的发展必经

阶段有其独特性，这种独特性表现在儿童的能力、智识、经验等相较于成人还比较弱，还不

能独当一面独立生存。因此，儿童需要保护，但是，这并不意味着儿童权利能力的欠缺。儿

童也是人，也应当享有人所应当享有的权利。

4.儿童渐进发展理论

该理论是心理学、教育学、医学等学科观察理解儿童的基本视角，也是社会学、法学等学科

的基本参考依据。儿童渐进发展理论的基本假设是，儿童在其成长和发展的不同阶段，在体

能、心理成熟度、认知能力、辨别能力等方面都有不同的发展特点，这个过程也是一个人逐

渐成熟的过程。同时，在不同的发展阶段又面临不同问题，存在不同的需求。因此，在制定

法律政策时，要考虑不同年龄阶段儿童的发育特点和行为能力的差异，采取不同的干预和保

护措施，提供相应的服务。只有这样，才能满足不同发展阶段儿童的特殊需求，更好地帮助

儿童健康发展。

5.儿童需求和儿童福利理论

需求概念是西方补缺型福利理论的重要概念，是观察和把握福利制度安排和运作机制的最佳

角度。需求是指人的生存、幸福所必需的物质、心理、文化以及社会等方面的要求。儿童需

求和儿童福利理论的基本假设是，儿童作为人类一员，有着人类生存和发展的共同需求；同

时，因其为儿童，处于人的发展的初期阶段，在辨控能力等方面处于弱势，而有着不同于成

年人的特殊需求，需要得到父母、家庭、社会、国家的特殊照顾和保护，才能过上正常的生

活，其能力和智识才能获得充分的发展，才能在未来社会中过有责任感的生活。充分满足儿

童健康成长的需求，也就是儿童福利的基本内容，包括儿童的医疗、教育、家庭支持、福利

服务以及困境儿童的救助等。

（三）模式分析⑸

国家社会福利政策的选择和制定，与占主导地位的社会福利思潮有很大关系，而福利模式和

体制的建构，又与其实施的社会福利政策密切相关。福利理论的架构为我们理解福利制度产

生、运行提供了多个场域，但是，如果单独使用某一理论架构来理解现代福利制度，特别是

现代儿童福利制度，是不可能透彻地理解现代儿童福利保障体系的复杂性的。因此，有必要

对福利理论模式进行分析，以便清理出最具支撑力的构建。

1.传统理论架构分析

从传统理论构架来看，在模式理论中缺少了一个重要的成分一一市场。现代福利理论已经意

识到，市场将会被开拓为福利服务新的场域，特别是传统的补救模式和机制模式无法涵摄所

有的社会政策领域时，市场模式的进入就成为必然。世界银行提出的三个支柱理论模式中，

其中一个重要的支柱就是市场。应该看到，在一个市场极其发达的社会，政府的政策不得不

借助市场才能得到充分实现。

体制理论也存在十分明显的局限性。现代社会，党派林立，各价值观和政治主张错综复杂、

相互影响，都希望国家政策反映自己的价值观或政治主张，社会制度的政治属性也变得不甚

明了，纯粹意义的自由主义社会制度或社会民主主义制度或其他主义的制度已经很难找到

了。即使在北欧那些社会民主主义国家，也能看到带有自由主义和社团主义痕迹的社会计

划。政制理论无法解释社会福利的诸多问题，社会福利的发展变化无法摆脱“路径依赖”，

它始终被笼罩在过去政策选择的强大压力之下。

同模式理论和政制理论之间的关系相似，支柱理论在很多方面又和政制理论重叠，也具有一

定的局限性。通常来说，自由主义强调市场和个人，社团主义强调家庭，而社会民主主义则

主张依靠国家的力量发挥作用。在支柱理论中，国家是重要的一个支柱，但同时要求国家让

出一部分权力，加强市场和家庭在福利提供中的作用，使三者在社会福利领域能够达到均

衡。但是，在具体的福利模式构架中，要想了解国家、市场和家庭这三者是如何分工合作以

及分工合作的条件等问题，则需要对社会福利政策的各种现象和问题进行持续的实证研究。

因此，单一的理论工具无法解释社会福利领域的多数现象。原因如下：一是理论工具本身有

理想化和简单化的倾向，但社会不是理想的产物；二是社会的发展快于理论的发展。而当政

策与现实脱节时，人们本能地会利用政策的空隙，实现自身的利益目标，以谋取其利益的最

大化。比如，失业者可能会从社会保险领域转移到社会救助领域，如果后者受益更大；地方

政府也可能设法将儿童福利的地区性服务转移到中央政府服务范围。

2.儿童福利理论模式分析

有论者从单一理论构架的缺陷入手，通过对社会缴费和支付方式的具体分析，从一个新的视

角了解社会福利计划的构成，进一步了解不同社会计划，或社会政策领域之间的转换关系。

然后再通过对社会福利特别范畴的具体分析，将社会福利制度的三种传统理论构架带入整个

