土地复垦方案编制实务（上册）

土地复垦方案编制实务上册国土资源部土地整理中心编著中国大地出版社编写人员张清春李树志黄元仿梁成华潘英杰余建新周际周连碧代宏文王敬刘飞刘立忠李丽平陈运春张世文金家明鲁叶江李小平叶回春陈昊张继栋人多地少、耕地有限且后备资源不足，是我国的基本国情。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。然而长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，矿产资源开发、交通能源等基础设施建设损毁了大量土地。同时，我国又是一个自然灾害频发的国家，每年因自然灾害造成损毁土地的数量十分巨大。据统计，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507万亩(其中生产建设活动损毁土地约11407万亩，自然灾害损毁土地约2100万亩)。其中，已复垦约3382万亩，还有约10125万亩未复垦。土地复垦是保护耕地红线、保障经济增长最有效的手段之一，对确保国家粮食安全、促进社会和谐稳定有着十分重要的意义。土地复垦方案是指土地复垦义务人针对生产建设项目损毁的土地制定的土地复垦活动的规划及具体工作计划，是土地复垦义务人实施复垦活动和国土资源主管部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要依据。2006年国土资源部等7部委联合发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发[2006]225号),2007年国土资源部发布《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号),初步建立了土地复垦方案编报与审查制度。2011年3月5日公布实施的《土地复垦条例》,从立法角度明确建立了土地复垦方案编报与审查制度。2011年5月4日，国土资源部发布《土地复垦方案编制规程》(TD/T1031.1-2011至TD/T1031.7-2011),对土地复垦方原则、工作内容、工作深度和报告编写要求等做了全面规定。尽管土地复垦方案编报与审查制度经过4年多的发展已经逐步走向正轨，但方案编制、咨询论证与审查管理中仍然存在着一些问题，如方案设定的复垦目标任务界定不清、复垦措施与标准针对性不强、复垦费用测算不符合实际、工作计划安排不科学、保障措施操作性不强等；咨询论证与审查管理的组织形式与管理程序有待完善、咨询论证要点需要进一步完善等。与此同时，《土地复垦条例》和《土地复垦方案编制规程》的发布，对土地复垦方案编报与审查制度提出新的结合多年土地复垦管理实践经验以及近年来土地复垦咨询论证与审查管理经验，第一次较为系统和全面地介绍了土地复垦方案编制有关技术和管理要求，以期为土地复垦方案编制、咨询论证与审查管理提供参考。本书分为上、下两册，分别为管理篇与编制篇。全书由国土资源部土地整理中心组织编写。管理篇共两章，分别为土地复垦概述、土地复垦方案编报与审查制度，附录中列出了土地复垦有关法律法规与政策文件；编制篇共八章，分别为生产建设项目区现状调查、生产建设项目土地损毁类型及复垦限制因子、生产建设项目土地损毁分析与预测、土地复垦方向可行性分析、土地复垦措施、土地复垦投资估算、土地复垦工作计划安排、保障措施，由国土资源部土地整理中心、中国地质大学(北京)、煤炭科学研究总院唐山研究院、中国农业大学、北京矿冶研究总院、沈阳农业大学、中国核工业集团公司矿冶部相关人员编写。同时，该书的编写得到了国土资源部耕地保护司相关领导的大力支持。本书引用了土地复垦领域大量研究成果以及近几年咨询论证与审查通过的土地复垦方案实例，在此谨向相关作者致以诚挚的谢意。由于水平有限、时间仓促，且土地复垦方案编报与审查制度建立时间尚短，恳请读者批评指正。《土地复垦方案编制实务》编写组2011年6月于北京 1.1土地复垦的概念及其发展 11.1.1土地复垦的概念 11.1.2国外土地复垦概况 21.2土地复垦的对象 71.2.1自然灾害损毁土地的复垦对象 71.2.2生产建设活动损毁土地的复垦对象 81.3土地复垦的目标及标准 1.3.1土地复垦的目标 1.3.2土地复垦的标准 1.4土地复垦的责任主体及相关义务 1.4.1土地复垦的责任主体 1.4.2土地复垦义务人的相关义务 1.5土地复垦的监管主体与相应职责 1.5.1对历史遗留和自然灾害损毁土地复垦的管理职责 1.5.2对生产建设活动损毁土地复垦的管理职责 1.6土地复垦实施监管 1.6.1土地复垦监管模式与思路 1.6.2土地复垦监管制度 第2章土地复垦方案编报与审查制度 2.1土地复垦方案概述 2.1.1土地复垦方案编报与审查制度的由来 2.1.2土地复垦方案编制目的和意义 2.2土地复垦方案的内容与特点 2.2.1土地复垦方案报告书与土地复垦方案报告表 2.2.2阶段土地复垦计划与年度土地复垦实施计划 2.2.3土地复垦方案的特点 2.3方案编报与审查有关规定 2.3.1土地复垦方案编制依据 2.3.2土地复垦方案编制原则 2.3.3编制土地复垦方案时需注意的主要问题 2.3.4土地复垦方案咨询论证与审查权限 2.4土地复垦方案编报与审查管理程序 2.4.1土地复垦方案编制程序 2.4.2土地复垦方案咨询论证与审查程序 2.4.3土地复垦方案咨询论证要点 土地复垦条例 关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知 关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知 关于放射性矿山土地复垦方案编报审查工作有关问题的函 国土资源部关于石油天然气(含煤层气)项目土地复垦方案编报审查有关问题的函 国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知 国土资源部关于贯彻实施《土地复垦条例》的通知(国土资发[2011]50号) 土地复垦方案编制规程 土地利用现状分类 1.1土地复垦的概念及其发展回、回来”,引申为“恢复”;“垦，耕也”,本义是翻土，开垦。复、垦两字组等，直到1988年11月国务院颁布了《土地复垦规定》,“土地复垦”一词才被根据《土地复垦条例》(2011年3月5日国务院令第592号发布，以下简称《条例》),土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。该定义指出了土地复垦的对象分为两大类，既包括有生产建设活动损毁土地，也包括自然灾害损毁土地。生产建设活动往往以生产建设项目为载体，且以工业和矿业活动为主，因此生产建设活动土地复垦，也被称为工矿废弃地复垦或生产建设项目损毁土地复垦。其中，生产建设项目是生产项目和建设项目的统称，生产项目是指具有相应审批权的国土部门批准的开采矿产资源、挖沙采石、烧制砖瓦等项目；建设项目是指依法由国务院和各级人民政府批准的交通、水利、能源等项目。土地损毁是指各种人为和自然因素使土地表面或表层土壤的形态或物理化学性质发生变化，致使土地不能继续利用的一种过程，其中，由采矿、工业和建设等活动挖损、塌陷、压占和污染而造成损毁的土地，是土地损毁的主体。该定义也明确了土地复垦不仅仅是将损毁的土地复垦为耕地，而且还指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，通过采取工程、生物和化学等整治措施，使其达到可供利用(包括用作农用地、建设用地等)状态的活动。复垦后土地的利用方向，应按照因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则，结合自然条件和土地损毁情况来确定，宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建。土地复垦是解决经济社会发展、矿产资源开发与土地资源保护的矛盾，防止环境污染、恢复生态平衡、促进社会和谐的有效途径。