我省（吉林）网吧中的社会治安问题与防范对策

PAGEPAGEI我省（吉林）网吧中的社会治安问题与防范对策摘要：近几年来，网吧一直是社会关注的热点、焦点问题。“网吧不好管”是各相关管理部门的共同感受。“不好管”的因素有很多：主观上，网吧自身没有很强的自律意识、品牌意识，行业经营没有形成一种自发上进的氛围；客观上管理部门力量有限，突击式、点对点式的检查很难形成较大的管理声势，且检查的周期长，使很多网吧存在投机心理。当前，不仅网吧业自身的发展正在受市场的分化和淘炼，政府管理部门也处于不断探索的过程中。同时，网吧管理涉及政府多个行政管理部门，各部门之间各行其职，有时难以形成合力。本文以吉林省为例，主要分析了该省网吧中存在的社会治安问题，并提出相应的防范对策。关键词：网吧；社会治安；问题；对策

目录前言 1一、网吧管理相关概述 1二、吉林省网吧中的社会治安问题分析 2（一）网吧环境的不安全因素 2（二）网吧内部管理问题 3（三）网吧管理工作存在不足 3（四）管制机关的缺陷 4三、防范吉林省网吧中的社会治安问题的对策 6（一）外界的监督 6（二）网吧内部的管理 7（三）市场与政府的调节 8（四）管制措施的选择 8结束语 10参考文献 11PAGE2前言上世纪九十年代中期，随着计算机和互联网的兴起，网吧在全国迅速发展。数量众多的民众通过网吧完成了互联网启蒙，接触了现代信息技术。网吧在社会中扮演着特殊的角色。一方面，它是连接人们与互联网的重要纽带。作为提供互联网上网服务的特殊性服务场所，网吧主要为顾客提供互联网信息服务和娱乐游戏；另一方面，它也是网上文化和信息传播的重要途径之一。对于互联网高速发展和数字化极度普及的现代社会而言，网吧的出现解决了没有个人电脑但是对互联网有需求的问题，也给网民提供了宽带高速和特色服务的网络综合服务，网吧还为网络游戏创造了必不可少的展示平台，并为普及互联网知识提供了社会化和大众化的服务性场所。但由于网吧管制法规滞后、管制措施不当、监管缺位等诸多原因，网吧行业的积弊日渐凸显，黑网吧大量存在、网吧违规营业现象普遍，甚至出现了一些恶性事件，公众反应强烈。网吧问题，已经成为一个社会问题。2002年开始，全国发起了大规模的整顿网吧行动，并相继出台了一系列规范政策。此后，政府不断强化对网吧行业的管制。一、网吧管理相关概述（一）网吧的概念《互联网上网服务营业场所管理条例》将网吧界定为互联网上网服务营业场所，从这一概念可以看出，网吧有两个基本属性。第一，网吧是一个营业场所，是一个公共场所。因此在其他公共场所容易发生的一些治安、刑事案件，在网吧里同样有可能发生。第二，网吧提供互联网上网服务，这是网吧区别于其他场所的特殊属性。首先，网吧服务在一定程度上是私益物。因为每个人的消费是分享的，享用总量是每个人享用量的总和；它需要也可以收费，因为每增加一个人的消费量其边际成本不为零，而且很容易计时收费。而具有这两个特征的服务，一般来说由市场来运作比较有效。其次，网吧服务在一定程度上具有公益性质。因为上网吧消费的人，有相当部分是低收入者，他们没有足够的资金购买电脑等上网设备。网吧服务收费低廉，有利于低收入者学习电脑知识，从网络上获得更多的信息。这说明网吧具有再分配的功能。在现代社会里，政府的重要功能之一就是再分配。最后，网吧在一定程度上也有公害性质。网吧服务一般都有一定的规模，是集体消费的服务。在这种情况下，集体消费可能存在的公共问题，如防火设施等，它都可能存在。北京蓝极速网吧的悲剧就是因为缺乏火灾逃生设施。此外，由于网络是世界性的，网络上的信息服务包括着各种各样的信息。