第十二章 公共部门绩效管理

二章公共部门绩效管理2021/5/91学习要点：公共部门绩效管理的理论基础公共部门绩效指标体系的设计公共部门绩效管理系统过程及方法2021/5/92案例：政府和船主的博弈

18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，导致船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。３年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达１２﹪，其中最严重的一艘船上４２４个犯人死了１５８个，死亡率高达３７﹪。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。2021/5/93政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲，那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬，这样政府的目标就成为了船主们的目标。问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个人就意味着一份收入。自从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了１﹪以下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡。2021/5/94第一节公共部门绩效管理的理论基础一、公共部门绩效管理的内涵（一）绩效Brumbrach（1988）给绩效下的定义即“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”。一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。2021/5/951．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。2021/5/96（二）公共部门的绩效（1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，不仅在量上有扩张，而且在结构合理的前提下还应有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。（3）政治绩效。政治绩效是公共部门绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。2021/5/97（三）绩效管理美国著名绩效管理专家罗伯特·巴克沃将绩效管理定义为是一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系统中来。理查德.威廉姆斯在其《组织绩效管理》一书中指出：绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系。行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。2021/5/98（四）公共部门绩效管理1.公共部门绩效管理的发展背景官僚制封闭性本身结构与管理的缺陷低效率时代全球化信息化知识经济绩效管理方法技术技术理论2021/5/992.公共部门绩效管理的涵义作为从私人部门引入的管理方法和理念，公共部门绩效管理指的是以公共部门为管理对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，而对公共部门进行改革、组织设计的一套管理方法和理念。其管理的基本思路是，以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向。3.公私部门绩效管理的差异（1）环境差异（2）目的差异（3）理念差异

（4）功能差异2021/5/910第二节公共部门绩效指标体系的设计2021/5/911材料：中国政府绩效报告首度发布否定“惟GDP论”与会专家表示，中国正处于全方位的经济转型期，“惟GDP论”的“数字经济”、“胖子经济”可以“再见”了，以提高自主科技能力为核心、讲质量讲效益的“健康经济”是当下目标。这意味着，对各级政府绩效的评估，将不再只照顾经济发展单一指标，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系。评估体系有五大问题一是发展不平衡。许多地方政府考评依然采用传统的方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。二是缺乏统一的政策指导和法规保障。我国政府绩效评估一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工作的认识程度，容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强、经验交流和推广不够。三是评估体系不健全，有片面追求GDP倾向。四是评估方式开放度不高。评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少。五是评估理论基础薄弱，具有中国特色的政府绩效评估理论体系尚未建成。2021/5/912片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，会导致以下明显弊端：1．GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结构，而判断经济和社会发展，不仅要看经济总量的增长，还要看经济结构的变化情况和协调程度。2．经济发展过程违背经济发展的目的。发展经济是为了提高福利水平和生活质量，而国内生产总值却无法反映社会福利的增长；国内生产总值只反映经济增长的结果，而不能反映因为经济增长对环境资源的负面影响。相反，片面追求国内生产总值的增长导致了资源的巨大浪费、环境的严重破坏和地区发展差距、收入分配差距的进一步拉大等社会问题。3．人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社会公正，地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会问题反而日益凸显。4．片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，对政府行为的误导作用十分明显。2021/5/913公共部门绩效指标体系的内容

考核方向

指标内容

国民经济GDO总量、人均值及其增长率产业结构就业率与失业率人民生活人均收入及其增长率基尼系数社会保障实施情况科教文卫科技进步教育发展文化事业卫生与防疫计划生育生态环境社会治安重大案件和事故其他指标施政成本公众满意度2021/5/914一、绩效指标体系及绩效标准（一）绩效指标的分类1．根据绩效评估的内容分类（1）业绩评估指标。所谓业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。具体表现为公共部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。（2）能力评估指标。（3）态度评估指标。2021/5/9152．硬指标和软指标（1）硬指标。是指那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可以量化的定量指标。（2）软指标。是指通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判（如：很好、好、一般、不太好、不好）。2021/5/916（二）绩效标准绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。经济（Economic）效率（Efficiency）效能（Effectiveness）公平（Equity）2021/5/917二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤

（一）绩效指标体系设计的原则（1）综合、全面性原则（2）可操作性原则（3）独立性和差距性原则（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则2021/5/918★指标设计的SMART原则S代表的是SPECIFIC，是指绩效指标要切中特定的工作目标；M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量化的；A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的；R代表REALISTIC，是指绩效指标应该与工作高度相关；T代表TIME—BROUND，是指在绩效指标中要使用一定的时间单位。2021/5/919（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤1．明确公共部门绩效内涵与外延（1）行为的合法性（2）公共产品供给数量（3）公共产品供给的外部正效应公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：一是公共部门目标。这是绩效评价的基本依据。二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务。工作职责、工作任务是绩效目标的具体化。三是公共部门职能分工。界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。2．确定合理的绩效评估标准3．构建政府绩效评估指标2021/5/920工作分析（岗位分析）问卷调查访谈经验总结等工作流程分析初步确定绩效考核项目（考评要素）专家意见修订确定绩效指标体系2021/5/921三、公共部门绩效指标体系构成（1）量的规定性效率比例。包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例的发展趋向。频率大小。频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。环节多少。环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。2021/5/922（2）质的规定性态度。它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与解决的程度等方面。使用的方法和手段。这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程等方面。管理结果。这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成果、所产生的社会效果。2021/5/923北京国际城市发展研究院：政府绩效评估指标体系2021/5/924第三节公共部门绩效管理系统过程及方法反馈绩效计划绩效监控绩效评价绩效战略目的开发目的管理目的评价什么谁来评价评价方法结果应用评价周期2021/5/925绩效管理是一个系统

计划绩效—新的绩效期开始时监控绩效—在整个绩效期间内评价绩效—绩效时间结束时反馈绩效—绩效时间结束时反馈绩效计划绩效监控绩效评价绩效绩效管理流程2021/5/926一、绩效管理的系统过程（一）准备评估资料评估资料的准备是指全面收集、整理涉及被评估对象的各方面信息和资料。这些信息与资料包括政府部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的服务结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、成果鉴定结果、管理方法的改进与调整等。2021/5/927（二）确定绩效目标、建立评估指标体系和绩效标准绩效目标是指公共部门在行使职能过程中投入应当获得的产出与社会效果；绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是在绩效计划过程中根据绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做得怎样、完成多少的问题。也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求，正是绩效标准将绩效区分为不同的绩效等级。2021/5/928例如：在对环境管理部门的绩效进行评估的时候，假如其绩效等级可区分为A、B、C三等，具体评估项目可划分为：a空气的质量指标和污染指标；b水的质量指标与污染指标；c毒素的防治要求；d废物的管理要求和利用要求。根据评估项目的划分，确定A、B、C三个等级分别在a、b、c、d各个评估项目上的具体绩效要求就是绩效标准。绩效评估过程就是按照绩效目标而确定的绩效标准来对实际的管理和服务结果进行比照测量后区分为不同绩效等级的过程。2021/5/929（三）划分与确定绩效评估项目一是要根据每一个公共部门的管理职能，这样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的评估项目。二是要根据社会发展的整体价值取向和公众最大的社会需求，这样就会使不同时间、不同地区和不同社会条件下的绩效评估，即使是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估，也会有不同的评估项目。（四）选定评估方式1．公共部门的自我评估方式2．专门评估机构的评估方式（五）公布绩效评估结果和改进公共管理2021/5/930二、绩效管理方法表现性评价平衡计分卡（TheBalancedScoreCard，BSC）关键绩效指标（KeyPerformanceIndicators,KPI）目标管理（ManagementbyObjectives,MBO）关注经营功能在纵向不断提升评价内容范围在横向不断拓展2021/5/9311990年，哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰和波士顿公司的管理咨询师戴维·诺顿两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的。卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，开发了计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡。随后，平衡计分卡进入了广泛应用的阶段。2021/5/932FANG33平衡计分卡的创始人哈佛大学商学院教授罗伯特·卡普兰（TheBalancedScoreCard，BSC）复兴国际方案公司总裁戴维·诺顿2021/5/933FANG34对平衡计分卡的评价《哈佛商业评论》在庆祝创刊75华诞（1997）之际，隆重评选推出了“过去75年来最具影响力的十大管理理念”，平衡计分卡名列第二。调查表明：在世界500强中有80%的企业在应用BSC。《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，有70%的公司采用了平衡计分卡系统。全球许多公共部门也已开始导入平衡计分卡系统。中共中央组织部平衡计分卡项目（2006）（TheBalancedScoreCard，BSC）2021/5/934它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。（1）财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。（2）顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。（3）企业内部流程层面：可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。（4）学习与成长层面：包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自20世纪90年代初一经提出，便迅速被美国等发达国家的企业所采用。虽然平衡记分卡最初的焦点和运用是改善私营企业的管理，但是平衡记分卡在改善公共部门的绩效上也能取得很好的效果。2021/5/935财务维度要在财务方面取得成功，我们应向股东展示什么?顾客维度为实现愿望，我们应该向顾客展示什么？内部业务流程维度为满足顾客与股东的需求，我们应该在哪些业务中处于领先?学习与成长维度我们要取得怎样的进步来适应变革和发展?愿景战略