据统计，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507万亩(其中生产建设活动损毁约11407万亩，自然灾害损毁约2100万亩)。其中，已复垦约3382万亩，还有约10125万亩未复垦。如能对所有损毁土地进行复垦，可以为国家增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。从管理角度划分，土地复垦有生产建设活动损毁土地的复垦、历史遗留损毁土地的复垦和自然灾害损毁土地的复垦三大类型。生产建设活动损毁土地由土地复垦义务人负责复垦，国土资源主管部门负责监管；历史遗留损毁土地指由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地。历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，国家按土地整治项目实施管理，由县级以1.1.2国外土地复垦概况土地复垦，尤其是矿区土地复垦历来为世界各国所重视。欧美常用Restoration(复原)、Reclamation(恢复)和Rehabilitation(重建)三个词进行描述。如美国常常用Reclamation,加拿大和澳大利亚习惯用Rehabilitation,英国则常用Restoration。“复原”(Restoration)是在土地复垦工作初期提出的，实践证明是很难实现的，除非有独特的地貌特征需要保存下来，“复原”是不应考虑的。“恢复”(Reclamation)是大部分环境工作者支持的概念，也是可以实现的。“重建”(Rehabilitation)则具有更大的灵活性，可以不受原地形条件的限制，完全可以按和“重建”(Rehabilitation)是目前国外常用的两个术语。总结国外有关土地复垦的定义，土地复垦不仅要求恢复土地的使用价值，而且要求恢复的场所保持环境的优美和生态系统的稳定，其目的就在于使扰动或损毁的环境得到恢复。为提高土地复垦率，世界各国从法律法规、技术标准、管理手段、科学研究等方面做了许多积极的探索。目前开展土地工作较好的国家有美国、澳大利亚、加拿大、德国等。美国和德国是最早开展土地复垦的国家。1920年，美国的《矿山租赁法》中明确要求保护土地和自然环境。1950年德国颁布的《普鲁士采矿法》提出了矿区土地复垦与景观生态重建的要求。20世纪50年代末，一些国家的矿区已系统地复垦绿化。20世纪60年代许多工业发达国家加速复垦规划的制定和复垦工程实践活动，进入了科学复垦时代。20世纪70年代以来，复垦技术逐渐形成一门多学科、多行业、多部门联合协作的系统工程，许多企业自觉地把土地复垦纳入采矿设计、施工和生产过程中。前苏联1976年6月部长会议颁布了《关于有用矿物和泥炭开采、地质勘探、建筑和其他工程的土地复垦、肥沃土壤保存及其合理利用规定》,并成立了“国立土地复垦研究所”,研究矿区损毁土地的复垦利用技术。国外土地复垦的组织管理也十分成功。美国、英国、加拿大、匈牙利等国政府对复垦资金给予补贴，或者建立复垦基金，疏通各种渠道筹集资金，支持土地复垦工作，并且都有专门的土地复垦学术团体、研究机构。如美国专门成立了“国家矿山土地复垦研究中心(NMLRC)”,并由国家每年拨付资金作为土地复垦研究的专项经费，组织多学科专家攻关。美国露天采矿与土地复垦学会还定期出版会讯，组织全国学术会议。加拿大政府也每年出资支持土地复垦研究以保护环境，土地复垦协会每年召开一次学术年会。英国、美国等国家多由专业复垦公司承包矿山、市政复垦工程。前苏联、德国、匈牙利等国家有自行联合组织的土地复垦机构和专业队伍，承担矿山企业复垦任务。澳大利亚在新南威尔士州成立了“采矿工业土壤保持服务公司”,能够为企业提供各种服务。德国在20世纪20年代初就开始对露天开采褐煤区进行绿化；美国Indiana煤炭生产协会1918年就自发地在煤矸石堆上进行种植试验。美国土地复垦研究的重点是露天矿的复垦(特别是煤矿)和开采废弃地复垦，尤其关注复垦的长期效果和可持续性。但美国只有30%左右的开采量为井工开采，且煤层最厚只有3.6m。美国对开采沉陷地的土地复垦有三种做法，即①挖沟排水；②充填；③挖沟与充填相结合。其充填材料包括采选矸石及客土充填，客土充填复垦的土地和挖沟平整充填的地区可用作农作物种植用地，而矸石等废弃物充填复垦土地大多用于种草、植树或娱乐用地。德国主要是对露天煤矿废弃土地复垦，其主要目标是复垦为林业和农业用地。澳大利亚的土地复垦特点：一是采用综合模式，的综合恢复，克服了单项治理带来的弊端。二是多专业联合投入，包括测量、矿冶、地质、化学、物理、环境、生态、农艺、经济学，甚至包括医学和社会学等多学科多专业。三是高科技指导和支持，卫星遥感提供复垦设计的基础参数并选择各场地位置，计算机完成复垦场地地形地貌的最佳化选择以及工程量优化选择和最适宜的经济投入一产出选择，即费用一效率优化方案。高科技成果为矿山复垦提供了各种先进设备和技术，高科技的引入产生了高效益的生态复垦。加拿大和美国也同样开展了广泛的土地复垦研究，除在多个领域开展研究外，对油页岩复垦以及由于石油和各种有毒有害物质造成污染的土地复垦问最近10年国际上对团队复垦的研究特别关注，除国外一些组织召开专门的国际土地复垦会议外，在有矿山环境及矿山开采等国际会议中也经常将土地复垦列为主要的论题。国外在技术手段方面比我国先进，国外较好的做法有利用CAD和GIS技术设计绘制采前与采后及复垦后的地貌、采掘空间作为排土场的使用、剥离岩土的分别堆放与腐殖土保护、露天开采区水环境的综合整治、露天区域的生态恢复、开采沉陷地作为湿地加以保护、无覆土的生物复垦及抗侵蚀复垦工艺以及清洁采矿工艺与矿山生产的生态保护等。国外土地复垦工作开展较好的国家一般都有以下特点：①有健全的复垦法规；②有专门的土地复垦管理机构；③有明确的复垦资金渠道和复垦基金；④将复垦纳入采矿许可证制度中；⑤实行复垦保证金制度；⑥建立严格的土地复垦标准；⑦重视土地复垦的研究和多学科专家的参与合作；⑧有土地复垦的学术团体和研究机构，且学术活动十分活跃。20世纪50年代末，我国部分矿山职工自发地在排土场、尾矿场上垫土种植蔬菜和粮食。这可以看作是新中国土地复垦工作较早的形态。在当时的社会经济背景下，土地复垦目的在于“造地复田”,将废弃的土地重新开垦为农田种与发达国家相比，我国土地复垦的立法相对滞后。但随着经济实力的增强、损毁土地的增加和认识水平的提高，土地复垦的有关要求逐步在各相关法律法规中有所体现。《国家建设征用土地条例》第18条规定国家建设占用临时用地矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》。这是我国第一破坏、谁复垦”的基本原则，第一次全面而系统地对土地复垦的概念、基本原则、企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等关键性问题进行了论述。这是我国土地复垦历史上具有划时代意义的里程碑，标志着土地复垦开始纳入法制化管理的轨道。为提高土地复垦质量，确保土地夏垦的实施效果，1995年，原国家土地管理局发布试行《土地复垦技术标准(试行)》。这是我国第一个土地复垦行业标华人民共和国循环经济促进法》等相关法律的修订和制毫中，都对土地复垦有进入21世纪以来，随着中国经济的高速发展，土地损毁、耕地锐减的势头十分强劲。由于《土地复垦规定》制定时，我国还处于计划经济为主导的发展阶段，生产建设活动的主体以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监管措施、企业的监管制约等制度设计方面强制性手段不够完善。随着生产建发活动强度不断增大，土地复垦实践中出现了一些新情况、新问题，需要在法串2001年，国家和省级投资土地复垦项目开始逐步实施，由各级土地整理机构承担。据测算，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507万亩(其中生产建设活动损毁约11407万亩，自然灾害损毁约2100万亩)。其中，已复垦土地约3382万亩。2005~2009年间，中央和地方财政共投入资金约133.88亿元，实施土地复垦项目29549个，复垦土地约552.54万亩，增加耕地约468.6万亩。