视野，多层次和多角度研究复杂的社会福利制度的认识构架。’这种复合的认识构架使我们

看到了一个复杂的、多层的社会福利制度，尽管这个制度模式的某些方面已经出现了相互混

合的状态而模糊不清，相应的政治主张和意识形态也比较混乱，但从这种复合的理论构架

中，可以看出社会福利制度的逻辑共性和经验共性。因此，这种复合的认识架构对儿童福利

制度的理解和认识也具有启发意义。

通常来说，观念的变化会引起社会福利政策和目标功能等问题的重新定义和理解，而福利模

式的变化又会带来福利提供方式的改变。西方国家儿童福利发展至今，形成多种理论模式：

补救模式、发展取向模式、社会保护模式、福利国家模式、社会参与模式等。心这些模式的

转变不仅是观念的、理论的变化，也表现为与政策模式相关的方法、标准等的改变，并因此

而形成独特的理论范式，为观察分析儿童福利理论和实践问题提供分析的模型。值得注意的

是，这些儿童福利模式或者范式之间并不存在先进与落后的差异，各个国家根据自己的文化

传统、政治经济生态、社会发展等采取了不同的儿童福利模式。有的也可能多种福利模式并

存，比如，日、韩等东亚国家，就采取了发展取向模式、社会保护模式、社会参与模式多种

形式。

(1)补救模式。这是儿童福利发展早期的一种模式。最初表现为宗教团体和慈善组织对儿

童的救助，后来，社会和国家也加入了补救模式主体。该模式是基于这样的认识，即家庭是

儿童成长的最佳环境，父母是儿童的最好照顾者，况且照顾子女原本就是家庭和父母的责任

和义务。国家的救助具有残补性质，而对于困境中的儿童，各社会团体、社区、邻里以及儿

童亲属，可以提供“类家庭”或替代性福利服务。因此，这种模型是消极的，是对儿童问题

的被动回应。尽管补救模式的儿童福利供给层次低，但其历史最悠久，目前仍有相当的普遍

性。重要的是，这种剩余价值取向和狭义的儿童福利观念，决定了儿童福利服务仅能惠及少

部分困境儿童，而服务的内容和方式也都受到极大的限制。

(2)发展取向模式。这种儿童福利模式表明儿童福利的供给已经扩展到全体儿童，儿童福

利政策的宗旨是儿童发展。价值基础是儿童社会化、健康和发展。其基本假设是，工业社会

的到来和复杂的现代社会，使得在封闭的家庭环境中无法实现福利的自给自足，需要得到社

会、国家的帮助和支持来完成养育子女的重任。儿童发展包括生理、心理、精神、道德和社

会的全面发展，每个儿童都有发展的巨大潜能，儿童福利的目的就是帮助发掘儿童的最大潜

能，以使其在未来社会中过有责任感的生活。20世纪90年代中期后，西方国家实施了一系

列包括儿童教育、服务的新政策，被称为发展型的福利政策。投资儿童、支持家庭是发展型

福利政策的核心。在支持家庭方面，则是从预防的角度为普通的非贫困家庭提供帮助。

(3)社会保护模式。工业化和城镇化的进程，带来各种社会问题，特别是家庭结构和社会

经济结构变迁。权利意识的加强，使得儿童受虐待、忽视、剥削等问题越来越引起社会的关

注。根据社会责任理论和国家亲权理论，这些问题是社会进化带来的弊端，国家和社会有责

任保护因此而受到伤害的儿童。其反映出权利保护和尊重儿童人权的价值观。该模式的基本

假设是，现代家庭和社会结构的快速变迁是儿童受到虐待和忽视等侵害的主要原因之一，儿

童因其弱势而易于受到各种伤害，特别是来自家庭和学校教师的伤害，因此，保护儿童免遭

伤害是国家和社会不可推卸的责任。

(4)福利国家模式。儿童是国家福利的主要对象，政府是提供儿童福利的主体。西方社会

福利的核心特征就是政府取代家庭和慈善团体成为儿童福利的主要提供者，其儿童福利政策

也经历了一个由补缺型向普惠型发展的轨迹，20个世纪中叶，经济高速发展的西方福利国

家政府在福利提供当中发挥越来越重要的作用，典型的如北欧国家。

(5)社会参与模式。该模式是福利多元化和社会化的结果，无论是整体社会福利还是儿童

福利都越来越倾向于福利服务设计和提供的多元化和社会化发展。该模式与西方国家私有化

改革有着直接的关系，私有化改造和市民社会的发达使福利提供多元化和社会化成为可能，

使社会力量包括儿童自身更多地参与到福利制度的运作中来，包括市场的导入。比如I,政府

通过购买服务的方式，将公共部门的公益目标与私人组织的专业化和高效率结合起来，提供

更有价值的福利服务产品。但是，福利的公共性质并没有因此而改变，政府仍然是社会福利

投资的主体。社会参与福利模型中，儿童不是消极被动的受益者，而是积极主动地参与家庭

