住房市场失衡：市场失灵还是政府失责

住房市场失衡：市场失灵还是政府失责

摘要：我国住房市场在快速发展过程中，出现了价格快速上涨，住房保障制度建设滞后、投机性需求膨胀等失衡局面。本文认为，这些问题的出现，既有住房市场失灵的因素，也有政府的责任。而要解决目前住房市场失衡的局面，政府的适度干预是必不可少的。但政府干预也面临政策失败问题，为了避免政策失败，政府干预只能是对市场机制起补充而不是替代作用，应尽可能地使用市场性手段，并在政府干预中引入外部监督。

关键词：住房市场政府干预市场失灵

一、住房市场存在的主要问题

自上个世纪80年代初住房供给引入市场机制以来，特别是90年代末取消住房的实物分配、确定住房分配的货币化与市场化改革之后，我国住房市场得到了快速发展，取得了较为显着的成效。但在住房市场高速发展和取得巨大成就的同时，也出现了相当多的矛盾和问题，主要表现在：

1、房价上涨过快，中低收入家庭的收入增长不及房价的增长；城镇居民住房条件的两极分化正逐步拉大。虽然从公开的数据来看，我国人均可支配收入从2000年的6,280元增加到2006年的元，7年间增长了87％，而同期住房价格从1，948元每平方米上升到3，119元每平方米，上涨了60％，收入的增长快于房价的上涨速度。但是，我国收入分配存在较为严重的两极分化，中高收入阶层的收入增长远快于中低收入阶层收入的增长，并且差距还在逐年扩大；收入差距的拉大带来了居住水平差距的扩大，许多高收入家庭不仅住房面积宽敞、居住环境优越，往往还拥有有好几套住房，除自住外，或出租或等升值后出售；而许多低收入家庭还居住在面积很小、设施不全的狭窄空间内。

2、住房分配市场化改革以来，出现了过度市场化的趋势，旧的住房保障制度被摧毁，新的住房保障体系极其脆弱，难以保障社会弱势群体的居住需要。在1998年取消住房实物分配制度以后，虽然同时建立了经济适用房制度，但由于经济适用房自身存在的难以克服的缺陷，以及在实施过程中出现的开发标准与销售对象的双失控使经济适用房成了既不经济也不适用、更不是保障中低收入家庭的保障性住房。后来又实施了廉租房制度，但其资金来源没有得到充足保障，保障面很小，对于众多有着改善居住条件需要的低收入家庭来说，可谓是杯水车薪。住房保障制度的缺失，使得绝大多数的住房需求只能通过商品住房市场来解决，加剧了住房市场供不应求的局面，推动了房价的快速上涨。

3、局部城市投机性需求活跃，市场泡沫程度增大，引在潜在金融危机的风险在增加。2005年上海市有关部门公布的数据显示：内环线以内的高端住宅购房客户中，本地、外地和外籍居民各占1／3。在这些外地、外籍居民购房者当中，除一小部分用来自住外，大部分用于投资。有的以短期差价获取收益，有的则以租金回报长期投资；而在本地购房者中，投资客也不在少数。深圳社会科学院发布的《深圳蓝皮书：中国深圳发展报告(2007)》称，2006年，深圳登记在册的商品房产权人总数为万人次，从商品房转手时间分析，领到产权证后半年内就转手的住房占住房总套数的％，得到产权证后3年及3年以上转手的住房占住房总套数的％。而在去年房价疯狂上涨的过程中，深圳市的住房投机性需求更是占了总需求的一半以上。投机性需求的膨胀，在推动着房价的快速上涨的同时，也使住房市场的泡沫迅速膨胀，一旦泡沫破灭，将给银行带来不小的冲击，甚至引发金融危机。

4、住房市场信息统计混乱，地方政府与中央政府、开发商与政府、开发商与购房者之间存在严重的信息不对称。如2007年3月21日，国家统计局发布了全国70个大中城市1、2月份的房屋销售价格情况，结果显示：北京1、2月份房价同比上涨％。但就在第二天，北京市建委、北京市统计局等部门对外公布：1-2月，北京市商品住宅预售交易平均价格涨幅为％。“数出多门”反映了统计数据的混乱，统计数据混乱，与部门利益有关，各个部门都希望自己提供的统计数据成为决策的参照，以引导有利于自己的政策出台，维护自身利益。在开发商与政府之间，同样存在信息偏在，政府处于信息劣势方。如2006年财政部对39家房地产企业进行调查数据显示，房地产开发企业的实际利润率高达％，比房地产开发企业的帐面利润率％高出了一倍多。