2006年，国土资源部联合国家发改委、财政部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局7部委(局)共同下发了《关于加强生产建设项目土地复垦旨理工作的通知》。该通知指出了我国土地复垦工作面临的形势和任务，地位和作用；强调了加强土地复垦管理的重要性和紧迫性；强化了土地复垦义务人的责任和应采取的措施；提出各有关部门加强协作配合，共同做好土地复垦工作的要求；同时还规定了征收土地复垦费，加强复垦后土地使用管理等政策措施。为加强土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查工作。2007年，国土资源部下发了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问位的基本条件，提出了方案的评审机构和评审办法，确定了土地复垦方案的格式和内容。自此，土地复垦方案编报与审查制度逐步建立。土地复垦方案为生产建设单位实施土地复垦提供了规划指导，为管理部门监督检查提供了参考依为贯彻落实党中央的有关要求，加快建设资源节约型、环境友好型社会，加强土地复垦，合理利用土地资源，提高土地复垦的法律地位，2003年，国土资源部开始全面修改《土地复垦规定》并修订为《条例》,于2011年3月5日，国务院令第592号发布实施。这是我国土地复垦发展史上的一个新的里程碑。《条例》在全面总结《土地复垦规定》实施成效的基础上，全面提升了多年来土地复垦方面有益的探索与实践，针对实践中的新情况、新问题，做了多方面的改革和创新，为完善土地复垦制度提供了重要法律保障。主要有以下几点：一是针对多年来大量历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的责任主体缺增加，企业普遍缺乏土地复垦责任意识的情况，《条例》完善了监督制约机制，设计了多个有效抓手督促复垦义务履行到位；三是针对实践中存在的复垦投资市场经济规律，摸索出一套激励措施；四是针对实际存在的企业违法成本低，负有监管职责的部门及其工作人员不履行监管职责的，也要承担法律责任。为敦促生产建设单位或个人(以下简称“土地复垦义务人”)自觉履行复垦二是加强对土地复垦实施环节的监督管理；三是建立土地复垦资金保障机制；四是完善土地复垦验收的程序和要求；五是强化对土地复垦义务人不依法履行复垦的税收激励措施以及在复垦活动中可能出现的各种违法行为的法律责任。《条例》的颁布和实施将全面推进土地复垦工作，使我国土地复垦迈入高广义的自然灾害包括地震、火山爆发、崩塌、滑坡、泥石流、海啸、台风、洪水等突发性灾害；也有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾害；还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等人类活动导致的环境灾害。在我国，一般情况下，自然灾害损毁土地的复垦对象主要有地震、崩塌、滑坡、泥石流、台风、洪水等突发性灾害损毁的土地。突发性的特征决定了此类损毁土地复垦，需要建立应急机制。1.2.2生产建设活动损毁土地的复垦对象生产建设活动损毁土地的复垦对象，是指生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等损毁的各类土地，具体包括以下几种类型：①露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；②地下采矿等造成地表塌陷的土地；③堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；④能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。生产建设活动损毁土地中，大多数为矿产资源开发和基础设施建设损毁的土地。各类矿产资源开发和基础设施建设项目土地复垦的对象及特点如下所述。矿产资源开发在生产建设活动中占有极重要的地位。开采矿产资源有两类方法：一是露天开采，是将矿石层上部的岩石和土层全部剥离后开采；二是井工开采，即通过挖掘井巷开采。与井工开采方式相比，露天开采方式具有开采采出量大、效率高、成本低、回采率高、卫生条件好等优点，但土地损毁的范围和程度都比井工煤矿严重得多。全世界约有90%的铁矿和40%的煤矿采取露天开采方式。由于我国人多地少、土地资源紧缺，且许多矿产资源都压覆于优质耕地下，矿产资源开发在我以下介绍几种重点矿产资源开发损毁土地的特点和复垦对象：(1)露天煤矿损毁土地复垦。露天煤矿开采会对地形地貌、地表附着物、土壤、岩层等产生颠覆性损毁。露天煤矿损毁土地复垦对象主要包括露天采场和排土场(堆放采矿剥离物的场地)。我国的大型露天煤矿主要分布在内蒙古和山西北部的朔州地区。现代露天煤矿在生产过程中，要求做到“采、剥、排、覆”一体化，通过地貌重塑、土壤重构、植被重建、景观再现四个步骤实现，损毁土地的复垦主要采取边损毁、边复垦方式。(2)井工煤矿损毁土地复垦。井工煤矿开采会引起地表沉陷、地裂缝，矿井中排出的矸石会压占土地。井工煤矿土地复垦的对象主要为地表沉陷区和矸石堆放场。我国井工煤矿开采的典型区域有四个：①西北的山西、陕西、甘肃等干旱半干旱地区。开采沉陷后地形地貌无明显变化，基本不积水；局部出现裂缝或漏斗沉陷坑；个别区域可因开采沉陷而引发山体滑坡和泥石流，导致水土流失加剧，植被破坏，地面建筑物破坏。②黄淮海平原中东部的高潜水位平原区。开采沉陷后地表大部分常年积水，积水区周围沉陷斜坡地大部分发生季节性积水；原地面农田水利设施遭受严重破坏；地表建(构)筑物破坏，房屋出现裂缝甚至倒塌、淹没；道路出观扭曲，路面破坏，甚至被淹没；电力设施遭到破坏；林地、草地、园地被淹没，植被死亡。③内蒙古草原区。采煤沉陷后形成塌陷及地裂缝，导致水土流失，甚至土壤盐渍化和草场退化；草原区的风蚀作用会加剧对土地的破坏。④西南岩溶山石区，主要有贵州、云南、广西等地。开采沉陷后地形、地貌无明显变化，基本不积水，但可能会出现山体滑坡和泥石流，对地表水体、建筑物等破坏较大。(3)金属矿损毁土地复垦。金属矿也存在露天和井工开采两种方式。开采后会造成对土地的挖损、压占、塌陷和污染破坏。金属矿土地复垦的对象重点是露天采场、尾矿库(堆放矿石选别后排出尾矿的场所)和排土场。与井工开采煤矿的塌陷区相比，井工开采金属矿的地下采空区诱发的塌陷地具有明显的时间滞后效应，往往在采空区形成后若干年才能稳定。因此，对塌陷区采取监测和防范为主的措施。此外，矿山酸性废水、重金属等对矿区周围土地和水体的污染，也是金属矿土地复垦中需要关注的问题。(4)石油天然气项目损毁土地复垦。石油天然气项目损毁土地，包括了石油天然气开发、运输整个过程中损毁的土地，土地损毁形式有挖损、压占和污染。油田项目土地损毁呈现出点多、面广、线长、单宗用地面积较少的特焦。采油气井场、油气站(所)占地属于永久用地，用地点多、面积小、零星分散呈块状型。道路、油气集输管道用地呈线状型，涉及范围广，占地面积大。石油天然气项目土地复垦的对象主要有井场、道路和管线。交通、能源、水利等基础设施建设在勘探和施工过程中，对土地造成了大量的挖损和压占破坏。建设项目土地复垦的对象为临时占用的挖损和压占土地，包括施工便道、临时驻地、临时表土堆放场、取土场和弃土场等。此类土地复垦的特点主要为点多面广，零星分散，线性或呈块状分布。1.3土地复垦的目标及标准为达到将损毁土地修复到“可供利用的状态”的复垦目标，需要采取工程、生物、化学等综合措施，实现水的可用、地层的稳定、土地的无污染等目标，决定了土地复垦目标具有多方向、多用途、多层次的特征。可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦损毁土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。(2)复垦目标的多用途性。