和社会生活，以更好地实现自立和全面发展的儿童福利目标。这种福利模式在以日、韩为代

表的“东亚福利模式”中已有所体现。

二儿童需求与家庭和国家之关系

儿童福利的基本价值是所有儿童都有权获得一个安全的、永久的、幸福的家庭，他或她是独

立的个体，而不是家长的附庸。《儿童权利公约》出台后，这一理念在世界各国的儿童福利

工作中得到确认并实施。其中安全是指保护儿童免遭各种虐待和忽视，以及其他侵犯儿童的

行为；永久是指儿童应当获得稳定和持续的生活条件，稳定的家庭关系和社区联系；幸福是

指家庭有能力满足孩子的基本生活需求，儿童有受教育的机会，能够获得与其能力相当的成

就，以及满足儿童身体和精神的需求。儿童要过完整家庭生活的权利是家庭的社会价值以及

防止国家过多干预家庭生活的反映。但需注意的有两点：一是在许多国家儿童福利系统中，

教育需求与精神需求得到特别的关注；二是过于强调儿童的家庭联系或者过于强调儿童的社

区联系都是有失偏颇的，儿童与家庭和社区之间的互动对其成长具有同等重要的作用。

（一）儿童需求

儿童需求包括物质需求和精神需求，他或她的这些需求能否获得满足，怎样获得满足，各个

国家由于经济、政治、社会等方面发展的不平衡，不仅认识上有差异，做法也不尽相同。在

北欧福利国家，儿童福利得到了较高水准的满足；而在发展中国家，儿童福利就差一些。但

这也并不能够证明儿童福利就一定与国家经济发展水平息息相关，联合国一项调查显示，经

济发展水平高的美国，在儿童福利6项指标评价中，其综合指标排到21个国家中的第20

名。1181

儿童福利哲学或思想源于这样的假设，即儿童作为一个个体的人，就应当享有一个人所有的

权利，最基本的权利就是对其需求的满足，尽管这种需求的满足因为儿童的幼小、能力和智

识尚未发展充分而需要依赖父母等而受到限制。正如有论者指出，儿童的实体权利不仅包括

需求的满足，还包括权利的尊重。从儿童权利的角度看，社会正在消除那种孩子属于其父母

私产的偏见。因此，当家庭不能履行保护儿童责任的时候，国家就要干预以保护儿童并使儿

童的需求得到满足。

在儿童福利政策中，儿童的需求通常涉及儿童的安全、养育和指导等方面。儿童安全和积极

发展的条件由儿童的父母、社区机构、代表国家履行责任的机构，以及少年或家事法庭等提

供。儿童最基本的需求包括食物、住所、安全、养育和指导，这些方面对儿童成长十分重

要，以至得到了包括联合国在内的整个国际社会的关注。儿童贫困问题是联合国儿童基金会

长期呼吁解决的一个重要儿童发展问题。特别是对那些从失败家庭中移居出来的孩子以及流

浪儿童、孤儿等，他们的基本需求在较早的时候靠机构供养。但是，人们逐渐发现，机构供

养对儿童的身心健康和发展均存在不利因素，养育儿童的机构不管是公立，还是私立，有时

甚至成为伤害儿童的危险场所。因此，家庭寄养和收养得到发展。在养育和指导儿童方面，

父母的信仰与社会标准也常常发生冲突，这涉及儿童福利标准问题，也就是为儿童提供什么

样的养育和指导最有利于他或她的发展。对儿童阶段性渐进发展特点的正确认识意义重大，

理论学家已经认识到，在儿童成长过程中，儿童的身体、感情、认识能力等方面在不同阶段

将获得不同的发展，并逐步构成一个完整的积极发展过程。还有一个重要方面就是儿童需求

的满足还要与父母的权利和整体家庭福利相结合来考虑。父母有责任创造优良的环境，以帮

助儿童最大限度地实现他们在身体、智识、心理方面潜能的发展。

可以看出，儿童基本需求满足最关键也是最复杂的问题还是儿童的看护人，这个看护人通常

是父母，他们要提供儿童成长所需的一切。20世纪50年代，儿童发展专家首次提出了婴儿

缺乏激励、缺乏母性看护以及信任感丧失将带来严重后果，这些都是儿童情感发展的基础，

当这些方面出现问题时，儿童的发展将陷入混乱。这些研究成果为西方社会儿童福利政策的

制定提供了依据，引起大量儿童看护机构的关闭。在这些成果的指引下，国家更倾向于发挥

家庭培养儿童的作用，不能待在原初家庭的儿童以及孤儿和流浪儿童尽力安排在寄养家庭

中，让每个儿童都有家成为国家儿童福利政策的基本基调。儿童福利满足的一个棘手问题是

那些从原初家庭移出儿童的身份认同，在和他人交往的过程中，寄养或收养儿童易于把自己

看作次要地位的人，这种状态对他们的成长很不利，儿童的这种心理紧张需要通过收养家庭

及儿童自身与原初家庭保持适当的紧密联系来缓解。

（二）家庭福利之于儿童

儿童需求的满足首先寄希望于家庭。儿童福利与其他社会工作的价值体系有联系也有区别。