5、土地财政使地方政府成了房价上涨的推动力，地方政府的社会保障职能和服务职能严重弱化。分税制的实施和现行征地制度下，“经营城市、以地生财”成了地方政府的执政理念，土地收入成了地方政府的第二财政。如2005年，全国土地出让收入达5,505亿元，占同期地方财政收入15,092亿元的1／3强，2007年全国土地“招拍挂”出让收入高达9,000亿元，占同期地方财政收入22,900亿元的39％。土地出让收益成了地方政府、特别是城市政府名符其实的第二财政。地方政府为了获得更多土地收入，必然想方设法抬高房价。如有意识地控制土地供给速度，进行新城开发等。同时，政府在住房保障建设方面却裹足不前，经济适用房建设和廉租房体系建设远远不能满足最低保障的要求。

二、原因解读：市场失灵还是政府失责

福利经济学认为，在市场不能满足完全竞争的相关条件时，资源将不能实现最有效配置，社会经济也不能达到帕累托意义上的均衡状态，因而出现市场失灵。具体地说，市场机制常在以下领域出现失灵：外部性、垄断和公共产品；后来，经济学家又把信息不完全与信息不对称、收入分配也纳入了市场失灵的范畴。以标准的市场失灵理论来分析，住房市场失灵主要表现在以下方面：垄断、信息不对称、外部性等等。

一般认为，住房市场是一个寡头垄断市场，也就是萨洛普(Salop，1979)模型中所考察的环形竞争条件下，当存在进入壁垒时，企业之间的竞争表现为邻近企业之间的竞争，而较远企业间缺乏竞争。并且，由于存在规模经济，一定区域内，开发商的数目是有限的：同时，人们由于工作地点、生活与居住环境依赖的关系，只能在一个比较小的范围内选购住房，因此人们实际上面对的是个寡头垄断的住房市场。在寡头垄断的市场结构下，开发商容易达成合谋，制定垄断高价，获取垄断利润。

我国住房市场存在严重的信息不对称。开发商相对于政府与消费者来说，对住房的开发成本、住宅质量、企业利润率、市场状况有着更多的了解，掌握着更多的市场信息，在市场价格的制定方面比消费者有着更多的主动权，在成本与利润率的核算方面比政府有着信息优势。在信息优势面前，开发商通过制造供不应求的假象或打出还要涨价的幌子，常使得消费者抢购住房，形成了价格越涨，买者越多的局面。2007年我国许多城市的房价疯涨和购房者抢购房子的现象，就说明了这一点。同样，由于信息偏在，政府对开发商的开发成本、利润率等情况并不十分了解，房地产行业的各种统计数据常常是根据开发商的上报来确定的。开发商根据自己的需要，有意抬高成本，缩小利润率，缩小房价的上涨幅度。这样政府所发布的各种数据与人们所感受的完全不是一回事，统计数据的真实性与可靠性大打折扣。

住房市场的外部性更多可能是表现在宏观层面上。例如，如果社会中相当多的人们居住条件非常恶劣，就会带来很多社会问题，打架斗殴、偷窃抢劫等犯罪现象会增加，流浪行乞等社会问题会增多，给社会带来不安定和不和谐。如美国黑人区的犯罪率往往比较高，其中的重要原因是黑人的收入水平低，居住条件差，许多人居无定所，不能安居乐业而导致犯罪。在我国，虽然还没有出现象国外那样的城市贫民窟，但这并不是我国住房市场发展良好、住房保障系统完善的缘故，而是我国严格的户籍管理制度阻止了大规模的农村人口向城市迁移，而避免了城市贫民窟的出现。但我国城市化加快的趋势不可避免，大量的农村人口将向城市迁移，如果这些城市新增人口住房条件得不到解决，将势必出现贫民窟现象，引发诸多社会问题。