土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对损毁土地调查评价的基础上，按照因地制宜地原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜渔则渔、宜建则建。土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。(3)复垦目标的多层次性。要达到“可供利用的状态”,土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，使复垦利用具有最低的社会成本、长期的经济价值和稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：一是完全恢复到以前的状况；二是保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复到与以前相似的状况；三是重新规划设计，达到更高更佳利用价值。1.3.2土地复垦的标准《条例》规定“编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。制定土地复垦国家标准，应当根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标依据。土地复垦标准既是土地复垦工作开展的技术基础，也是国土部门行政执法的技术依据。根据土地复垦行业的特点以及标准体系的内在联系，土地复垦标准体系可指为实现土地复垦调查、评价、规划、设计、预算、施工、监测与管理等目的，将土地复垦的整个过程中各影响因素、控制手段、控制目标等所涉及的技术要求，按照其特定的内在联系组成的科学有机整体。从本质上说，土地复垦标准相关标准保持着一定的内在联系，存在着一定的秩序和层次。土地复垦标准体系既能反映出土地复垦标准层级和标准属性等特征，也能反映标准之间相互关联、相互协调、相互制约的内在联系。当前我国土地复垦标准体系亟待健全。1995年发布试行的《土地复垦技术栎准(试行)》由于对不同区域、不同行业的特点考虑不够全面，已经失去可操作性。因此，必须针对我国不同区域和土地损毁的特点开展土地复垦标准体系研究，制定相应的技术规范和标准，以保证和促进土地复垦工作各个环节的有效监管。2008年，国土资源部启动“土地复垦方案编制规程”研究。2011年5月4日国土资源部发布《土地复垦方案编制规程第1部分：通则》(TD/T1031.地复垦方案编制规程第3部分：井工煤矿》(TD/T1031.3-2011)、《土地复垦方案编制规程第4部分：金属矿》(TD/T1031.4-2011)、《土地复垦方案编制规程第5部分：石油天然气(含煤层气)项目》(TD/T1031.5-2011)、《土地复垦方案编制规程第6部分：建设项目》(TD/T1031.6-2011)、《土地复垦方案编制规程第7部分：铀矿》(TD/T1031.7-2011)共7项推荐性行业标准，并规定于2011年5月31日起实施。《土地复垦方案编制规程》(以下简称《规程》)规定了土地复垦方案编制的原则、工作内容、工作深度和报告编写要求，是土地复垦方案编制的技术规范。目前，国土资源部正组织开展“土地复垦标准体系与土地善土地复垦标准体系。1.4土地复垦的责任主体及相关义务根据《条例》规定，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，除由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，即历史遗留损毁土地由县级以上人民政府负责组织复垦外，其他生产建设活动损毁的土地，均应由土地1.4.2土地复垦义务人的相关义务土地复垦义务人应当履行的复垦义务主要包括以下7个方面。根据《条例》,土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。土地复垦方案是土地复垦义务人申请建设用地和采矿许可证的必备要件，也是土地复垦义务人实施土地复垦的重要依据。土地复垦义务人应在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随其他的“一书四方案”(即建设用地呈报说明书，农转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案)或矿产资源开发利用方案等有关报批材料，一并报送国土资源主管部门审查。本书第二章将详细论述土地复垦方案编报与审查制度。2011年3月5日《条例》施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许应当按照国务院国土资源主管部门的相关规定补充编制土地复垦方案，原则上应根据生产建设规模大小及损毁土地复垦难易程度，分阶段在规定时间内完成补充编制工作，目前正在制定的《条例》配套制度文件中将对具体补报时间提用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上20土地复垦义务人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作。鉴于矿产资源开发周期长、生产活动对土地扰动及损毁情况较为复杂，矿山企业应当对土地损毁情况进行随时的动态监测和评价，并根据要求，将监测和评价结果定期向项目所在地国土资源管理部门进行报告。生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当对土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施，根据生产建设进度确定各阶段土地复垦的目标任务、规划设计、费用安排、工程实施进度和完成期限等。同时，在土地复垦方案基础上，原则上以5年为周期制定阶段性土地复垦计划，并根据年度任务，细化编制年度土地复垦实施计划来落实和指导具体实施工作。土地复垦义务人应按照具体实施计划，将土地复垦任务与生产建设活动同步实施，并加强任务落实的考核和土地损毁及复垦效果的监测与评价工作。其具体实施土地复垦工程的方式可以按照本企业或单位的规定或要求，采取公开招标.议标、邀标等方式选择施工单位，也可以直接安排本单位下属施工队伍《条例》第四十三条明确规定“土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款；有关责任人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。破坏土地复垦工程、设施和设备，构成违反治安管理行为的，由公安机关为确保土地复垦任务的落实，土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。并且依据土地复垦方案，遵循提前预存、分阶段足额预存原则，将土地复垦费用专户存储、专项用于土地复垦。土地复垦义务人应通过与国土资源主管部门签订土地复垦费用监管协议的方式和建立定期土地复垦费用使用和管理情况报告机制，主动接受国土资源主管部门的监督和管垦费用列入生产成本或者建设项目总投资的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款”。为落实土地复垦义务人对社会的义务和责任，土地复垦义务人应当建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土壤和地下水等，严禁将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料，《条例》规定了责令限期改正、责令停止违法行为、限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任，如第三十九条规定“土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款”;第四十条规定“土地复垦义务人将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”等，以加强对土地复垦义务人在复垦质量控制方面的约束力度。