食品安全的法律问题研究

食品安全的法律问题研究

一、食品安全监管的难点—食品安全问题及其监管之难几天前，中国食品理学学科的创始人之一、中国工程院学者陈俊石在接受媒体采访时说。“在食品安全方面，我们是世界上最受关注的国家。”。食品安全是(企业)生产出来的,不是政府监管出来的。如果企业不讲诚信,政府投入再大人力物力,也监管不过来,而目前的社会舆论是任何事情都该由政府负全部的责任”。(1)陈君石院士的观点可谓一石激起千层浪,遭到坊间热议。仔细阅读陈院士的澄清文字,发现他其实强调的是食品生产者作为食品安全的首要责任者,他们是安全食品的源头控制者,如果这些人把关不严,把不安全食品推向大众,即便政府采取最严厉的目标监管到每个食品生产者个体身上也无法完全遏制不安全食品销售到市场。食品安全问题则需要政府、企业、媒体、消费者共同努力。有效控制食品安全事故,使其危害降低到最低程度,其中有很多因素掺杂其中,公共机构的监管只是有效控制食品安全事故发生的诸多关键要素之一个环节。比如一些其他因素,诸如各地的社会经济发展程度、商业诚信文化及诚信价值体系的完善与否、科技技术发展水平的高低等等也会有所影响,在我国广为分布的县域层面,在食品安全监管的整体力量上来看,从农林牧渔到最后的餐饮环节,也就是我们通常说的“从农田到餐桌”这整个食品的生产、储运、配送及销售环节,专门从事食品安全监管的监管人员一般不超过数十人,而且他们的监管业务范围还涉及到药品、保健品及化妆品等等,并且没有足够的监测设备。在很多经济不发达的市县、乡镇,尤其是西部地区的经济落后地区,食品产业链上的主要环节通常以服务业为主,而服务业往往是经济落后地区解决富余人口就业问题的主要领域以及重要渠道,对于文化教育层次较低并且没有一定技能的低收入家庭来说,从事食品供应服务是解决其个人和家庭生存的重要渠道。如果严格按照食品安全及卫生相关的法律规定,严把食品安全生产质量关,食品供应服务的准入门槛将会非常严格,但是对于那些分布在街头巷尾、没有组织,并且通常不成规模的固定或流动食品供应摊点来说,严格的食品安全和卫生法律规定通常会被忽视,这些食品供应服务者的存在使得食品安全形势不容乐观。这种状态下,部分人的生存、就业与大众所面临食品安全问题就可能发生冲突,其结果使得这些小作坊式的食品生产者在适用安全标准上不得不打些折扣。跟那些进行规模化种植和养殖的农产品生产企业相比,广泛分散于各地的小规模农村家庭式种植和散养式农产品供应点是食品安全监管的难点和重灾区。(2)主要原因有两个方面,其一,农产品生产者为了最大化经济利益,通常会选择降低生产成本而追求农产品数量增加,其结果通常以牺牲农产品的质量安全为代价;其次,以家庭为主体的小作坊式经营模式,在食品生产、加工、存储、流通等诸多环节所要求的硬件和软件要求上都无法达到标准,从而导致农药、化肥、激素以及添加剂的大量滥用,这种源头上的食品不安全生产、操作已经成为我国食品安全面临的最大风险和安全隐患。那么,食品安全问题到底应该由谁来承担责任呢?毫无疑问,食品生产者和政府都是主要责任人。食品生产者理应遵守法律,按照食品安全标准生产销售并提供服务,这是最起码的商业准则,否则就应受到法律的制裁。而政府作为食品安全标准的制定者,同时又是食品安全的监管者和食品安全不法行为的裁判者,其履行的职责越多,权力也越大,同时其承担的社会责任也就越大。现在,我国食品安全监管方面的确存在很多漏洞,但仅靠政府监管的确是力不从心。近些年来根据政府公布的材料显示,食品生产加工企业存在合并、集中的趋势,但这种情形主要还是发生在那些上规模的食品生产加工企业。再加上那些无法统计的食品生产小摊小贩,面对数量如此惊人并且处于无组织状态的食品生产者,单靠政府一方面的力量来保障食品质量安全的确无法想像。二、产品食品致害的证据很难判断每每发生食品安全事故,食品生产者通常会收到监管机构的罚单及舆论媒体还有广大消费者的谴责。这些力量对不安全食品生产者的确造成了一定的压力,不仅使致害者受到了经济上的制裁,而且使其声誉受到影响,起到了一定的遏制作用。但是,当遭遇不安全食品侵害时,作为消费者在很多时候很难得到私法上的救济。目前,从我国已经发生的诸多食品安全事故来看,主要都是食源性疾病引发的不安全食品致害侵权责任。