住房市场出现失衡的局面，也有政府的责任。前面已经分析过，地方政府为了自身利益的需要，有推高房价的动力。而地方政府的这些行为，与我国现行的财税体制是分不开的。现行的分税制下，中央政府获得了主要的税收收入，而地方政府的税收收入少，且征收难度大；同时地方政府所承担的事务却并没有减小，城市基础设施建设、文教卫等社会公共性支出、社会保障支出与伤残救济等支出都需要地方政府负担。在预算内收入难以大幅度增长的情况下，地方政府因为不能举债，也不能靠大量向银行贷款来弥补财政赤字，土地便成了地方政府手头唯一可以获取巨额收入的资源。适逢我国住房市场化改革后，土地的市场价值被重新发现并迅速增值，地方政府对土地一级市场的完全垄断使得地方政府可以以唯一“地主”的身份来卖地，获取垄断高价。现地征地制度下土地的征收成本与出让之间形成的巨额利差，使得地方政府大量地低成本征地并高价出让成为必然。“经营城市、以地生财”成了地方政府的执政理念，推动房价不断上涨成了地方政府利益考虑下的现实选择。同时，现行的政绩考核体制，也客观上促使地方政府与房地产业绑在一起，因为房地产业与国民经济的关系非常密切，房地产业的繁荣对本地经济的促进效用非常明显。因此为了提高本地区经济增长速度，地方政府有动力去推动房地产业的快速发展，而房地产业的繁荣往往表现为房价的不断上涨。房地产业繁荣了，GDP上去了，经济增长速度提高了，地方政府的主要官员便获得了政绩，便会得到提拔和升迁。而房地产业过热给社会经济，给普通老百姓带来的负面影响那是中央政府和下任地方政府需要解决的问题。

房地产业统计数据的混乱也利益相关。在应对中央政府的调控压力下，地方政府为了免于中央政府的问责，常在统计数据上进行处理。如压低本地区房价上涨的速度，夸大经济适用房和廉租房等保障性住房的资金投入力度和建设面积，既使是同一政府层次的几个部门的数据也不相同，各个部门都希望自己提供的统计数据成为决策的参照，以引导有利于自己的政策出台，维护自身利益。政府在住房保障方面的不作为更是与其自身利益息息相关。加大住房保障方面的投入，势必要政府无偿拿出一部分土地和收入来进行建设，减少了政府的财力。同时，保障性住房的建设还需要政府花费大量的人力、物力和时间去管理和监督，这种费时、费力、费钱的事情在利益考虑面前当然是越少越好，即使迫于中央政府和社会舆论的压力，也常常是敷衍了事，并不认真去做。

三、解决思路：政府干预还是市场自我纠正

自福利经济学提出市场失灵概念以来，福利经济学家主张通过政府干预来解决市场失灵。庇古(1920，转引自厉以宁等，1984)认为如果市场是完全竞争的，那么市场可以实现资源的最优配置，但现实中市场往往是非完全竞争的，存在很多阻碍完全竞争的因素，如市场信息的不完全、外部性、垄断等，从而无法实现资源的最优配置。因此，庇古主张政府对资源配置进行干预，如征税、提供补贴、实施国有化、对垄断实施管制等。凯恩斯(1936)从宏观方面说明由于三大心理规律的作用，社会常处于有效需求不足的状态，此时市场难以自动实现总供求平衡，需要政府采取措施来达到社会经济的总需求与总供给的均衡。此后，以萨缪尔森为首的新古典综合学派在凯恩斯有效需求理论的基础上，更进一步，提出了一整套管理有效需求的财政政策与货币政策，成为二战后到60年代未西方国家政府干预经济的主要理论指导。

不过，政府干预的实践表明，很多情况下政府干预并不能有效地解决市场失灵的问题，有时甚至加剧了市场失灵状态。因此一些经济学家认为，市场虽然会出现失灵，但并不意味着必须由政府来弥补。新制度经济学的代表人物科斯等认为，福利经济学所认为的市场失灵其实可以由市场自身来解决。如外部性问题，科斯(1960)提出只要界定了清晰的产权，那么通过市场主体的谈判，对权利进行交易，或者通过合并，将外部性转为内部性，而消除外部性。哈耶克注意到新技术的出现可能会使公共物品转变为私人物品，新知识的运用能够实现外部收益的内部化，因此，特定集体物品的私人供给成为可能。

关于市场失灵的两种解决思路，在西方学术界进行了长达近一百年的争论，每一方都有着较为充足的理由来说明自己观点的正确，并在不同的时代背景下，双方都取得过暂时性的胜利。对于其理论的适用性，关键在于现实世界是否满足其前提条件，如果不满足，那么理论就难以成立。科斯曾说过，通过市场机制来克服市场失灵，是适用于西方发达的市场经济中，对于中国这样的发展中国家，不一定适用。也就是说，对于中国这样的市场经济不完善的国家，完全指望市场来消除市场失灵是不可能的，政府应发挥作用。斯蒂格利茨也说，通过市场机制来克服市场失灵，往往面临高昂的交易成本，而使市场主体间的交易无法达成，而政府的介入可以降低交易成本，克服市场失灵。