除日常向国土部门及时沟通反馈土地复垦工作进展情况外，土地复垦义务人还应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。并照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期木改正的，处2万元以上5万元以下的罚款”。土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国务院国土资源主管部门的规定做好相关验收准备工作后，及时向县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收。土地复垦义务人应对复垦为农用地的损毁土地加强后期管护工作，并重点在验收合格后的5年内，针对国土资源及其他有关部门提出的改善土地质量的建议和措施进行落实，以确保土地复垦质量。1.5土地复垦的监管主体与相应职责国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作，其他有关部门依照《条例》规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。其相应职责主要包括以下两个方面。1.5.1对历史遗留和自然灾害损毁土地复垦的管理职责县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留和自然灾害损毁土地进行调查评价。具体应包括：(1)建立集中统一的土地复垦基础信息采集、备案制度，尽快摸清查实家(2)开展损毁土地的调查评价，调查内容包括损毁类型、损毁程度、分布情(3)通过动态监测，掌握每年新损毁土地情况。充分利用土地整理复垦开发报备系统，尽快构建土地复垦管理信息系统，形成全国统一的土地复垦信息报备制度.对历史遗留废弃地、自然灾害损毁土地等土地复垦情况进行全面摸底县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。在全面掌握并综合分析历史遗留废弃地、自然灾害损毁土地等情况基础上，根据工作需要，此类损毁土地规模较大的省(市、县)应组织编制本行政区域的土地复垦专项规划，确定土地复垦目标、任务和复垦重点区域、重点工程。充分发挥专项规划的控制、引导作用，科学安排复垦工作，逐步消除旧账。历史遗留废弃地和自然灾害损毁土地的复垦应在土地复垦专项规划的基础上，制定年度土地复垦计划，以安排土地复垦项目方式逐步开展复垦。国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按土地复垦项目实施管理。县级以上人民政府应当投入资金对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行复垦，并应根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年度复垦项目。(1)政府投资土地复垦项目。此类项目的资金来源主要有新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让收入部分等。主要有以下几个方面的内容：①负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当组织编制土地复垦项目设计书，明确复垦项目的位置、面积、目标任务、工程规划设计、实施进度及完成期限等。②有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。③土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。施工单位不得擅自变更土地复垦项目设计书内容；如确需变更的，必须由施工单位会同设计单位、监理单位编制土地复垦项目设计书变更申请书，报组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门批复后方可变更。④负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。(2)土地权利人自行复垦。按照“谁投资，谁受益”的原则，政府应当吸引社会投资(包括社会资金和土地权利人自有资金等)。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。主要内容如下：①土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。②土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行确定。③土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦项目实施情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按项目管理规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部门应当会同有关部门及时组织验收。土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。国务院国土资源主管部门和省(自治区、直辖市)人民政府国土资源主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，建立信息报备和发布制度，收集、汇总和发布土地复垦数据信息。县级国土资源主管部门应全面掌握本区域的土地复垦项目实施进展情况，并按照上级国土资源管理部门要求及时上报项目管理信息。实现土地复垦信息的公开化，以便于社会监督。1.5.2对生产建设活动损毁土地复垦的管理职责土地复垦方案是土地复垦管理的重要抓手，它是土地复垦义务人开展土地复垦工作的依据，也是国土资源主管部门监管土地复垦义务人履行复垦义务的依据。生产建设项目土地复垦工作要依据批复的土地复垦方案开展，土地复垦方案应符合土地复垦专项规划。根据土地复垦方案中明确的目标、任务和费用，国土资源主管部门应督促企业履行复垦义务。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的.有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应全面掌握本区域的土地资源损毁情况和复垦情况，并制定复垦监测指标体系、明确监测方式方法、配备仪器设备和人员，确保能够及时掌握本行政区域土地资源损毁和土地复垦效果等情县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查，尤其应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资料。任何单位和个人不得扰乱、阻挠土地复垦工作，破坏土地复垦工程、设施和设备。负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收，经验收合格的，向土地复垦义务人出具验收合格确认书；经验收不合格的，向土地复垦义务人出具书面整改意见，列明需要整改的事项，由土地复垦义务人整改完成后重新申请验收。进行土地复垦验收，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈；情况属实的，应当向土地复垦义务土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。土地复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建县级国土资源主管部门应全面掌握本区域的生产建设项目土地复垦情况、代复垦工作开展及土地复垦费收缴情况，并按照上级国土资源管理部门要求及时上报有关复垦管理信息。国务院国土资源主管部门和省(自治区、直辖市)人民政府国土资源主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和发布土地复垦数据信息。