其中有些信息在有些国家可能是不良信息，不符合当地的道德标准，或者违反当地的法律，或者不适合未成年人接触。因此，网吧服务必须有所监控和管制。”（二）网吧管理的原因外部性是新制度经济学提出的一个概念。按照新制度经济学的解释，一般的市场交易是买卖双方根据各自独立的决策缔结的一种契约，这种契约只对缔约双方有约束而并不涉及其他市场主体。但是，在许多情况下，契约履行的后果往往会影响到缔约双方以外的经济主体，这些与契约无关却要受到影响的经济主体统称为外部，它们所受到的影响即为外部性，也称外部效应。通俗地说，就是一个厂商的活动或者一种产品的消费对其他厂商、消费者或者整个社会造成有利或者有害的影响，而该厂商并不为此承担相应的成本或者获得相应的报酬。外部性分为两类:一类是正外部性(又称外部经济)，即对其他厂商、消费者或者整个社会所产生的没有报酬的有利影响;另一类是负外部性(又称外部不经济)，即对其他厂商、消费者或者整个社会所产生的不承担成本的不利影响。二、吉林省网吧中的社会治安问题分析（一）网吧环境的不安全因素吉林省内的大多数网吧空间狭小，开门营业的网吧空间大多不到70平米，机器在20-30台左右。内部空气污浊，卫生条件差。此外，网吧的问题主要集中在电路违章、消防器材数量质量不合格、救生通道闭塞、救生标志不明显、应急物资不具备等方面，直接威胁着网吧消费者的安全。网吧内的电脑，网吧内的电脑，少则20台，多则几百台，长期使用不关机使得网吧成为了耗电大户，加之空调、音响等大功率电器，网吧违章修改电路甚至偷电已经成为网吧业公开的秘密，与此同时，为了及时应对随时可能到来的检查和便于网吧的内部设备管理，大部分网吧的消防通道和紧急逃生通道也几乎都呈闭塞状态，对于仅有的一两个出口也没有明确的出口标示，网吧内也缺少必要的消防栓和灭火器。吉林省的消防部门规定，营业面积小于100平方米，电脑数量少于150台的网吧，不给予消防安全检查，同时不颁发消防安全许可证。由于绝大部分网吧属于100平方米之内的小型网吧，因此网吧的消防安全隐患十分严重。从青少年上网的现象来说，由于网迷对上网有着很强的心理依赖，轻者影响学习、身体，严重者致使心理变态、心态扭曲。上网的目的是来调节心态的，学校课务负担重，心理压力大，能在网上找个忠实的听众聊聊，心情可以得到放松，情绪会变得稳定，我们如果把握得好，对调节心智是有一定益处。但实际上，许多未成年人一旦上网，便无法把握，将太多的时间精力花在网吧里，致使学业受影响，老师批评、家长生气，反而心理负担更重。（二）网吧内部管理问题首先，吉林许多的网吧对上网人员的身份不进行验证，无上网登记。而很多网吧对于在网吧内浏览反动、黄色信息以及网络赌博等违法行为并不加以限制，这便助长了遵纪守法意识的淡漠，致使网吧在某种程度上成为制造、传播黄、赌、毒等不良信息的平台。其次，网吧作为一个新兴的行业，绝大多数为个体经营，赢利目的显著，经验不足，管理方面也缺乏科学性。网络管理人员没有对计算机的专业知识，且大部分为社会闲散青年。网吧的管理机构大部分接纳社会闲散人群，素质不高，管理效率低下。网吧主机由于信息流量大，网吧网络管理员往往将网吧纪录的清理时间设置为即时或1-3天，完全达不到国家所规定的网吧上网登记浏览信息记录保存20天以上的要求。且这些管理员没有本地户口和固定的收入，本身就成为治安案件的潜在犯罪嫌疑人。（三）网吧管理工作存在不足1.管理制度不健全由于网吧是新兴的行业，一些管理人员对“网吧”以及存在的隐患没有清醒的认识，缺乏管理经验。在管理上，自上而下，对“网吧”没有一个较好的统一的详细管理制度或规定，即使有一些制度规章，也仅仅是一些原则性规定，可操作性不强。