因此，某些市场失灵如果由市场来自我纠正的话，时间可能非常长，甚至根本无法解决，社会或者说社会弱势群体难以忍受市场失灵给他们带来的痛苦。如低收入阶层的住房问题，很难通过市场机制来保障其基本的居住需求，即使能够，所费的时间也相当长。另外，市场机制也难以有效抑制住房市场上投机泡沫的膨胀，而市场对经济泡沫的纠正常是让其在过度膨胀状态下自我破灭而消除泡沫状态，但泡沫的破灭会引发金融危机，给社会经济带来破坏性影响。在这里，政府在住房市场泡沫破灭之前进行干预将是不可或缺的。其二，如果市场本身是不完善的，那么由市场来克服传统意义上的市场失灵，将存在低效率或成本过高以至无法解决的情况。在完善的市场机制下，信息偏在可以部分地由市场本身来纠正。如开发商与消费者之间的信息不对称，一些开发商为了长远的发展，会主动进行信息发布和信号传递。譬如创建一个良好的品牌，品牌要素包括良好的信誉、过硬的质量、优质的服务、真实的承诺，这样消费者可以通过品牌来区分哪些开发商的信誉好，哪些不好，而部分地消除了信息不对称的情况。不过，在我国目前供需失衡的卖方市场条件下，由于开发商不需要很好的信誉也能赚钱，也就缺乏动力去改善自身形象。这样，消费者将由于信息劣势而遭受开发商的欺骗和剥削，消费者剩余被开发商大量占有。因此，为了保护消费者的权利，政府的介入也是必需的。最后，在我国由于市场机制并不健全，各种非市场的力量或多或少地控制着资源的配置，如果只由市场力量来消除非市场力量的阻碍，可能代价很高，时间很长，社会将难以承受。例如，在我国由于地方政府对土地一级市场的完全垄断，使得地方政府既是住房市场上的管理者，又是住房市场上的参与者。地方政府的双重身份，使地方政府有可能为了小集团利益而损害公共利益，而引起住房市场的一些问题。当然，对于这类问题，根本的解决之道还在于建立一个公民型社会，使政府官员真正对老百姓负责。但建立公民型社会还面临相当大的阻力，是一个漫长的过程。因此，动用中央政府的权威来对地方政府的自利行为加以约束，可能是现实条件下的一种次优选择。综上所述，在住房市场失灵领域，政府应该发挥积极的作用，特别是在市场机制还不完善的我国，政府更应积极干预，以克服市场失灵和各种非市场力量对住房市场机制的干扰。

其实，政府对住房市场的积极干预，在国际上也是较为普遍的现象。美国这样一个典型的市场经济国家，政府较少干预市场的运作。但20世纪30年代的经济危机使大量失业者失去偿还住房贷款的能力，抵押的房产遭到剥夺，成为无家可归者，贫民窟问题日益严重。面对“市场失败”，美国颁布联邦住房法，设立联邦住房署，开始政府建房。二战后，英国、法国、德国、瑞典等国都曾大量建设公共住房，提供给住房困难家庭居住，此外，还提供房租补贴、金融、税收支持，帮助国民改善居住条件。

四、规范政府干预的政策建议

住房市场中大量存在着市场失灵现象，加上我国市场机制的不完善，客观上要求政府积极地对住房市场进行干预。但现实中政府并非是公共利益理论所认为的是无私的、充满仁慈的和无所不能的。在公共选择学派看来，政府也是经济人，也是由追求自身利益最大化的个人所组成的，在干预社会经济的活动中，有可能为了追求自身利益最大化而放弃社会利益最大化的目标。因此，政府的干预常常带来低效率和对市场机制的扭曲。此外，即使政府是假想中的仁慈政府，是全心全意为社会服务的，但政府也不是全能的，由于信息有限和自身能力的局限，对社会经济的干预并不一定能取得理想的结果，其结果可能适得其反。也就是说，市场存在失灵，但并不意味着需要政府进行干预，因为政府也不一定做得好，可能比市场做得更糟。因此，明确政府干预的原则，界定政府干预的范围与边界，是非常重要的。

1、政府干预的领域应是市场不能发挥作用的地方。即在传统市场失灵的领域和由于我国市场机制不完善导致市场难以发挥作用的领域。如低收入阶层的住房保障、对住房市场上投机性需求的抑制、对地方政府自利行为的约束和管制。住房保障是政府应该发挥作用的主要领域，也是市场机制本身难以解决的地方。我国由于政府控制着土地资源，在建立住房保障体系方面掌握着充足的土地资源，