在侵权法上,食品作为产品的一种,不安全食品致害侵权责任适用产品侵权责任,因此其归责原则和构成要件均受到产品致害侵权责任的约束,一旦这种损害发生,不安全食品的消费者往往很难提供对自己有利的证据来;再就是,如果不安全食品的生产者或提供者存在赔偿能力不足或者根本没有损害赔偿能力,那么相关受害人获得救济的权利将遭遇重重困难,甚至根本无法得到救济;鉴于前述两种不确定性的存在,因为不安全食品所导致的产品致害责任,对于受害的消费者来说自然不是最佳的分散风险路径。根据我国近几年颁布的《食品安全法》、《侵权责任法》以及之前的颁行的《产品质量法》和《消费者权益保护法》,从中我们可以概括归纳出,产品(食品)的销售者(或称供应者)主要对产品(食品)侵权事件承担过错责任,而产品(食品)生产者及制造者承担无过错责任。在一些对产品(食品)供应者采过错责任归责原则的国家和地区,对于受害的消费者来说,收集取证被侵权的证据相对容易一些;但是如果要让产品(食品)的受害消费者对产品(食品)的生产销售者的过错承担举证责任,那么致害人过错的证据对于受害消费者来说,可能极其困难。对产品(食品)产销者采无过错归责原则的国家和地区,即便实体法律规定受害者不承担证明产品(食品)产销者的过错,但是,并不是说受害消费者就不用承担任何举证责任了,被侵权人必须承担证明损害结果的发生与产品(食品)缺陷之间存在因果联系,至于产品(食品)是否存在缺陷或者不安全,其缺陷或者不安全的判定标准是什么?以及受害消费者所遭受的损害是否由缺陷产品或不安全食品所导致?受害消费者要在这些方面提供相关致害证据是非常困难的,因为这种特殊侵权行为的证据与一般侵权行为那种直接的、明显的致害与损害后果关系之证明来说相差很大,产品(不安全食品)致害侵权通常涉及到产品(食品)的生产制造及其工艺程序,这些信息非常专业化、技术化,没有专业知识的受害消费者根本无法知晓并掌握,尤其涉及到一些潜在的、具有持续性的、累积性损害因素时,不仅受害消费,有时甚至就连产品(食品)产销者自己都无法预知。(3)有时,从单一的损害角度来看,受害消费者偶然或者为数不多地接触到致害物质,并不会出现损害,但是在多次解决致害物质后,这种损害可能就会累积下来,有时这些极有可能造成损害的有毒有害物质具有隐蔽性,还存在一定的潜伏周期,普通消费者甚至是监管者一时是难以凭经验证明损害事实与不安全产品(食品)之间存在因果联系。遇到这种特殊的不安全产品(食品)致害侵权的情形,由于这些不安全产品(食品)所造成的风险是隐性的、潜伏性的,需要专业机构和专业人士通过专业知识和工具投入一定的时间来证明。从侵权法角度来讲,不安全食品致人损害所产生的侵权责任面临两个方面的问题:第一,从风险预防的角度,如何有效防止或者遏制不安全食品对消费者生命健康及财产的损害?第二,损害出现之后,通过何种方式合理地对受害人所遭受的损害进行填补?对于前一个问题来说,侵权法的归责机制使其在对不安全食品的提供者及其服务方面不具有优势,因为侵权责任法的首要功能主要是填补损害,给受害者提供法律救济,使得致害人和受害者处于法律上的同等位置,实现矫正正义(correctivejustice);不过,侵权法还存在另外一个功能,不过这种功能是所有法律都具有的功能,也即:惩戒和预防不法行为发生的功能,其方式主要是通过让受害者支付损害赔偿金(damages)的方式,使其谨慎行为,尽到一般理性人(reasonableperson)的注意义务(dutyofcare),侵权法的这种功能,即实现所谓的分配正义(distributivejustice)。侵权责任法的两大主要功能有时可能存在不合拍的地方。对侵权行为的受害者来说,其可能得到的损害赔偿基金只是一个大概的量化,目前还无法计算出损害赔偿金与致害人的注意度之间的金钱转换关系。损害填补或者赔偿损失(compensation)作为侵权责任法的首要功能,有时对于受害者本人来说是没有意义的事情,例如在侵权行为致他人死亡的案例中,死去的受害者不可能再有生命,因而其生命损失是无法仅仅通过金钱形式进行补偿的。而在我们所经历的一些食品安全事故中,因不安全食品给受害者所造成的损失通常是无法恢复原状或者其损失是无法得到填补的,此时仅仅通过金钱补偿(monetarycompensation)可能无法填补受害人或其家属所遭受的精神打击或损害的(emotionaldistress)。为了避免更多的人遭受不法行为侵害,从这个角度来看,预防和遏制各种意外事故的发生就显得尤其重要。