2.管理权限不明确从县级管理情况看由于在权限上没有较为明确的规定，出现管理上的不协调以及由公安计算机管理部门发安全许可证、由电信部门发营业许可证、由工商部门发营业证、由治安管理部门发特行许可证等证出多门、多头管理的不规范现象。依照《人民警察法》的规定，公安计算机安全监察机关是主管业务部门，但有的却疏于管理，甚至认为既然大家发证就应大家管，而非主管部门一家的事，因而往往出现只发证不管理或少管理，甚至出现推楼扯皮，相互踢皮球的现象。因此，日常管理工作往往成为空架子或缺乏管理力度，管理效果不好。3.管理力度不大在管理中存在管理过松、处置过软、缺乏力度的现象。对一些违规甚至违法的行为处置过软，打击不力，往往存在“新生事物管理工作还处于正在探索管理路子阶段”等认识，没有强有力地管理起来。4.技术力量不够在县级公安机关主管“网吧”的是计算机安全监察科，其次是治安管理部门和国内安全保卫部门，而有的主管部门是一套人马两块牌子（通讯科、计算机安全监察科）。这些管理部门中，有的只有个别技术人员，面对大量的管理服务工作，常常是顾此失彼、力不从心；有的部门没有懂计算机技术的“网吧”的专门人员，日常管理工作中只是登记一下，看看场地大小等，几乎是“睁眼瞎”，即使有一两个“内行”，也缺乏必要技术管理知识。因此，由于技术力量的不足，远远不能发展迅猛、技术性极强的“网吧”管理工作。（四）管制机关的缺陷1.执法权和执法力量分离文化部门负责管理有合法手续的正规网吧，网吧容留未成年人、超时经营的问题也属于文化部门管。而没有办理任何手续的“黑网吧”则归工商管，网吧安全问题则由公安、消防部门管。此外，还有教育、财政、法制办、精神文明办、团委等部门也参与进来，却没有一个专门的综合执法部门对网吧进行管理。这种多头管理的模式，看似分工明确，但正是这种分工导致执法权和执法力量分离:有执法权的机构没有执法力量，有执法力量的机构没有执法的权力。文化部门是管理网吧的牵头单位，职责是管理规范登记在册的正规网吧的经营行为，对网吧中含有色情、暴力、赌博和封建迷信等内容进行查处。可由于人员不足，文化部门无力对网吧进行经常性的监督检查和执法查处。在执法中，对传播黄色内容、接纳未成年人的违规网吧最多吊销文化经营许可证，既无权进行治安处罚，也无法吊销工商营业执照。而且，执法还需要公安、工商的配合，否则执法权威就要打折扣。工商部门负责核发网吧营业执照和对无照经营、超范围经营等违法行为进行查处。但具有强制权力的工商部门执法也有局限。因为黑网吧大多设在居民住宅内，隐蔽性强，无权进入居民住所检查的工商执法人员一旦被拒绝进入，就束手无策。公安部门是唯一有权进入居民楼内的，而现在公安部门的任务也很重，不可能随叫随到。此外，公安、消防部门负责管理网吧安全问题，其中，公安虽然也具有强制权力，但在执法中却只能起配角作用。例如，公安机关的执法范围是查处网上提供黄色、反动信息链接和顾客在网上发布违法信息及网吧治安问题，但对网吧通宵营业和违规接纳未成年人没有查处执法权。如果去查处，则属于违法行政。因而只能通知文化部门，而文化部门从人力、物力上都不可能管好网吧。至于教育、文明办、团委等其他部门没有执法权，往往只是挂个名而已。2.政出多门，业主无所适从按照行政行为的对象以及行政行为的方式、方法，行政行为可以划分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定和发布普遍性行为规范的行为;而具体行政行为则是指行政主体针对特定对象所作的，能够引起具体行政法律关系产生、变更和消灭并直接产生法律效果的行为。