底层社会纠纷问题的司法应对

第第页底层社会纠纷问题的司法应对市场经济体制改革三十余年后,中国社会结构发生了体制性的转变,经济生活与日常生活日益复杂化,中国社会阶层的层次感与距离逐渐拉大,社会的治理方式也在经历着不断刷新的变革。时至今日,中国体制改革过程中所遗留的矛盾与问题逐渐自上而下的沉淀,积压在社会底层,形成转型期中国社会问题的“后遗症”。而如何化解底层社会的诸多矛盾与纠纷成为当代中国社会治理的当务之急。那么,针对当下中国社会的现实状况,我们如何采取一种更有效、更灵动的治理方式以协调各方矛盾和关系,提供多元纠纷解决机制以维护良好的生活秩序呢?为此,本文通过描述底层社会的纠纷与解决机制,以现象分析、原因阐释与制度建构的途径,为进一步完善底层社会纠纷及其解决提出设想和方案。

一、底层社会及其纠纷

社会因层级的划分而形成不同的社会类型。由于社会呈现出一种梯度变化的过程,因此,社会矛盾也区分为不同阶层、阶层与阶层之间等多重形态的秩序结构。为此,笔者根据社会结构分层的差异而将我国现实社会区分为底层社会与中上层社会。中上层社会包含中层及其更高阶层的社会形态;底层社会主要是指针对刚刚达到温饱标准及其以下的生活状况的社会群体生活的社会形态。底层社会并非一种准确的学术概念,而是一种现象描述的概念,主要是针对经济收入状况处于甚至低于最低生活保障线的社会贫困人群或弱势人群,如下岗工、农民工、社会闲散人员,等等。这些人群大都处于追求或满足生活基本需要和基本保障的低层需求上,以维持生存的基本状况。底层社会由这样的底层人群构成,他们或居住在密集贫困区域或分散在不同的生活场所。底层社会边缘化在国家和市场之外,却又与两者密切相关的一个独特制度空间和行动领域。相对于公民社会,它更零散而缺乏秩序;相对于市场社会,它更为无序而缺乏规制。但底层社会又受制于国家与市场的影响,在这个公共领域中,民众以分散的个体或自我组织的形式行事;在法治相对缺位与社会规制体系相对乏力的框架下,民众依靠自我认知调整人际交往与处世方略。在这种社会环境下,民众需要更为强烈的自我保护,追求的利益更为赤裸与无顾忌,面对社会规范和制度的约束,更为消极。底层纠纷既是指底层人群之间或者底层人群与其他社会阶层人群之间发生的冲突与矛盾。这种纠纷因数量的庞大与情形的繁杂以及司法费用与成本的“高门槛”使司法体系难以觉察。但是,当底层纠纷因共同的动因而不断聚集,形成群体性利益诉求或因“多米诺”效应而不断引发出连锁反应时,如果不及时化解纠纷,就极易导致恶性结果的发生。因此,为了维护社会的稳定、保障社会秩序的良性运转,积极化解底层社会纠纷就成为保障国家方针政策得以落实的前提与基础。

二、底层纠纷面临的多重困境

在市场经济的引导下,社会各阶层、各集团都会采取利己的策略以追求利益最大化,为此所承担的风险与利益冲突就有可能在社会不同阶层之间流转,而事实是大部分社会矛盾与风险被不断地转移给缺乏保护、缺失权力的底层社会,当上层的压力与风险逐渐传导给下层时,底层民众所赋有的生存空间就进一步萎缩。同时,社会发展中出现的一系列风险事故与危机事件的最大受害者也往往是底层社会的民众,比如2003年的“非典”事件、2005年的松花江水污染事件、2008年的三聚氰胺奶粉事件以及2010年的大连原油泄漏事件,等等,其最大的利益受害者都通常处于社会中下层。在社会多重压力与矛盾的综合作用下,底层社会承载了难以想象的“压强”,这促使了底层社会内的外部反弹力。在此情形下,单一的权力治理已经很难有效化解底层纠纷,不断上访申诉的案例就是不争的例证。

面对上述社会危机与风险,中国司法体系并没有完全实现有效应对的法治功能。面对不断上访与申诉的民众,法院往往提高起诉的标准和门槛,将诉苦的当事人拒之门外;针对底层民众之间的琐碎纠纷,司法机关经常是“不管不问”。而一旦底层矛盾聚合产生较大的破坏力之时,司法机关的解忧排难的功能又需要依附于政府导向,而缺乏自觉性,在此,中国司法制度所包含的多元纠纷解决方式并没有发挥足够的功效,更没有将社会矛盾化解在基层和萌芽之中。