儿童福利的社会服务或社会工作贯穿了“儿童最大利益”原则，根据儿童的最大利益，他们

最优的成长条件是家庭生活。但是需要注意的是，监护人的福利直接关系儿童健康成长，这

个理念贯穿于儿童的福利政策和实践，这就是儿童福利服务区别于其他社会服务的关键。因

此，儿童福利研究必然包括儿童家庭福利的内容。

尽管工业化之后，家庭模式从扩展家庭向核式家庭转变，家庭规模倾向于减缩，但在儿童福

利领域的研究中人们发现，大家庭中的每个成员与儿童的福利都有牵连，尽管最紧密的是一

起生活的父母。因此，家庭的概念逐步扩张，在思考儿童福利问题时不再局限于核式家庭，

扩展家庭的成员成为儿童成长的有利资源，特别在核式家庭出现问题的时候，扩展家庭的其

他成员对受害儿童提供持续性的保护，而儿童仍然能够生活在这个大家庭中以维持儿童的家

庭纽带不被中断。

家庭之于儿童的重要性似乎是无须证明的，即便是在儿童地位被认识、父亲对子女具有绝对

的权威时期，但是，相较于在社会中游荡，家庭依然是幼小儿童的避难所。特别是自17世

纪开始，西欧的宗教改革派就指出了父母对子女的义务，子女在家庭中的生活与从前大不相

同了，父母对子女在抚养、教育、纠正、示范方面要发挥作用，比如法国，儿童入学成为

14世纪到17世纪教育史上重大的事件。在此之后，对越来越多的儿童来说，行为与知识的

入门教育更多地从学校而不是家庭中获得。18世纪，在西欧，人们对子女已经有了新的看

法，家庭倾向于以子女为中心。到19世纪前后，伴随人们对儿童认识的深入，以及社会整

体的变化，包括工业化、人口结构、宗教改革、医学的进步、立法、儿童保护运动的兴起，

儿童在家庭中的地位随之提升，儿童的安全、教育、养育等福利受到越来越多的关注。

承认儿童的权利不是降低家庭的重要性，而是提升家庭成员的尊严和对他们的尊重。对儿童

的保护负有首要责任的是父母，《儿童权利公约》并未对“父母”做出解释。通常来说，和

儿童关系最为密切的应当是有血缘关系的父母，所以，姑且把公约中提到的“父母”理解为

生物学意义上的父母。那么，在父母履行养育子女的责任时，国家应当充当什么样的角色

呢？国家、家庭和儿童三方的关系的确有点复杂。可以采取两种方法考察儿童、家庭和国家

间的关系。第一种是历史的方法，把家庭看作是缩小的国家，在这个“国家”中，父母对孩

子有绝对的权威，并排除社会控制，古代中国就是这种状况。这种三方关系进一步捍卫了家

庭的隐私，阻止国家对家庭成员的地位进行规范，也就产生了《公民权利和政治权利国际公

约》中的隐私和家庭生活条款。这样可能导致国家出台对家庭不干预的政策，而把脆弱的儿

童留在家中遭受可能的虐待；同时，把家庭看作纯粹私领域的不妥之处还在于，这样可能会

对国家责任构成挑战，而国家责任在国际法律保护中是基本的要素。第二种是比较现代的方

法，把家庭看作是一个由拥有特定权利的个体组成的共同体，认识到儿童处于天然的弱势，

需要得到特别的照料。尽管在养育儿童的过程中，儿童的愿望有时候要服从父母的判断和管

理，但在道德上他们是平等的。这种认识更加突出了儿童、家庭和国家三者的利益和冲突，

这种冲突也体现在现代国际法中。一方面，国际法尊重家庭成员的隐私；另一方面，当儿童

遭遇家庭成员虐待或伤害的危险时，国家负有保护儿童不受侵害的责任。这必将导致国家对

家庭的适当干预，这种干预要通过合法程序进行，这样，就带来了儿童权利、父母权利、隐

私、责任以及国家权威等一系列的复杂关系。《儿童权利公约》第5条试图谨慎地厘清这种

复杂的关系，规定“缔约国应尊重父母或于适用时尊重当地习俗认定的大家庭或社会成员、

法定监护人或其他对儿童负有法律责任的人以下的责任、权利义务，以符合儿童不同阶段接

受能力的方式适当指导和指引儿童行使本公约所确认的权利”。该条反映了国际法要求缔约

国尊重父母给予儿童指导和保护的权利，确定了儿童权利保护的家庭本位，同时也强调了儿

童保护是父母双方的共同责任。

因此，国家有义务保护儿童享有完整家庭的权利。家庭对儿童个性的塑造和儿童权利的实现

发挥着至关重要的作用。国家有责任保证家庭的完整，以避免儿童与家庭分离情况发生，保

障儿童家庭的完整也就被当作一项权利提了出来，这样，确定家庭的概念对维护儿童权利也

就变得重要了。因为，儿童生活的一些基本方面将依赖于家庭，包括如果因父母的缘故造成

儿童与家庭分离时，要通过其他家庭成员与儿童取得联系。为了有效地保护儿童，从国际法