其中抽象行政行为包括行政立法行为和非立法的抽象行政行为。前者是指行政机关制定、发布行政法规和行政规章的行政行为，后者是指行政机关制定、发布具有普遍约束力的行政决定、行政命令的行为。抽象行政行为被称为具体行政行为的源头，通常是具体行政行为的依据，具有普遍性和规范性的特点，影响面很广。监管部门习惯于使用非立法的抽象行政行为管理网吧，文化、工商、公安、消防、教育、税务、通信管理、技术监管等多个部门出台了各种政策性文件，但由于各部门之间缺乏沟通和协调，许多部门政策不一致，有时甚至相互冲突，包括新旧政策之间、宏观与微观政策之间等方面的冲突。例如，某地消防部门出于发生火灾时逃生的考虑，发文要求网吧门窗大开;而公安部门出于防范盗窃行为的发生，则要求网吧紧闭门窗。又如公安部门要求上网人员必须持“实名上网卡”进行电子登记，而文化部门却要求必须在文化局出售的表格上进行手工登记。监管部门不能用同一个声音说话，很难营造一个可预期的、稳定的法制环境，使网吧经营者们无所适从。3.行政执法高耗低效文化部门是主管部门，实际上责任和工作任务也基本在这个牵头部门，下面的部门越多，牵头部门的行政成本越高，麻烦越大，执法的主体性越弱。且牵头部门往往是弱势部门，立法初衷正是考虑到该部门弱，才配上一些强势部门作为支持。此外，由于文化部门与其它协助部门并没有隶属关系，按照程序要在各种政策的落实中协调其他部门。部门越多，导致实际中政策越难落实。综上可知，尽管吉林省参与网吧管制的部门众多，但由于缺乏一个专门的、长期存在的综合执法部门对网吧进行管理，各部门之间职责分工不合理、管理权限分割设置，造成政出多门，朝令夕改，使得网吧行业的管理陷入了乱象之中。多头管理的结果是无头管理，最终导致黑网吧泛滥、违法违规经营现象屡禁不止。三、防范吉林省网吧中的社会治安问题的对策（一）外界的监督除了对于网吧的内部监管以外，外界监督以及法律的制定也极其重要，要让网吧业的管理做到有法可依，才可以严格的依法办事。吉林省要建立民族集体认同的网络文化安全的技术评价体系及标准，由于网络文化安全是一个新生事物，是世界各国所面临的一个崭新课题，相关的理论研究和标准的建立还刚起步，特别是影响我国网络文化安全的构成因素众多，有关网络文化安全的形态及其运行机制的研究尚不完善。如何揭示和分析影响我国网络文化安全的主要力量因素和结构，确定国家网络文化安全的技术评价指标及其权重，并构建系统、科学的网络文化安全技术评价指标体系及模型是急需解决的关键问题。这方面我国可以借鉴的其他国家比较著名的标准有2个，都是由国际组织全球互联网协会w3C（worldwidewebeonsortium）发布的两个标准：一PICSCPlatformfo：InternetContentSeleetion），它提供了过滤规则定义语言PICSRules；另一个是APPELIO（AP3PPeferenceExchangeLanguagel0），可用来定义用户感兴趣的站点和过滤规则。此外，以w3C的PICS所规范的分级格式为基础，由美国的非赢利性组织RSAC（TheReereationalSoftwareAdvisoryCouneil）所开发的RsAei系统，也可以快速、公正的对网页内容进行分级评分。作为公安部门，在我国现如今网吧业没有相关法律的情况下，则要严格依照《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》中提到的关于网吧方面的规定以及有关法律法规的规定，严格管理，依法办事。