即便某些在特殊侵权行为中,我们适用严格责任制度,判令致害人支付损害赔偿金通常也无法引导致害人更加谨慎地行为,此时侵权责任法的损害预防功能可能就会失灵。正是因为存在这些即便有法律给予事先预防及事后惩戒的制度设计,但是从受害人角度来说,有必要对其设计出更为便捷的损害填补方式,保险业的发展对侵权法的发展无疑造成一种冲击,尤其是责任保险的出现和发展,甚至有的学者认为“侵权法已经死亡”。(4)三、食品安全事故中损害的弥补责任保险的出现,除了为投保人可能因其不当行为导致(3)国内外发生的诸多药害事故就是典型的例子,橙剂、反应停、龙胆泻肝丸等等具有潜在损害的化学品或药品在当时获得生产许可时尚不知损害需要给受害人补偿而分散其损害赔偿的风险之主要功能外,其另一个目标是补偿因投保人的不当行为所引发的相关第三方遭受的人身伤害或财产损失。依照保险法的基本原理,这种保险主要是针对专业人士、机构而设计的,其涵盖了被保险人可能会因其不当行为导致损失而应承担的各种意外致害概率事件,但是,对于那些由于不当行为仍故意行为所导致的损害,则不属于保险范畴。这种保险的旨在分散投保者因其专业行为可能导致意外损害所产生的赔偿责任,使其免受一些意外事故多产生的不利影响。从投保人或被保险人的角度来看,责任保险是一种保护性制度设计。从责任保险的对象来说,这种制度架构是一种极其重要、能够确保意外受害者在遭遇投保人所投保的意外致害侵权时得到补偿。责任保险的兴起对侵权法因不法行为致人损害或死亡所产生的补偿机制产生了深刻影响。责任保险如果应用到特殊侵权行为领域,可能会对一些特殊侵权行为的受害者来说产生良好的损害填补效果,具体涉及到不安全食品事故而言,可以说这种制度设计如果应用到不安全食品致人损害情形,将可以起到弥补侵权法在应对食品安全事故中的损害填补不效率的劣势。尽管责任保险当初的制度设计在客观上能起到这一作用,但作为一种商业保险,这种保险设计仍不可避免具有很大的局限性。作为商人的食品产销者,其追求盈利的心态和投机意识很可能降低其主动投保的意愿。在这种情况下,保险商从自身可能会面临的经营风险来考量,因为对投保人不当行为的概率缺乏准确的预知,从而可能会出现承保意愿不足的情况,此时,承保范围以及保险金额都会因此而受到影响。涉及到食品安全领域,如果责任保险遭遇市场失灵,即食品生产商或供应商都不愿意投保,加上其社会责任感不强,那么其行为很可能会导致较严重的负外部性,一次严重的食品安全事故可能引发灾难性后果,有时甚至其潜在损害都无法预知,遇到这种情形,公共机构有必要主动行使其干预职能,在食品安全领域推行强制食品安全责任保险。强制责任保险不仅可以警示投保人谨慎行为,尽力使自己的行为不要给自己或他人造成损害。其次,强制责任保险更利于分散风险,一旦损害出现很明显可以使得保险人在约定范围内与其分担损失。不过,对于不安全食品生产者及供应者来说,如果不依法生产经营,造成损害或者事故,其商誉和信誉对于潜在加害人来说将有可能导致没顶之灾,如果损害特别严重,其法律责任将会超出私法范畴,有可能会触犯刑事法律,承担刑事法律制裁,这种制裁将更具有威慑力。在这个角度来看,侵权责任规则(严格责任制度的采用)可能与责任保险规则能够起到互补其短的作用,相得益彰。这么说,是因为:首先,责任保险人(保险商)将为投保责任险的侵害者的不当行为所产生的大部分损害或者全部损害担负起理赔责任。依照此类保单的保险具体条文,保险规则在很大程度上会间接改变侵害者(投保者)的行为模式(主要是投保者可能会存在道德风险)。其次,责任保险在一般情况下会增加了风险规避者(riskavoider)的福利,因为投保这种专业险,有可能使其从意外的、无法准确预知的风险中解脱出来,如果没有责任保险,风险规避者的行为模式可能会出现某种极端的情形,要么是采取过度的谨慎态度,或者不敢从事这种具有一定风险性的活动等,比如在食品安全领域,因为担心食品安全事故的发生风险而不敢从事相关生产,在这种情形下,责任保险的销售和合法性就被正当化。(5)在一些发达国家,产品责任险正在逐步成为一种强制性的保险类型,采取的是严格或无过失责任原则。在美国,近年因产品侵权所引发的诉讼当中,被告平均支付的诉讼费用和赔款超过500万美元,并且呈逐年上升之势。责任保险业务的保费收入自上个世纪80年代开始即占到美国非寿险业务的45-50%;在欧洲一些发达国家,责任保险业务通常占到非寿险业务的30%左右;日本的责任保险业务占到