关于改革我国行政立法程序制度的思考

关于改革我国行政立法程序制度的思考/杨明成

一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但根本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于标准行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中心政府的宏观掌握力量。目前国务院正在讨论制定有关的条例。不过笔者认为，根本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政惩罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非详细行政行为所能比较。制定行政立法程序规章的重要性远远大于制定详细行政行为的程序规章。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规章理所固然。

二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，治理所需规章甚多，而且每一项立法的进展都是一个过程，因此，依据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开头就建立了旨在对行政机关的立法活动进展事前掌握的管制规划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了规划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度规划、两年或者三年规划和五年规划。另一方面，严格规划制订的程序。首先，立法工程尤其是年度立法工程必需进展严格的必要性论证。其次，列入中期规划的工程通常应当是已经列入五年规划的工程，而列入年度规划的工程必需是已经列入中期规划的工程。最终，立法规划应当经过批准并应严格遵守。

加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进展事中掌握的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的本钱和效益，法规规章对企业或农夫的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特殊应对法规规章的必要性进展详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发觉立法并非特别必要，都应当终止制订程序。

三、树立本钱效益观念。治理是有本钱的，同时也会产生效益。假如实施一项治理所需的本钱或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项治理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进展治理本钱与效益分析非常重要。美国联邦政府自尼克松总统开头就要求行政机关在起草法规时进展本钱效益分析。八十年月，总统对行政立法的掌握到达了空前的程度。依据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必需进展管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的本钱以及谁负担；法规产生的净效益猜测以及关于可以到达大体一样目标的替代方案的说明。在我国好像还很少在立法时对实施法规或者规章的本钱和效益进展分析。由于规章的制定不是建立在对其本钱和效益的定量分析根底上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的本钱作出估量，也根本上不关怀规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好本钱问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将本钱效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

四、给予行政治理相对人参加行政立法的程序权利。首先，治理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序根本上属于行政机关的自由裁量权，治理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中治理相对人要求制定、修改甚至废除某个标准的情形时有发生。因此应当给予行政治理相对人要求公布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。其次，治理相对人应当享有行政立法的实际参加权。为此，除例外状况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参加制定机关进行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，治理相对人应当享有恳求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参加制定行政法规规章的过程具有特殊重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践阅历的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最正确的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法本钱，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参加法规或者规章的起草或者询问法律专家应当作为强制性程序规章并有相应的保障。

六、严格掌握增加行政治理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其缘由是多方面的，但程序方面的漏洞特殊值得留意。笔者认为假如从作为收费依据的标准性文件的制定程序上加以掌握，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政治理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收