的角度上，必须根据不同的家庭、社会结构和价值给定一个较为灵活的家庭范围。家庭是社

会基本组成部分，社会的未来公民将在这里社会化并在这里形成个性、走入成年生活。有人

把家庭看作是一切社会制度中最基本的社会制度，是社会的基石。还有人把家庭看作是群体

或团体，认为家庭或是自主的人的联合体，或是服从更高规则的人群，这个更高规则是为了

保护对抗性主张而制定的。历史上经历了四种家庭模式：单亲家庭、核心（式）家庭（小家

庭）、多偶婚式家庭和扩展家庭（大家庭），其间还夹杂一些不太典型的核心家庭和扩展家

庭模式。多数人认为，在国际法上，家庭的范围应该包括上述所有的家庭模式。当然，家庭

的概念还是应该由具体国家根据本国的文化确定。

《儿童权利公约》也强调了家庭完整对儿童生存和发展的重要性，规定“对于儿童或其父母

要求进入或离开一缔约国以便与家人团聚的申请，缔约国应以积极的人道主义态度迅速予以

办理”。除非必要的分离是儿童最大利益所必需，包括父母对儿童有虐待、忽视等家庭暴力

行为等情形。公约还指出，即使有必要分离，也应该尊重儿童和父母的联系，除非这种联系

违背儿童的最大利益。“父母居住在不同国家的儿童，除特殊情况以外，应有权同父母双方

经常保持个人关系和直接关系。”把“联系”作为一项儿童权利起始于20世纪60年代的美

国家庭法院，而把“联系”作为儿童权利在20世纪70年代更加突出，这大概是国际交往增

多的缘故。1975年澳大利亚《家庭法法案》可能是当时唯一确认儿童联系权的法律。“联

系”的重要性取决于其对儿童的重要价值。大量研究显示，和父母保持联系对儿童有着意

义，因此，有关机构在父母和儿童暂时分离时，应当做出“适当的努力”以帮助父母和儿童

保持联系，包括对父母的探望给予适当的指导。

（三）国家责任

对儿童健康成长来说，家庭养育是第一位的，除非家庭不能为儿童提供一个安全的成长环

境，政府才可以介入。对儿童福利的提供来说，国家是不可或缺的重要主体，除了国家为儿

童健康发展和自立成长提供教育、医疗、文化、福利等各种设施和服务之外，政府对家庭福

利的支持主要表现在：①促进父母就业，提供各种家庭津贴、育儿津贴以及包括失业保险在

内的各种津贴和保险。②向家庭提供福利支持，帮助家庭改善为对儿童友好的环境，如果效

果不佳，有可能将儿童带离家庭。为了儿童持续健康成长，通常需要一个临时安置地点，一

种安置地点是儿童福利机构，另一种是临时看护家庭。如果儿童原初家庭经过一段时间仍没

有改善并便于儿童返回，就需要为儿童找一个长期的收养家庭，同时保持与原初家庭的联

系。③为家庭提供各种福利服务，包括托儿机构以及儿童福利社工为家庭提供的心理帮助和

咨询服务等。

对家庭的福利支持方面，国外有很多成功的例子。比如德国，社会福利覆盖面非常广，大部

分家庭用不着为自己的孩子担忧，家长为孩子购买商业性意外险的热情并不高。在一个家庭

中，如果主要收入者参加了法定医疗保险，那么孩子将跟随在他的名下，免费享受医疗保

险。再比如美国，几乎所有儿童福利服务项目的设计都涉及贫困家庭，充分体现了“穷人靠

国家，余下的人靠市场”的制度设计原则。在美国的各种家庭援助计划中，比较有名的是

《抚养未成年子女家庭援助计划》(AFDC),这个计划的宗旨在于帮助父母一方丧失劳动能

力、死亡，以及长期离家出走或失业家庭的孩子。除了直接现金给付之外，政府还通过所得

税抵免(ELTC)政策、各种食品营养计划，为低收入家庭提供补助。在医疗保障方面，医疗

援助计划是美国最大的为穷人提供的医疗保险计划。在教育方面，美国政府对儿童基础教育

的资助非常大。美国的公立幼儿园是最大的政府资助项目，其功能主要是为儿童上学做准

备。此外美国还有一种专为贫困家庭孩子设立的幼儿园。1,91

在很多发达国家，政府为了鼓励和支持家庭对儿童的养育，一般都会发放各种货币补贴或者

实物补贴，从而提高儿童的家庭福利待遇。然而，在我国，儿童福利主要是针对孤残儿童的

特殊性福利，没有普适性的家庭福利计划，所采取的一些措施也带有一点家庭帮助的意蕴，

但效果非常有限，包括一些专项的补贴性福利，如独生子女费、住校学生的住宿补贴、某些

机关和事业单位发放的入托补贴。

现代儿童福利制度确立了国家对儿童福利实现的无限责任，儿童由家长的私有财产转变为国

家最重要的财富。首先，慈幼和保护儿童是现代民族主权国家最基本的责任之一；其次，儿

童身心发育特点决定其健康成长需要国家和社会的关爱，为儿童提供必需的保护、照顾、良