实现土地复垦信息的公开化，以便于社会监督。1.6.1土地复垦监管模式与思路土地复垦监督管理是指生产建设活动中，人为和自然因素造成损毁的土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，以土地复垦义务人为对象，通过建立专门的组织机构，监督土地复垦义务人履行土地复垦义务，使损毁的土地达到可供利用状态。土地复垦监督管理采用“分级负责，层级管理”的管理模式。国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。土地复垦方案经国土资源部审查的，土地复垦费用提取使用、方案实施由省级国土资源行政主管部门负责监管；土地复垦方案经省级以下国土资源行政主管部门审查的，应当按照本省(区、市)规定，由省级以下国土资源行政主管部门负责监管。各级国土资源行政主管部门应当以土地复垦方案实施为监管重点，以阶段性土地复垦实施计划为抓手，建立土地复垦费用提取使用管理制度，关键抓好土地复垦费用提存、使用的监管和审计，并利用信息化手段，实现土地复垦全1.6.2土地复垦监管制度土地复垦方案编报与审查制度，是推动土地复垦工作的一个重要抓手。不仅可以让土地复垦义务人认识到土地复垦的重要性，更是给土地复垦义务人如何进行复垦指明了方向。各级国土资源主管部门应建立土地复垦方案编制与审查制度，开展土地复垦方案专家咨询论证与审核备案、阶段土地复垦计划审核备案等工作。土地复垦义务人应按照《规程》要求，组织编制土地复垦方案，并报国土资源主管部门专门机构组织开展专家咨询论证；在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，将专家咨询论证通过的土地复垦方案随有关报批材料一并报送。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿从事生产建设活动造成土地损毁的，土地复垦义务人应补充编制完成土地复垦方案，并报国土资源主管部门组织专家咨询论证及备案。土地复垦义务人按照土地复垦方案开展土地复垦工作；生产周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。生产建设服务年限超过5年的，土地复垦义务人原则上以5年为周期编制阶段土地复垦计划，并报所在地县级国土资源主管部门审查备案。在上一个阶段土地复垦计划结束前1年，土地复垦义务人应编制下一阶段土地复垦计划；剩余生产建设服务年限少于5年的，按剩余年限编制阶段土地复垦计划。土地复垦义务人应当依据土地复垦方案和阶段土地复垦计划编制年度土地复垦实施计划，落实年度土地复垦目标、任务、费用等，并报所在地县级国土资源主管部门备案。编制土地复垦方案、阶段土地复垦计划、年度土地复垦实施计划应当遵守土地复垦国家或行业标准。同时，土地复垦义务人需定期报告有关土地复垦情况，国土资源主管部门资金是土地复垦工作能否落实的基础和保障。从实践中看，大量损毁土地未能得到复垦最重要的原因就是资金没有落实，以至于最后土地复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。各级国土资源主管部门应落实土地复垦费用监管制度，开展土地复垦费用监管协议签订工作，监督土地复垦义务人合理安排、落实、使用土地复垦费用。在阶段土地复垦实施前，土地复垦义务人应依据报国土资源主管部门备案的土地复垦方案及阶段土地复垦计划，与所在地县级国土资源主管部门，或与所在地县级国土资源主管部门和银行三方签订土地复垦费用监管协议。土地复垦费用应列人生产成本或建设项目总投资。费用安排应遵循提前预存、分阶段足额预存原则，在项目生产建设服务年限结束前1年预存完毕所有费用。土地复垦义务人应建立专用账户存储土地复垦费用，按照土地复垦费用监管协议的约定使用。土地复垦义务人不得截留、挤占、挪用土地复垦费用。对于土地复垦义务人已缴纳的矿山环境治理等费用中涉及土地复垦工程内容的，在提供相关证明材料后，可在土地复垦费用安排中做相应说明，并逐步规范土地复垦费用安排及管理。土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。各级国土资源主管部门应当建立土地复垦费用监管制度，开展土地复垦年度考核工作。考核内容包括：土地复垦方案、阶段土地复垦计划、年度土地复垦实施计划、土地复垦费用监管协议执行情况等。应根据考核结果，采取相应的奖励和惩罚措施。矿山企业年度土地复垦考核不合格的，采矿许可证年度检查不通过。土地复垦核查主要是国土资源主管部门对土地复垦义务人等开展定期或不定期的监督检查，是保障土地复垦费用、确保工程质量和建设进度的一项重要措施。国土资源部根据各地上报的信息，对土地复垦情况进行监督检查，开展土地复垦工作年度考核、建立相应奖惩机制，督促地方推进土地复垦工作。各级国土资源主管部门应建立土地复垦验收制度，开展土地复垦验收工作。验收环节是复垦的关键环节。土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，按照国务院国土资源主管部门的规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收。接到验收申请的国土资源主管部门会同同级农业、林业、环境保护等有关部门、邀请有关专家及时进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈；情况属实的，向土地复垦义务人提出整改意见。土地复垦验收分为初步验收、阶段验收、竣工验收三种方式进行。依据土地复垦方案及阶段土地复垦计划和土地复垦验收标准验收合格的，负责组织验收的国土资源部门应当向土地复垦义务人出具验收合格确认书，及时明确土地权属调整方案并依法进行土地变更登记；阶段验收不合格的，有关国土资源主管部门应当责令限期整改；经整改仍不合格的，国土资源部门可以根据未完成复垦任务量，在土地复垦费用监管协议中增加下一阶段土地复垦费各级国土资源主管部门应建立健全土地复垦信息管理系统，开展土地复垦信息报备工作。以土地复垦方案、阶段土地复垦计划、年度土地复垦实施计划、土地复垦费用监管协议等有关信息数据为基础，完善土地复垦监管数据库。监督土地复垦义务人及时报送土地复垦实施数据信息，对本行政区域内土地复垦数据信息汇总、报上一级国土资源主管部门备案。定期开展生产建设项目土地复垦跟踪检查，依法履行监督检查职能。各地开展生产建设项目土地复垦信息管理系统的建设要与建设用地审批备案系统以及采矿权登记管理系统做好数据衔接，纳入国土信息综合监管平台，实现信息共享，联动监管。通过备案制度，实现对生产建设项目土地复垦实施的全程全面监管。各级国土资源主管部门要利用统一的信息报备系统，将由不同权限审批的土地复垦方案统一报部备案，以土地复垦方案有关信息数据为基础，完善土地复垦监管数据库，定期输入、更新、汇总本行政区域土地复垦方案审查情况、土地复垦费用计提和土地复垦费缴纳情况、土地复垦方案实施和任务完成情况等。信息报备实行县、市、省、部逐级报备、逐级审核、省负总责制度，省级国土资源主管部门对报备数据真实性、准确性负责，部对报备数据进行审查、核查。矿区和复垦区拐点位置坐标(采用西安80坐标系)、现状图、规划图、竣工图等相关图件数据要落在“一张图”上。要充分利用国土资源信息监管平台和“一张图”成果，核实土地复垦的真实性等情况，提高土地复垦监管的质量和效率。土地复垦监管信息系统的建设要与建设用地审批备案系统、采矿权登记管理系统做好数据衔接，实现信息共享，上下联动。