图平衡计分卡的框架

资料来源：【美】罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿，《平衡计分卡—化战略为行动》，广东省出版集团，2004年版。2021/5/936FANG37平衡计分卡的主要特点战略管理工具——新的管理体系：联系战略与运营绩效管理及绩效考核工具——衡量战略执行情况管理沟通的工具——全员沟通重视平衡的重要性——重视组合重视因果关系的重要性——本质特征，没有因果就不是BSC2021/5/937公共部门的平衡计分卡愿景与战略公众服务（顾客维度）内部管理（业务流程维度）业绩结果（财务维度）创新与学习（学习成长维度）2021/5/938公共部门平衡计分卡实施步骤

计划阶段为运用平衡计分卡寻找理由确定资源的需求与可用性决定从何处着手构建第一个平衡计分卡。赢得高层领导的支持和保证组建平衡计分卡团队为团队成员和其他关键利益相关者提供培训为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划准备阶段制定或确定你的使命、价值观、远景与战略绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色选择平衡计分卡的维度讨论相关的背景材料开展高层会谈创建战略地图实施阶段收集反馈信息设计绩效评价指标制定未来实施计划2021/5/939例：XX市环保局的使命、核心价值观、愿景、战略使命：保护环境，确保生态系统的良性循环；核心价值观：廉洁勤政公正务实；愿景：到2020年，实现创建国家环境保护模范城市目标；战略：严守环境准入标准，加大污染整治力度，为XX可持续发展提供良好的环境保障。2021/5/940FANG41平衡计分卡（管理）考核指标目标值预算行动方案环保工作群众满意度满意￥A排污费征收率95%￥B环境基础数据库健全度80%￥G干部教育培训达标率90%￥H新建项目审批率95％￥C污染物排放达标率90％￥D行政诉讼案件败诉次数3次￥E重点工作目标完成情况100％￥F绩效层面利益相关者财务学习与成长党建工作内部业务流程污染预防环境整治内部管理阶段性重点工作绩效目标维护公民合法权益依法征收排污费建设电子政务系统加强干部队伍建设严把建设项目审批关加大环境监察力度坚持依法行政落实年度重点工作职能管理2021/5/941FANG42绩效考核量表（考核）考核指标权重目标值评价主体评价周期考核结果环保工作群众满意度20％满意评估办一年X排污费征收率20％95%A局一年Y环境基础数据库健全度10％80%统计局每月J干部教育培训达标率10％90%组织部半年A新建项目审批率10％95％A局一年G污染物排放达标率10％90％A局半年T行政诉讼案件败诉次数10％3次法制办一年K重点工作目标完成情况10％100％督查室一年H绩效层面利益相关者财务学习与成长党建工作内部业务流程污染预防环境整治内部管理阶段性重点工作职能管理2021/5/942层面目标指标目标值行动方案利益相关者C1:减少环境违法行为※环境违法案件发生数≤7件B-C1-01C2:维护公民合法权益※环保工作群众满意度90%A(B)-C2-01C3:提高公民环保意识※环保意识评估等级二级A-C3-01财务F1:依法征收排污费※排污费征收额90万元/年B-F1-01※排污费征收率95%B-F1-02F2:提高经费使用效率※业务经费占总经费的百分比90%A(B)-F2-01F3:争取资金※上级投入资金额40万元A(B)-F3-01XX市环保局平衡计分卡2021/5/943内部业务流程I1:严把建设项目审批关新建项目审批80%A-I3-01竣工项目验收率50%A-I3-02违规审批发生数0