好教育，将为儿童发展和在未来社会过有责任感的生活奠定基础；最后，儿童生存和发展的

实际困境迫使国家承担应有的社会责任。

基于儿童主体的特殊性，在儿童成长的过程中，不仅需要家长的精心呵护，还需要社会的支

持和国家的帮助，国家和家庭对儿童生存和发展的责任和义务明确规定在《儿童权利公约》

以及各国儿童保护和儿童福利立法当中。那么，具体到儿童福利的保障和供给，国家应当承

担哪些责任，在履行这些责任时与公民个人的权利发生冲突时应当如何处理，国家介入公民

私领域的界线在哪里等问题，都是国家在履行保护职责的时候无法回避的。总体而言，国家

对儿童福利保障的责任或义务可以从两大方面来看，一个是积极的方面，一个是消极的方

面。就积极的方面来说，正如《儿童权利公约》所明确规定的，“缔约国应采取一切适当的

立法、行政和其他措施以实现本公约所确认的权利”，也就是国家通过制定与儿童福利相关

的立法、司法以及其他行政措施，确保儿童福利得以实现。从消极的方面看，当儿童的直接

责任者一一家长不能履行养育儿童的义务时，国家有义务承担监护人的责任，保护儿童免受

侵害，也就是一般所说的儿童受保护权的实现。

1.国家的积极义务：立法等制度建设确保儿童及其家庭的福利

国家对儿童的保护义务包括尊重的义务、保护的义务和实现的义务。义务的实现又包括促

进、提高和救济。国家义务不仅在于对人权的尊重，还在于确保个体人权受到国内司法的保

护。儿童福利的基本内容在《儿童权利公约》中都有所体现，包括儿童生存权、发展权、受

保护权和参与权，这些都是保障儿童过有尊严生活的基本保障。联合国《经济、社会和文化

权利国际公约》确认了国家有责任对负责照顾和教育未独立儿童的家庭，给予尽可能广泛的

保护和协助。国家对《儿童权利公约》义务的履行，主要是通过立法和行政措施。为保障儿

童福利，国家有责任制定儿童福利法以及相关配套法律，建立完备的儿童福利制度体系，确

保儿童福利法律的实施。

国家或社会对家庭的干预程度问题就是国家对儿童的责任有多大的问题。国家干预过多会带

来若干不利的后果，例如，减轻父母的责任，会使他们对培养孩子失去兴趣和信心，损伤孩

子和父母间应有的亲情，造成双方的隔阂和疏离，而这种亲情对培养儿童的个性又是非常重

要的。所以，不管父母教养是好还是坏，都应尽量减少国家的干涉，以确保儿童在有亲情的

环境中成长。当然，并不是所有的父母天生对孩子都有一种责任感，父母和孩子之间也不总

是充满亲情。从儿童发展的苦难历程可以看到，孩子最初不过是性满足的结果，后来才成为

不可推卸的责任，这种责任是国家强加的，并不是父母的心甘情愿。比较现代的观点是，养

育孩子不仅是父母的责任，还是父母的天然权利，把培养孩子和家庭生活完全看作是私生活

领域的事情，因此，反对国家的过多干预。

通常来说，国家是在父母和家庭缺位的情况下才介入家庭事务，比如儿童受到暴力侵害。但

从国家积极义务方面看，国家有责任对家庭进行援助以帮助儿童更好地健康成长，具体体现

在教育、卫生保健、营养、最低生活保障、托儿服务等方面的法律政策制定以及相关监管、

服务等。就教育来说，大多以公共教育为主流形式，而以私立教育作为补充。通常来说，要

求家庭送孩子接受一定时间的义务教育是有必要的，这一点已经得到联合国《儿童权利公

约》的确认，除非该国的教育理念及教育方式对儿童造成普遍的伤害，比如不合理的考核和

考试制度对儿童的伤害等。这虽然在某种程度上突出了法律家长主义的倾向，但是，如果儿

童不接受相应程度的义务教育对其个人、家庭乃至国家都是毫无益处的。对贫困家庭提供最

低生活保障更能显示国家积极干预的必要，贫困对儿童及其家庭的影响毋庸讳言，尽管大量

对贫困家庭的财政援助项目和计划没能从根本上消除贫困，但也在一定程度上保障了大部分

贫困儿童及其家庭的基本生活，使成千上万的家庭为儿童提供了最低限度的住所、食物和衣

物。

因此，国家在尽积极义务的同时，也有义务采取适当措施，尊重父母的权利和家庭隐私。关

于政府和家庭的关系，英国政治思想家洛克(JohnLocke)认为，尽管教育的目标在于训练

幼童逐步成长、他日可作好公民，但教育是私事，统治者不应干预。。维护个人自由最迫切

的，是限制政府权力、保障个人权利。

国家对儿童福利保障的积极义务还体现在儿童福利服务的提供以及动员社会力量满足儿童福

利需求方面。联合国儿童基金会的报告显示，儿童福利服务水平高与儿童的贫困率低有着某

种联系。因此，儿童福利的提高与国家的经济发展、社会进步等都有直接的关系。