1.司法成本的制约

对于收入微薄的底层人群而言,成本是最大制约。诉讼成本一般包括经济成本、时间成本和精力成本等方面。在收入微薄的底层人群中,经济成本是最致命的限制,它主要包括:其一,法院收费,主要指程序启动费,包括案件受理费(如一审、二审、再审)和申请费(如执行、财产保全、支付令、公示催告、破产等)和其他诉讼费用(包括勘察、鉴定、公告、翻译费;证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工费等方面);其二,代理费,即聘请律师或其他诉讼代理的费用;其三,其他费用,这类费用因具体案例的情形差异而各不相同,比如,当事人和代理人因收集证据、参与庭审而支出的通讯费、交通费、复印费等。上述诉讼费用的标准,因各地区经济发展水平的差异而不同。其基本的立足点基于社会中等或普通居民收支水平。而对于这一标准,底层人群是难以达到的。底层人群处于生活、生存的边缘地带,日常生活的基本开支刚刚维系甚至难以维系,纠纷解决所需的司法成本和费用支出几乎难以应对。因此,即使是对必要的司法救济成本(如诉讼费、仲裁费、聘请律师费等)都大大超出了底层人群经济承受能力。求救司法路径对底层人群而言是可望不可及的。除此之外,司法救济途径还存在两种灰色费用支出,一是某些司法机关为了单位创收而超出规定标准,或沿用收费幅度的上限。二是当事人的运筹与疏通关系的花费,如为答谢律师、通融法官等的灰色支出。对于底层人群而言,上述两种费用虽然不必然发生,但是作为诉讼成本的预期估算,也需要引起重视。上述种种诉讼费用使底层纠纷司法路径的解决存在极大障碍,诉求的成本的增加随着司法程序的展开就不再被当事人所控制。成本的不断投入将与未来纠纷利益的补偿标的之间形成较大的悬殊,为此,底层人群通常在进行诉讼路径的成本计算与了解收费成本之后选择放弃。而诉讼费用制度中的减、免、缓制度与相应的法律援助制度虽然在一定范围内缓解了这一压力①,但对于内容数量庞大的底层人群而言,无异于杯水车薪。

2.法律救助的缺位

在基层司法失范的同时,对底层社会予以法律救助的机制也出现了较为明显的缺位现象。一般而言,法律救助最直接的方式是对底层贫困人群诉讼费用的经济补偿,这在一定程度上可以缓解贫困人群的诉讼成本压力,但是,这种经济上的缓解只是一种即时手段。对于诉讼时限难以预估的案件,定量的资金救助可能难以支撑漫长的诉讼过程。而且,固定的数额对于诉讼请求多元的案件也难以取得有的放矢的效果:对较为复杂的诉讼,有限的资金支持可能并不充分;而对事实简单的案件,救助的费用却存在“花不完”的现象。可见,这其中“给钱”多少和如何使分配合理的问题至今还没有形成一个合理的运作机制。

当然,法律救助不仅仅是“给钱”,更重要的在于“支招”,也就是为其提供有预见性的法律指导和律师建议。这是帮助当事人摆脱困扰、使其得到真正救助的方式。因为贫困人群更多需要来自诉讼策略上的帮助和司法程序上的指导,尤其是法律职业者给予的关怀热情与耐心解答。但是,目前来看,需要法律救助的案件也没有获得律师的“支招”。对补助极少甚至缺乏补助的救助案件,律师的积极性也会大大受挫,“浮皮潦草”和“点到即止”较为普遍,这在一定程度上影响了法律救助的实际效果。同时,被救助标准、被救助对象的条件要求也是对底层纠纷进行法律救助的一个困难。《法律援助条例》第10条规定:公民对下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助:(一)依法请求国家赔偿的;(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;(三)请求发给抚恤金、救济金的;(四)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;(五)请求支付劳动报酬的;(六)主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。这一如此广泛的法律救助范围使得司法人员在选择被救助对象时显得更为随意。面对如此众多贫困人群和大量有待法律救助的纠纷,如果一旦“门槛”放宽,就意味着大量人群的涌入,如果“门槛”收紧,将会使个别的案件实现法律救助,而大量案件难以实现救助。如何把握“门槛”宽严使底层人群有效获得因贫困差异的不同而获得相应的救助是一个尺度性难题。况且,就需要得到救助的底层人群而言,其贫困程度和原因也是多种多样,如何在这其中平衡选择目前并不没有实际操作上的合理标准。