各级国土资源主管部门要加强报备信息分析和应用，定期对报备数据进行统计分析，为国土资源宏观形势分析和核查提供信息支撑，促进土地复垦工作各级国土资源主管部门应当建立土地复垦信息上报制度，将本行政区域内和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省(自治区、直辖市)内进行非农建设《条例》第三十六条规定：负有土地复垦监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责(1)违反本条例规定批准建设用地或者批准采矿许可证及采矿许可证的延(4)不依法履行监督管理职责或者对发现的违反本条例的行为不依法查处(5)在审查土地复垦方案、实施土地复垦项目、组织土地复垦验收以及实施监督检查过程中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；第2章土地复垦方案编报与审查制度土地复垦方案是指土地复垦义务人为履行法定责任，针对在实施或拟实施的生产建设项目已损毁或拟损毁的土地制定的土地复垦活动的规划及具体工作计划，是土地复垦义务人实施复垦活动的技术依据，是国土资源主管部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要依据。2.1.1土地复垦方案编报与审查制度的由来土地复垦方案编报与审查制度，主要包括方案编制、咨询论证、审查等内容。本章第四节将详细介绍土地复垦方案编报与审查管理程序。1989年实施的《土地复垦规定》虽未明确提出编制土地复垦方案的要求，但提出了“土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见，并经行业管理部门批准后实施”的要求。为加强生产建设活动土地复垦管理工作，2006年国土资源部等7部委联合发布《关于加强生产建设顼目土地复垦管理工作的通知》(国土资发[2006]225号),2007年国土资源部发布《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号),初步建立了土地复垦方案编报与审查制度。目前，国土资源部及地方各级国土资源主管部门，已经将土地复垦方案作为审批建设用地及采矿许可证的必备要件之一，开展了土地复垦方案咨询论证及审查工作。2011年3月5日公布实施的《条例》,从立法角度明确建立了土地复垦方案编报与审查制度，并强调了土地复垦方案的编制必须参照土地复垦国家标准或行业标准。2011年5月4日，国土资源部发布《规程》(TD/T1031.1-2011~TD/T1031.7-2011)对土地复垦方案编制的原则、工作内容、工作深度和报告编写要求等做了全面、细致的规定。贯彻落实《条例》与《规程》需要完善土地复垦方案编报与审查制度，规范土地复垦编报与审查工作。根据《条例》中“谁损毁，谁复垦”的基本原则；土地复垦义务人应当对生产建设活动中损毁的土地履行复垦义务，并编制土地复垦方案。编制土地复垦方案要求把土地复垦与生产建设统一规划，把复垦指标纳入生产计划；要求有复垦任务的生产建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦内容；要求工艺设计应当兼顾土地复垦要求，并据此编制土地复垦方案，是强化土地复垦工作的一种措施。编制土地复垦方案可将土地复垦目标、任务.措施、计划和资金等落到实处，有效指导今后的土地复垦工作顺利完成，避免复垦工程的盲目性；保证土地复垦活动时空分布的合理性，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一；尤其是对于生产周期长的，编制的阶段(年度)土地复垦计划中明确了复垦工作的目标、任务、位置、主要措施和分部工程量、投资概(预)算及组成等，可有效避免由于方案服务年限过长而导致的可操作性不强等问题，为土地复垦义务人开展复垦工作提供了实际依据。通过土地复垦方案编报与审查，监督指导复垦义务人开展土地复垦工作，达到以下目的：①最大程度减少对土地的破坏；②实现边生产、边复垦，尽快恢复土地利用；③治理环境、改善生态；④调整生产建设造成土地破坏到复垦利用过程中的责权利关系。总之，编制土地复垦方案是土地复垦义务人履行土地复垦义务、贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的重要体现，也是国土资源主管部门实施土地复垦监管的重要依据，为科学合理开展土地复垦工作、确保土地复垦效果提供了技术保障。2.2土地复垦方案的内容与特点《条例》第十二条规定了土地复垦方案应当包括下列内容：①项目概况和项目区土地利用状况；②损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价；③土地复垦的目标任务；④土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施；⑤土地复垦工程和投资估(概)算；⑥土地复垦费用安排；⑦土地复垦工作计划与进度安排；⑧国务院国土资源主管部门规定的其他内容。2.2.1土地复垦方案报告书与土地复垦方案报告表根据文本表现形式的不同，土地复垦方案包括“土地复垦方案报告书”和依法由国务院审批的建设用地项目和按有关规定由省(自治区、直辖市)级以上国土资源主管部门审批的采矿权项目，应编制报告书，并填写报告表；其他生产建设项目可编制土地复垦方案报告表。石油天然气采矿权项目，以采矿权为单位，编制土地复垦方案报告书。根据地形地貌的一致性和各采矿权之间的相邻性，可以以若干个采矿权为单位补充编制土地复垦方案报告书，但报告书编制个数要考虑行政区域的相对完整性。对于采矿权以外其他油气设施项目，跨省域的油气长输管道建设项目，以项目为单位编制土地复垦方案报告书。石油天然气勘探、炼油化工等项目编制土地复垦方案报告表。露天开采的放射性矿山应编制土地复垦方案报告书；井工开采的放射性矿山应编制土地复垦方案报告表。根据《条例》和《规程》的规定，土地复垦方案报告书应当包括下列内容：包括编制背景及过程、复垦方案摘要。包括编制目的、编制原则及编制依据。项目类型、生产开采方式、生产规模与能力、生产服务年限或剩余使用年限、项目范围等。建设项目应说明项目名称、工程类型、项目位置、项目组成、投资规模、建设期限、用地规模及用地性质等。(2)项目区自然概况。包括地理位置、地貌、气候、土壤、生物、水文、地(3)项目区社会经济概况。说明项目区近3年的乡(镇)人口、农业人口、人均耕地、农业总产值、财政收入、人均纯收入、农业生产状况，并注明资料(4)项目区土地利用状况。说明项目区土地利用类型、数量和质量。并结合典型土壤剖面图说明耕地、林地、草地等不同土地利用类型的表土层厚度、土壤质地、有机质含量以及pH值等主要理化性质。(1)土地损毁分析与预测。①土地损毁环节与时序：说明生产建设过程中可能导致土地损毁的生产建设工艺及流程。②已损毁土地现状：明确项目区已损毁土地的损毁类型、范围、面积及损毁程度。分析已损毁土地被重复损毁的可能性，说明已损毁土地已复垦情况，包括复垦面积、范围、复垦方向及复垦效果。③拟损毁土地预测：预测拟损毁土地的方式、类型、面积、程度。生产服务年限较长的生产项目需分时段和区段预测土地损毁的方式、类型、面积、程度，并结合对土地利用的影响进行土地损毁程度分级。④复垦区与复垦责任范围。依据土地损毁分析与预测结果，合理确定复垦区与复垦责任范围。说明复垦区土地利用状况，包括土地利用类型、土地权属状况。(2)复垦区土地利用状况。①土地利用类型：说明复垦区及复垦责任范围内土地利用类型、数量、质量、损毁类型与程度，应说明基本农田所占比例、农田水利和田间道路等配套设施情况、主要农作物生产水平。②土地权属状况：说明复垦区土地所有权、使用权和承包经营权状况。集体所有土地权属应具体到行政村或村民小组。需要征收(租赁)土地的项目应说明征收(租赁)前权属状况。(3)生态环境影响分析。预测分析土地损毁对复垦区及周围环境土壤资源、水资源、生物资源可能产生的影响。(4)土地复垦适宜性评价。依据土地利用总体规划及相关规划，按照因地制宜的原则，在充分尊重土地权益人意愿的前提下，根据原土地利用类型、土地损毁情况、公众参与意见等，在经济可行、技术合理的条件下，确定拟复垦土地的最佳利用方向(应明确至二级地类),划分土地复垦单元。(5)水土资源平衡分析。应结合复垦区表土情况、复垦方向、标准和措施，进行表土量供求平衡分析。需外购土源的，应说明外购土源的数量、来源、土源位置、可采量，并提供相关证明材料；无土源情况下，可综合采取物理、化学与生物改良措施，复垦工程中涉及灌溉工程的，应进行用水资源分析，明确用水水源地和水量供需及水质情况。