2.国家的消极义务：司法、行政等措施保护儿童免遭侵害

政府干预家庭、保护儿童的权威一方面源自政府固有的保护弱者的力量，另一方面来自保护

儿童不受虐待和剥削的警察力量。国家保护儿童免受虐待和忽视是以警察力量出现的国家权

威的重要部分，例如，在美国，尽管人们认识到不适当地将父母和子女分离是十分危险的，

但同时也认为，在特殊情况下，需要有这样的机构帮助收养处于危急状态的儿童。这种紧急

收养是在一个短时期内，让危难儿童停留在一个临时处所，如果因为等待案件的解决，需要

孩子长期停留在保护处所时，社会工作者必须征得司法机构的同意。当发生儿童暂时或永久

地脱离家庭环境的情况，根据《儿童权利公约》第20条规定，国家有义务为儿童提供特别

的保护和协助，并要求各国确保此类儿童根据本国法律的规定得到其他方式的照顾。

当然，家庭作为一个独立的自治体对儿童的健康成长是非常重要的，为使儿童能充分和谐地

发展其个性，家庭这个自治体应该充满幸福、爱和谅解的气氛。然而，当这个自治体出现了

暴力，当父母对儿童有虐待或忽视行为时，家庭的自治就要受到限制，有关当局为了受侵害

儿童的最大利益就要强行介入。这种理论在多国的法律和判例中得到体现，如在1980年美

国《收养援助和儿童福利法案》(.AdoptionAssistanceandChildWelfareAct)中就有

所体现。在这种情况下，最大利益标准就要求在对家庭干预和不予干预之间达到适当平衡。

为防止对儿童的虐待与忽视等家庭暴力行为，有时候，要对父母权利进行限制。在西方国

家，儿童福利服务的一项重要内容是保护儿童安全，当一个家庭无法提供儿童成长所需的安

全环境时，国家就会介入，要么帮助家庭恢复家庭功能，要么把儿童从一个彻底无法恢复家

庭功能的家庭中带离。但是，问题又出来了，什么情况下家庭对儿童造成了何种程度的侵害

是社会无法容忍并需要国家强力介入的；如果儿童被带离家庭，什么样的临时或永久措施更

有利于儿童成长。虐待儿童作为一个社会问题的历史，是人们认识到虐待是一项罪过的过

程，也是辨别伤害的技术能力不断提高的过程。毫无疑问，父母有生育和培养孩子的权利，

孩子的出生是以父母有责任、权利和本分为先决条件的。西方法律传统保护父母有组织家

庭、养育后代和不受非法侵扰的权利。但是，父母对儿童培养的权利却不是绝对的，这些权

利必须与儿童应当享有的基本的生存权利、充分的发展权利、不受侵犯的权利相结合。

国家对父母权利的限制可能通过以下两种方式：一种方式是通过规定父母的责任而对父母的

权利加以限制；另一种方式就是当父母未履行养育儿童责任时，对父母权的剥夺。我们不妨

把家长的责任看作是成人-儿童关系的组成部分，这种责任对父母的自治将形成一种紧迫

感。父母对儿童的责任也是父母应践行的道德义务，洛克认为，家长权利本该关乎幼童权利

——之所以要有家长权利，纯是为了幼童的福祉，因而它必须以幼童最终能有自由、平等、

能与父母建立起友情为依归。父母的责任主要体现为提供一个健康安全的家庭环境，禁止

对儿童的虐待和忽视。环境安全是儿童生存的基本条件。

家庭对儿童的虐待、忽视和剥削体现了儿童、父母和国家之间最为尖锐的问题。对儿童的虐

待包括精神和身体方面，还包括性虐待。儿童的虐待和忽视是一个世界性的问题，自20世

纪60年代开始，西方国家逐渐认识到对儿童虐待和忽视这一现象的普遍存在，并开始重视

防止虐待和忽视儿童的问题，对受虐待儿童福祉的保护是儿童福利发展最早关注的问题之

-o在欧美儿童福利制度发展早期，许多国家逐渐建立了处理和防止儿童虐待与忽视问题的

专门组织和机构。1977年，国际预防儿童虐待与忽视协会成立，标志着这一问题受到世界

各国的普遍关注。20世纪80年代以后，越来越多的发展中国家开始关注儿童忽视现象，并

采取了相应的对策。欧洲、美洲、亚洲等许多国家，以及我国台湾地区，先后通过儿童福利

法律，将儿童的虐待和忽视问题纳入法制轨道加以解决。

“虐待”的定义，在很大的程度上取决于文化的因素，同样的举动，在不同的国家、不同的

文化背景，甚至不同的时代，都有不同的诠释。从心理学的角度看，当一个小孩因周遭人的

故意、长期、重复地行为，而造成自尊心受损，都可以称为虐待。所谓精神虐待是指危害或

妨碍儿童情绪或智力发展，对儿童自尊心造成损害的长期重复行为或态度，如拒绝、批评、

隔离或恫吓，最常见的形式是辱骂或贬低儿童的人格、使孩子变得情绪低落和感到羞辱的心

理和情感虐待。人们提起虐待孩子时，往往认为对身体的侵犯才算虐待，而忽视了精神上的