3.司法功能的尴尬

第一,从中国司法整体状况而言,虽然中国司法在改革开放中扮演着极其重要的角色,但它的功能更多体现在城市中,面对广大贫困农村和城乡结合地带,法律的实践性并没有得到广泛地普及。我们在兜售法制规则健全的同时却忽略了底层民众获得司法救济的便捷方式。由此,司法在底层社会被当成了一种符号象征,一个现代化制度和治理方式的样本。而真正进入法院解决纠纷的诸如“司法独立”、“程序正义”、“证据恪守”之类的舶来理念却经常在本土逻辑中失语,其原因在于:一方面,司法制度的设计与运行过于强调经济增长和面向国际的合法性展示,而忽略了底层社会自身萌发的文化与行为方式的环境特点;另一方面,底层社会对这些移植的制度的接受程度也相当有限,固有的政治、经济、文化逻辑未能在法律中有效地转变为诉讼策略。所以,在“为经济建设保驾护航”的大背景下,司法制度与程序运行更趋向于致力推动GDP持续增长,而对底层纠纷中的“蝇头小利”或“无聊琐事”就缺乏足够的关注与关怀,由此,底层纠纷经常被搁浅在无人问津的地带,蓄积的矛盾与情绪难以排遣。在此情形下,微小的纠纷就有可能产生“蝴蝶效应”,引发群体性或暴力性事件。

第二,从基层司法实践而言,基层司法也存在着诸多功能缺位。基层司法在社会治理过程中起到国家法律的上传下达的流转与枢纽作用,但在实践过程中,在将国家法律与政策导向传输给底层民众时,基层司法的应有功效未能充分的“发酵”:一方面是出于基层司法自身能力的缺陷,包括人员的缺乏、机构的不完善、经费的不到位,使国家法律难以渗透入底层人群,并成为底层人群处理纠纷策略的基本准则。另一方面,基层司法机关也可能因工作重心的变化而延误或懈怠法律疏导与传达的作用。基层司法的功能失范引发底层社会的矛盾高发。民众与基层司法之间因为法律“隔阂”或者利益出发点未能获得及时、有效的沟通而产生对峙,驱使底层民众转向自力救济。而民众的私力救济也明显缺乏权威且富有约束力的博弈规则。

第三,从基层组织调解情况而言,同时,而作为社会底层纠纷调解主体的基层组织,譬如贫困村的村委会,农民工聚集地的街道办事处,在转型时期,承载着公共服务的更多职能,它们需要为所辖区内的全体社会成员提供教育、医疗、社会保障等多方面的支持,其社会职能日趋综合,这也就意味着调解纠纷只是庞大工作量中的一个分支,为了经济生活和社会生活的正常运转,基层组织各种行政事务、社区宣传、再就业、入托上学等一系列工作分散了底层组织的注意力,调解工作只能选择代表性纠纷,以纳入政绩考核与业绩评估的一项指标。因此,基层组织很难实现底层纠纷的全面化解,自身也并不希望大包大揽地卷入社会多重矛盾的漩涡之中,这种中立的调停角色的抽离使纠纷长期“悬浮”在底层之中。

4.底层心理的困惑

一旦和法院打交道,底层人群通常会产生一种迷茫感与受挫心理。底层人群会发现,诉讼断断续续会持续很长一段时间,一次性审结并让对方收到应有的惩罚很难实现。在诉讼的过程中,底层人群逐渐摸清司法局限,体悟司法程序的复杂。

第一,法院办案思路与方式和底层人群的想法也存在一定差距,法律规定的诉讼过程建立在证据与事实的基础上,从字面上理解,底层人群并无异议。但当底层人群细致全面的讲述案件各个方面事实时,法官却经常予以限制与否定。因为底层人群表达的话语虽是“法”,但理解的意义语境却是历来公认的“理”———传统流传下来的“情理”,这其中,不是法律规范深入人心,而是本土力量“新瓶装旧酒”。可见,法治下沉触及底层社会的表面,使底层治理表象上装饰的是“法”,内在包裹的却是生发于本土环境的“特定知识”。而改变贫困人群心中留下的传统印记绝非单纯的司法改革运动、造法运动或送法下乡运动可以一蹴而就,它需依赖于底层民众的心理自觉与行动自律。而底层人群一旦在“硬规范”的司法面前碰壁,就很容易对国家法失去信心,转而寻求地方“父母官”的行政“庇护”,以上访消解司法的最终效力,进而引发底层人群与国法之间的更大隔阂。