(6)复垦的目标任务。依据土地复垦适宜性评价结果，确定土地复垦的目标任务，包括拟复垦土地的地类、面积和复垦率，复垦前后土地利用结构对比。针对不同复垦方向提出不同土地复垦单元的土地复垦质量要求。土地复垦质量制定不宜低于原(或周边)土地利用类型的土壤质量与生产力水平。复垦为耕地的应符合当地省级土地开发整理工程建设标准的要求；复垦为其他方向的建设标准应符合相关行业的执行标准。(2)预防控制措施。根据项目开采(建设)工艺，说明生产建设过程中为减少土地损毁拟采取的预防与控制措施。(3)复垦措施。①工程技术措施：根据项目开采(建设)工艺，说明生产建设过程中为减少土地损毁拟采取的预防与控制措施。按照项目所在地区自然环境条件和复垦方向要求，说明不同土地复垦单元拟采用的工程技术措施，包括充填工程、土壤剥覆工程、平整工程、坡面工程、清理工程、灌排工程、疏排水工程、集雨工程、道路工程等。②生物和化学措施：说明不同土地复垦单元拟采用的恢复植被、改良土壤等生物或化学措施。生物措施中应明确植物种植的立地条件以及所选取植物的生态学特性。(4)监测措施。针对不同复垦单元制定合理的土地损毁和复垦效果的监测措(5)管护措施。根据项目特点以及所在区域的自然特征，提出复垦土地以及主要复垦工程的针对性管护措施。土地复垦工程设计及工程量测算(1)土地复垦工程设计：根据确定的土地复垦方向和质量要求，针对不同土地复垦单元不同措施进行复垦工程设计。工程措施的设计内容包括确定各种措施的主要工程形式及其主要技术参数。工程措施的设计可根据项目类型、生产建设方式、地形地貌、区域特点等有所侧重，主要工程设计应附平面布置图、剖面图、典型工程设计图。生物措施的设计内容包括植物种类筛选、苗木(种子)规格、配置模式、密度(播种量)、土壤生物与土壤种子库的利用、整地规格等。化学措施的设计内容包括复垦土地改良以及污染土地修复等。监测措施的设计内容包括监测点的数量、位置及监测内容(土地损毁情况与土地复垦效果)。管护措施的设计内容包括管护对象、管护年限、管护次数及管护方法。(2)工程量测算：根据不同土地复垦单元工程措施、生物措施、化学措施、监测和管护措施的设计内容，分别测算复垦工程量并列表汇总。土地复垦费用估算应综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。(1)估算说朗。说明投资估算编制原则、依据和方法。主要包括采用的定额标准、价格水平、人工预算单价、基础单价计算依据和费用计算标准。说明土地复垦费用构成，包括工程施工费、设备费、其他费用(前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费)、监测与管护费以及预备费(基本预备费、价差预备费和风险金)。说明土地复垦总投资、单位面积投资等技术经济指标。(2)估算成果。根据土地复垦工程量，测算土地复垦静、动态投资总额和亩均静、动态投资额。(1)土地复垦服务年限。说明土地复垦方案服务年限及确定依据。(2)土地复垦工作计划安排。根据土地损毁预测情况，结合土地复垦方案服务年限，合理划分复垦工作的阶段，原则上以5年为一阶段进行土地复垦工作安排。明确每一阶段的复垦目标、任务、位置、单项工程量和费用安排。生产建设服务年限超过5年的，除按照上述要求编制复垦方案服务年限内的复垦工作计划安排外，还应分年度详细编制第一个5年内的阶段土地复垦计划；阶段土地复垦计划应明确阶段土地复垦目标、任务、位置、主要措施和分部工程量、投资概算及组成。生产建设服务年限不超过5年的，应分年度细化土地复垦任务及费用安排，并制定第1个年度土地复垦实施计划；年度土地复垦实施计划应明确年度土地复垦目标、任务、位置、各种措施的主要结构形式、技术参数和分项工程量、投资预算及组成。(3)土地复垦费用安排。明确土地复垦费用来源。土地复垦费用来源指生产成本与建设项目总投资。根据土地复垦工作计划安排，明确土地复垦任务所需费用安排的具体方案。费用安排应遵循提前预存、分阶段足额预存原则，在项目生产建设服务年限结束前1年预存完毕所有费用，并根据土地复垦工作计划安排提供土地复垦动态费用阶段安排表。对于土地复垦义务人已缴纳的矿山环境治理等费用中涉及土地复垦工程内容的，在提供相关证明材料后，可在土地根据土地复垦利用方向和标准，综合分析复垦土地的经济、社会和生态效益。不同地域、不同生产建设项目的经济、社会和生态效益选取指标可有所侧主要有以下内容：(1)组织保障措施。明确土地复垦方案实施的组织机构及其职责。明确土地复垦实施方式，包括复垦义务人自行复垦、委托中介机构复垦、缴纳复垦费由国土资源主管部门代复垦等方式。(2)费用保障措施。明确建立土地复垦费用专用账户存储、土地复垦费用专项使用的具体财务管理制度。明确接受国土资源主管部门对费用使用、管理进行监督的方式方法等措施，包括分阶段签订“土地复垦费用监管协议”等。明确不得截留、挤占、挪用土地复垦费用的保障措施。明确对土地复垦费用使用情况开展内部审计及接受有关部门对土地复垦费用使用情况审计的措施。(3)监管保障措施。明确土地复垦义务人编制并实施土地复垦方案、阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划，定期向项目所在地县级以上国土资源主管部门报告当年复垦情况，接受县级以上国土资源主管部门对复垦实施情况监督检查，接受社会对土地复垦实施情况监督等的保障措施。明确土地复垦义务人不履行复垦义务，按照法律法规和政策文件的规定，自觉接受国土资源主管部门及有关部门处罚的保障措施。(4)技术保障措施。说明土地复垦实施的技术保障措施，包括定期培训技术人员、咨询相关专家、开展科学试验、引进先进技术，以及对土地损毁情况进行动态监测和评价等。明确土地复垦义务人实施表土剥离及保护、不将有毒有害物用作回填或者充填材料、不将重金属及其他有毒有害物污染的土地用作种(5)公众参与。制定全面、全程的公众参与方案，公众参与形式及内容应公开、科学、合理。公众参与人员应包括复垦区土地使用者、集体所有者、土地复垦义务人、周边地区受影响的社会公众以及土地管理及相关职能部门等的代表人。公众参与应贯穿土地复垦方案编制前期、编制过程以及实施等环节。公众参与内容主要包括土地复垦利用方向、复垦标准、复垦措施和权属调整。公众参与形式可选择座谈、问卷调查、走访、网络、电视、广播、报纸、公告、公示等形式。对公众意见的采纳与不采纳情况及其理由应做出说明，并附公众参与相关影像、图片资料。(6)土地权属调整方案。明确权属调整的程序、范围、原则和措施。土地复垦方案报告表是土地复垦方案报告书的简化和摘要，主要包括以下内容：项目概况、方案编制单位及人员情况、复垦区土地利用现状、复垦责任范围内土地损毁及占用面积、复垦土地面积、土地复垦工作计划(包括复垦措施、工程量及投资安排)、实施保障措施、投资估算(包括测算依据和费用构成)等。具体2.2.2阶段土地复垦计划与年度土地复垦实施计划对生产建设周期长的项目，土地复垦方案只能作为对复垦工作的总体规划，还需编制阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划。这是因为当生产建设周期较长时，常常需要根据实际情况调整项目性质、规模、地点、范围、所采用的工艺等。同时，依据最初的生产建设方案编制的土地复垦方案，往往会跟实际情况存在一定差异。因此，土地复垦方案编制宜“远粗近细”,在对整个生产建设周期内的复垦工作做出宏观总体安排的前提下，详细制定第一个阶段的土地复垦计划。在土地复垦实施过程中，在上一个阶段土地复垦计划结束的前一年，应及时组织编制下一个阶段的土地复垦计划；在每年年底应编制下一年度的土地复垦实施计划。通过阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划的方式落实土地复垦任务。阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划，应按国土资源主管部门的有关要求报相应国土资源主管部门备案。根据《规程》的规定，生产建设服务年限超过5年的，原则上以5年为一个阶段编制复垦方案服务年