同时要尽快制定较为详实的可操作性强的管理办法，同时制定管理工作目标或验收标准。（二）网吧内部的管理规范的管理网吧秩序，吉林省首先应该从网吧内部着手。“网吧”是伴随科学技术进步、计算机网络技术的发展而出现的，是社会发展、知识经济的产物。举办业主以及从业人员要增强安全防范意识和管理意识。公安机关计算机监察管理部门要经常检查网吧业安全运行情况，并使这种检查监督制度化、规范化。1、注重培养技术力量由于网络唯一的痕迹是一闪即逝的电子脉冲，所以要求我们的管理人员不仅要有良好的业务素质，懂得相关领域的专业知识，善于利用先进的科技手段，还必须具有敏锐的洞察能力、准确地分析判断能力、快速反应能力和计算机、金融证券、现代通讯、网络等方面的专业知识和操作技能。公安部门要争取政府、人事部门的支持，加强技术管理力量，选调一批政治可靠、精通网络知识和业务能力强的人员，特别是要将那些，品学兼优、专业对口的应届优秀大学生、研究生充实到公安工作队伍中来。同时，对现有的工作人员进行技术培训、岗位练兵，尽快提高公安管理人员的业务素质，加强技术管理力度。2、应当建立网络文化安全预警技术网络文化安全预警技术针对国家网络文化安全运行中的各种隐患进行监测、对可能出现的问题与趋势进行适当的预测与预防，建立危机的快速反应与应急机制。具体包括：网络文化安全预警机制与模型；基于语义的海量网络文化数据挖掘和分析技术；网络文化热点的萃取、分析与跟踪技术；网络文化安全态势预报与统计分析技术，实现对不良内容传播情况，以及网络文化发展中出现的各种热点文化现象进行跟踪、评估和预警。这些技术的研发与实现可以对于公安机关对网络的控制能力大大提高。3、落实网吧实名制度不断增加高科技设备，建立专门的网吧技术监督管理网络，设立防火墙。同时，设立“网民卡”制度，即由公安机关制作防伪的上岗IC卡或特种卡。网民持本人身份证到公安机关申领“网民卡”，网民上机前在登记的同时必须刷卡，不刷此卡则不能登陆，下机时再消卡，从技术上达到确保安全的目的。同时要加大网吧管理工作的信息反馈力度，要及时反馈和交流管理工作经验，互通有无、互通信息，共同预防或减少不安全的问题发生。（三）市场与政府的调节为了做好网吧业的管理，吉林省仅仅只靠规范网吧业以及公安机关的管理和控制是不够的，因此，也需要一些市场与政府的调节。对于禁而不绝，而且是社会大众有强烈需求的物品，采用予以取缔的方式只能是使不法行为隐藏的更加深。近些年来不批准新网吧的成立并且对网吧转让加以严格的限制的做法并不能从根本上减少或者杜绝网吧的数量，只会增加网吧市场的进入成本，这就造成了一部分商贩更加不愿办理手续，铤而走险。经济学家告诉我们说：只要资源稀缺，只要人们对这种资源存在着强烈旺盛的需求，就会形成交易市场一一无论这一市场是法律许可的或者是法律禁止的。近些年来，我国大部分城市对于网吧的管制、打压并没有很好地解决网吧所存在的问题，反而促使了一部分黑网吧的出现。事实证明，持续地加强管制最终强化了提供网络服务的稀缺性，抬高了网吧业的入行标准，进一步的刺激促进了黑网吧的诞生。如何明确网吧地位，降低网吧业的入行门槛，使黑网吧“漂白”则是政府部门需要努力的方向。（四）管制措施的选择1.开放网吧市场进入标准不应定得过高，凡符合要求的都要予以批准，以免把许多人排除在外。降低进入门槛和加强市场管理可以使网吧行业进行充分、有序的竞争。网吧经营作为一项既能够为社会公众提供娱乐体闲方式，又能够赚取营业收入的经营活动，本质上应当属于经营者能够自由进入的市场。作为经营服务场所，网吧业主开设网吧最主要的目的就是赢利。