第二,在有些情况下,底层人群选择借助司法的力量解决纠纷的原因可能是对对方产生威慑感,而非通过法庭诉争。底层人群愿意起诉,但有趣的是他们首先询问的是是否会撤诉,一旦获知可以撤诉,底层人群就自以为有了回旋的弹性空间,其“相威胁”的用意即能发挥得淋漓尽致。可见,底层纠纷诉至法院首先达到的效果是当事人通过“借势”获得更多胜算的砝码,更充分的控制纠纷局面,而并非将整个局面“拱手”交给法院。这说明,底层人群对司法权威的信奉有一定限度,尤其在涉及自身重大生存利益时,他们一方面抽象地相信法院是公正的,但另一方面却并不十分乐意将自身利益的控制权让与给法院。因为底层人群担心公正的操作方式与过程在自己不熟悉或不知情的情况下可能将自身利益消解。

第三,不同的纠纷解决机构和程序在处理底层纠纷时适用上存在很大的差异,在公权力救济的国家司法体系中,规则的严格遵守打乱了底层人群寻求利益的整体思路,而司法机关在执法中也经常因情势需要、社会效益或舆论压力而摇摆不定。在持续的博弈状态下,司法通常尚未调整或尚无能力顾及如此庞大的底层纠纷,基层司法机关也不愿意在涉及生存利益的贫困群体之间牵涉自身的判断而冒“被上访”的风险。加之和解调解和私力救济的民间社会规范逐渐被国家法的整体侵入所消解,可以说,在底层社会的多元纠纷解决机制中,真正能为底层广大民众提供持久、有效而又被认同的纠纷解决机制为数不多。当我们沉浸在多元纠纷解决机制的认同与“自恋”之中时,底层人群却经常因苦于无路可诉而被迫走上上访抗争之路。可见,以程序正义为基石的、正规化的司法制度难以应对大众矛盾的普遍诉求,司法资源不足与诉讼成本负担过重以及诉讼自身的程序性限制凸现了纠纷解决供求矛盾的激化。

而尚未独立的司法体系、基层司法人员的素质有待提高、司法权威的普遍缺失和司法腐败的客观存在等一系列法制本身的问题也通过现代传媒影射到底层纠纷主体的内心之中,导致即使进入司法程序获得判决的当事人也经常质疑诉讼的公正性、法律规范的不明确性,从而使上诉率、再审率居高不下。

从上述四个方面,我们可以发现:一方面以政府为主体的权力治理对数量众多的底层社会纠纷往往应接不暇,而具有现代法治结构与气质的中国司法系统又对底层纠纷惟恐避之不及或不屑一顾。在两种路径都难以“走通”的情况下,底层民众的利益表达与诉求就缺乏有效合法的宣泄方式,而由此引发的民怨的蓄积与更大矛盾的积攒就成为了必然,这是当下中国底层社会所面临的无法摆脱的困境。

三、能动司法:底层纠纷的应对策略

之所以形成上述困境,其原因在于:其一,底层社会发育程度低。处于底层社会的民众,如农民工、农民、社会闲散人群、失业者,并没有足够的生存保障,生活的艰辛使得他们的绝大部分劳作是为了维护基本的生存需要,在此情况下,生存利益的获取已经远远超越了道德制约、伦理需求和精神信仰,因此利益不具有其他价值评判的可能,即使背离了基本社会价值取向,为了生存底线,底层人群也有可能作出过激的行为;其二,受生存利益的束缚,纠纷往往具有不可退让、不可妥协性。纠纷通常涉及双方生存空间的维系,为了不使自身生存利益受到巨大损失而无法生活,底层人群的诉争是义无反顾的,这就使得矛盾很难予以调和,一旦利益受损,将危及生活基本保障,因此底层矛盾表现出极强的排他性与不退让的特点;其三,底层社会自我治理的自组织机制远远没有建立起来,缺乏非政府组织、志愿性社团、慈善性组织、协会、社区组织等多元的自我调纠解纷的组织有效参与以化解矛盾,因此,底层纠纷通常难以在纠纷的持续过程中寻找到可资借用的力量,社会治理的各种组织并没有为底层纠纷提供疏导的机会与平台。