虐待。研究显示，精神虐待的危害甚于肉体上的虐待，因为情绪和心理的虐待是隐性的，不

像肉体虐待那么容易证明。精神虐待会对孩子造成很深的精神创伤，而一个自尊心从小就受

到挫折的人，可能会出现很多心理与行为上的障碍，诸如自我否定、缺乏爱心、焦虑等心理

疾病，难以适应社会，甚至走上犯罪的道路。性虐待不仅包括乱伦，还包括可能伤害到儿童

性健康的家庭内部成员间的性表露。所有这些对待、行为或惩罚都是《儿童权利公约》禁止

的，这些禁止行为不仅限于父母，而且扩展至所有对儿童有照料义务的人。

家庭中的“儿童忽视”问题本身就是一个容易被忽略的问题。由于文化、习俗的不同，不同

国家对忽视的定义也不尽相同。普遍接受的观点认为，儿童忽视是父母或主要照看者持续性

地没有为儿童提供其所必需的、与年龄相适应的照料、教育、监督等，导致儿童的身心健康

和正常成长受到伤害的现象，包括对儿童的身体、情感、心理、教育、安全、医疗等方面的

忽视。身体忽视是指照看者没有满足儿童必要的生活需要，如住所、服饰、食品、睡眠等。

具体包括：抛弃儿童，不照顾儿童，未为儿童提供基本的营养需要，把儿童逐出家门或不允

许回家，没有适当地监督儿童，没有提供安全的生活环境等。情感和心理忽视是指照看者没

有满足儿童对爱、接纳、关注、尊重、自我实现等心理或情感的需要。具体包括：经常当着

儿童的面吵架或实施家庭暴力；鼓励或纵容儿童吸烟、酗酒、攻击等不良行为，即使发现儿

童有此类不良行为也不干涉；吓唬儿童，无理训斥指责儿童；发现儿童情感或行为偏差（如

自杀、严重抑郁等）时不求助心理专家或拒绝提供专家建议的服务等。教育忽视是指照看者

因故意或疏忽导致儿童的教育需要没有被满足。具体包括：到了法定年龄却不让儿童入学，

允许或无视儿童长时间逃学，不提供基本的教育资讯，不为儿童做适当的教育安排等。医疗

忽视是指照看者有经济能力却不为儿童提供适宜的健康照料。具体包括：没有提供儿童所需

的医疗保护，有病不及时治疗导致病情恶化等。忽视会对儿童的生理、心理和精神造成严重

的隐性影响，妨碍儿童的健康成长和正常社会交往等能力的培养。例如，导致儿童发育过程

中不良的社会或情感反应，造成心理、行为的失常或变态。

国际文件对儿童虐待和剥削问题给予了应有的重视，《儿童权利公约》第9条、第19条、

第34条、第36条都涉及保护儿童不受任何形式的虐待、忽视和剥削问题。公约第19条第

1款规定：“缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、

法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或

凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。”值得注意的是，该条规定超越了虐待

的狭隘含义，明示其包括任何形式的身心摧残。在2006年儿童权利委员会《第8号一般性

意见：儿童受保护免遭体罚和其他残忍或不人道形式惩罚的权利》中，明确将各种形式的体

罚即身心摧残列为家庭和其他负责照料儿童机构人员的禁止行为。

此外，应保护儿童免遭一切形式的有损于儿童健康成长行为的侵害，包括机构中和社会上的

对儿童的歧视、肉体摧残和犯罪等。

三儿童福利法律政策取向及范式选择

（一）儿童福利法律政策取向如

儿童福利政策的内涵，一般认为可以从广义和狭义两方面来理解。广义而言，它涵盖一切影

响儿童福利实现的行为规则。从狭义上，尤其是从社会工作专业服务的角度看，儿童福利政

策主要是指经社区认可，针对儿童的问题及需求提供服务的规则。本文认为这种理解混淆了

法律和政策的根本区别，其直接弊端就是造成以政策代替法律的后果，破坏了法律的稳定性

和明确性的基本特点，对法治发展是不利的。但上述儿童福利政策的狭义解释又过窄，因

此，我们认为狭义的儿童福利政策是指一套谋求儿童幸福的方针或行动准则，其目的在于促

进所有儿童的身心健康发展。当然，法律又是政策的固定化，一项长期实行的政策往往都会

升格为法律，从而更具规范性、指导性、稳定性和强制性，并在更高层次、更大效力范围得

以实施。与法律相比，政策更具灵活性、先导性和时效性。

从总体上看，政策在一个国家或地区发挥效力，并在特定的时间与范围内具有导向作用，在

宏观层面上影响着特定的人群。政策可以促进相关法律的完善，同时，完善的法律又能推动

相关政策的实施。儿童福利法律政策内涵反映出主流