追求利益最大化是每一个从事经营业务的经济人的根本目标。经济人是经济学的一个基本预设，市场经济的制度安排是以经济人而非道德人为预设，即我们要承认每一个在市场中进行交易活动的人都是追求利润最大化的理性人，而非道德的楷模。从这个意义出发，当上网需求的市场大量出现时，投资者纷纷涌入是可以理解的。而正因为此，才产生对政府监管的需要和依赖。但吉林省政府在对网吧设立的审批条件上，必须有一个合适的门槛，在保证网吧经营场所设施符合安全等主要条件的基础上，应尽量降低其设立所需的成本。如果没有过高的设立成本，就不会有如此众多的经营者冒着被查处的危险经营黑网吧。相反合法网吧的增多，必然会有效地促进竞争，形成良性的市场秩序，最终促进所有从业者都自觉地提高服务质量，以免遭受淘汰，消费者则从中受益。经济人只有在合法有序的生存空间得到保证的前提下，才会遵纪守法以谋求更多的利益。降低进入门槛和加强市场管理可以使网吧行业进行充分、有序的竞争。2.多种机制并存共赢连锁网吧比单体网吧有着无法比拟的规模优势，资金优势，可是经营成本较低、经营思路灵活的单体网吧在赢利方面却超越了连锁网吧，试想在落后的农村是开一家配置不算高档，但却能满足基本触网需求的单体受欢迎?还是开一家装修豪华，配置高档，上网费50/小时的连锁旗舰店受欢迎?毫无疑问是前者，也就是说经济发展不平衡的国情决定了单体与连锁在很长一阶段内是并存发展的，市场离不开单体，网民更离不开单体。无论单体还是连锁都是市场竞争本身引发的两种机制与业态，不存在谁天生优质，谁天生落后的弊病，两者是并行不悖的。连锁，连的是单体，锁的也是单体，没有了自愿加盟的连锁特许加盟单体网吧的存在，连锁模式应否存在本身就值得商榷。单体是连锁存在的前提，连锁是单体的升级，两者不是谁取代谁的问题，而是如何优化组合，资源重组，实现利益最大化的帕累托改进。吉林省政府现在大力提倡连锁网吧、压缩单体网吧的做法阻碍了网吧市场的自然发展。在网吧的管制中，忽视了激励机制，行政相对人就会缺乏配合行政主体、为实现行政目标而积极作为的动力。而如果引入行政激励机制，则可以更好地促进连锁网吧的发展。在行政法上，激励是指通过必要的制度设计，满足一定的条件，激发、鼓励、调动行政相对人为实现行政目标而积极、主动、自愿作为的过程。行政相对人是行政法律关系的一方主体，在行政法法律关系中占据极其重要的地位。行政相对人一方面是社会财富及其增长的创造者，是生产力中最活跃的因素;另一方面，如果没有行政相对人的参与和监督、支持与配合，行政主体很难有效地实现行政目标。因此，吉林省可以采取经济手段或者非经济手段激励单体网吧的经营按行政主体的意图主动、自愿地加盟连锁网吧，最终实现其所预期的效果。3.强化日常监管专项整治是一种应急的措施，而且成本非常巨大。一次专项整治过了一段时间，又死灰复燃，再进行第二次、第三次大同小异的专项整治。经常性的专项整治，培养了违法者的适应性、抗药性，专项整治随着次数的增加，对违法者的威慑作用逐渐递减，风头过后，难免故态复萌，在专项整治期间可以立竿见影地抑制违法活动，却不能阻止专项整治活动后违法活动的卷土重来。因此，不可过度依赖专项整治这种风暴式执法来管制网吧行业。要建立健全长效监管机制，促进网吧的监管工作日常化、规范化和制度化。要采取行之有效的监管措施，把工作的落脚点放在进一步加强日常监管上。（1）全面落实属地监管责任制，坚持“以块为主，条块结合”的运行机制，将管理区域、人员和监管的职责逐级明确到任、责任落实到位。(2)不断完善和落实市场巡查制和工作责任制。切实把市场巡查和口常监管结合起来，确保网吧管理工作收到实效。结束语对于