为此,笔者认为,其行之有效的解决路径在于对能动司法的强调与落实。在当代中国语境下,能动司法意味着法官不是被动地审理案件,而是充分发挥积极性与主动性,调动尽可能多的司法资源与力量,运用各种纠纷解决方法有效地适用法律解决底层社会复杂的矛盾与案件,实现司法的政治功能、社会功能与法律功能的全面统一。这意味着能动司法需要更为强势的法治力量,在社会调节结果过程中起到更为核心而有价值的治理作用。能动司法在当代中国的呈现具有更为深广的时代背景,它在当代中国转型期更充分地发挥“大司法”的调控格局,为底层社会综合治理与安定和谐的政治局面提供有力的法制保障。这种能动的深度、幅度与力度都因社会情境与条件的不同而差异明显。之所以将能动司法作为解决底层社会诸多问题的主要出路,原因在于:

第一,司法能动是把法内空间与法外空间相统一的司法机制。现代的法官已经不再是一个“自动售货机”,法律的社会目标要大于法条的信守。在司法运作的实际过程中,司法能动将底层社会治理作为社会目标的第一要素,把法律的适用视为底层社会目标实现的重要工具与手段,所以司法活动不再是简单的适用法律于具体事实之中,而是将司法活动看成是推动底层社会进步、实现主流社会价值的重要保障,所以,司法能动的视野不再仅限于自由、平等与正义,而将社会福利、公共保障等价值考量纳入其中,成为底层社会倡导的多元价值取向。

第二,司法能动使司法在社会活动中,尤其在底层社会活动中扮演着更为重要的主动性角色。司法活动不仅仅是司法程序内的活动,它首先是一种社会活动,尤其是在社会较大变革与社会整体性推进的过程中,政法的工作需要发挥更为坚定的社会保障作用。司法活动的增加有利于调整市场经济的各个方面,有利于调控底层社会资源配备,有利于实现底层社会公平正义。如果司法能动的范围很小,那么其司法本身就受到较大的限制,其他社会力量就有可能滋生、成长,司法能动需要在各种社会力量之间建立起司法的独特地位与重要价值。从这个意义上讲,加强司法对社会的深度干预,扩大司法对各种社会活动的影响与评价,将有利于司法创新,塑造新型的社会制度与治理结构。

第三,司法能动注重社会综合治理与利益的平衡。司法能动重视司法的决策功能,力图在法律与变幻莫测的事实之间“搭建起一架不离不弃的浮桥”,从而使法律能够与变幻莫测的社会保持协调一致。为此,司法能动起到了调整底层社会关系、处理底层社会矛盾的杠杆作用,这是在不断变化的社会形态中的应有之义,也是对社会的高度关切的结果。而这样的司法能动才是真正的鲜活的法律,而不是死板的法律教条。

第四,司法能动可以在超越一般法律规范的基础上衡量、统筹、评判、超越各种因素,以实现对底层社会整体公平的追求。司法能动并不是简单地某一条规则或单一的层面,而是突出底层社会综合的考量,以将法院的作用发挥到最大化来缓解层出不穷的案件带来的底层社会压力。无论是纠问模式还是抗辩模式都是对司法活动的实际控制,而无论是消极抑或积极都是对中立的法官所给与的某种倾向性的判断,而对司法能动主义者而言,职权主义与当事人主义之间的差别并不会影响把握司法活动的进程与效果。正如马丁•夏皮罗所说:“描述司法行为的著作已经相当令人信服地表明许多法官不是完全出于中立地位的第三方,而是将值得注意的公共政策支持的利益加入到三方结构中,他们寻求通过判决来达到这一目的。”[1]42“虽然继续在三方结构中的争议解决者的这一伪装下履行职责,但是法院在运行的过程中很明显地将外部利益强加给当事人。”[1]53

第五,司法能动反映出司法人员在特定情况下的某种积极主动,也同时体现出对法条的创设性遵守。考默萨提出:“要想明确法院以外的制度所制造的法律是否以及在何种程度上优于法院法,是一个非常难以判断的命题”[2]9。一方面,没