公共部门人力资源的管理-浅析我国公务员的管理

公共部门人力资源的管理——浅析我国公务员的管理公共部门人力资源管理就是指对从事公共事务管理的人员进行规划、录用、使用、培训、保障等管理活动的总和。具体指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的管理要做到有法可依，有章可循。也就是说，把长期以来党和国家干部人事管理的经验，特别是近十年来建立和推行公务员制度的经验、开展干部人事制度改革的经验，加以认真的总结，同时适当借鉴国外人事行政管理中有益的科学的管理办法，在此基础上，形成科学合理的公务员管理规范，以推进公务员管理。本文运用理论研究的方法通过对公共部门人力资源的概述、公务员含义及规范化管理意义和公务员管理之路的趋势和探索三大部分的探讨使日后公务员管理发展更加科学化、民主化和制度化。关键词：公共部门公务员管理发展趋势目录一、公共部门人力资源概述1（一）公共部门人力资源的含义1（二）公共部门人力资源的特性1（三）公共部门人力资源管理的意义2二、我国公务员管理的具体内容3（一）公共部门人力资源管理与公务员管理的关联3（二）我国公务员制度3（三）我国公务员管理存在的问题6三、我国公务员管理之路的趋势和探索7（一）管理地位趋于法制化7（二）管理机制趋于市场化7（三）管理方式趋于灵活化7（四）管理观念趋于人性化7（五）逐步强化公务员伦理责任8公共部门人力资源的管理——浅析我国公务员的管理一、公共部门人力资源概述（一）公共部门人力资源的含义1．公共部门的含义公共部门是相对于私营部门的一种重要的组织形态，是以公共权力为基础的，其基本性质是公共部门的公共权力产生于社会，并凌驾于社会，公共权力具有明显的强制性.一般把负责提供公共产品和服务，或进行公共管理致力于增进公共利益的各种组织和机构，视为公共部门。政府部门是最典型的公共部门。2．人力资源的含义所谓人力资源，狭义上指的是一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入经济社会事务活动的劳动力人口的数量和质量。广义则是指，在现有生产过程中投入的劳动力的总量即现有组织内的劳动人口存量；也有的认为人力资源是指在一定区域范围内，所有具有劳动能力的人口的总和，它既包括现有在生产过程中投入的劳动力人口，也包括即将进入生产过程中的潜在的劳动力人口和暂时失去工作职位但仍有劳动能力的失业或待业人口等。作为整个社会人力资源的一个重要组成部分，公共部门的人力资源是指在公共部门工作的人员，公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。（二）公共部门人力资源的特性1．公共性。公共部门是建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，其一切行为都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共组织必然丧失其存在的基本依据。公共组织人力资源管理必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。公共管理着眼于社会全局的“公共性”特征，以及关系到社会大多数成员切身利益和生活质量的“社会性”管理内涵。2．服务性。服务性是公共部门人力资源管理的基本属性。服务性既体现在公共部门提供的公共产品和服务的性质上，也体现在其提供的公共产品和服务的特点上。公共部门存在的目的是为了向社会提供公共服务，无论是政府还是非营利组织，他们提供的公共产品大多以服务产品的形式体现出来。公共部门的服务将社会的利益摆在核心地位。因此，公共部门对其人力资源进行管理，是为提高公共人力资源的素质、提升公共人力资源的价值，其目的不是为自身谋求利益，而是为全体公民提供服务，为社会公众谋求公共利益。3．公开性。公共部门不同于其他社会组织，它掌握着一定程度的国家权力和社会公共资源，它服务的对象是全体人民。公共部门接受公民的委托，代表公民去做公共部门人力资源管理的有关事情，它们就要向公民负责并接受公民监督，所以公开性理应成为其人力资源管理的重要特点。公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。4．复杂性。公共部门特别是政府组织是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。因此，合理划分各级行政组织特别是中央与地方的人事管理权，建立完整统一的人事管理制度，明确职责范围，是高效管理公共人力资源的基础。而公共人力资源管理权的划分是一项复杂的系统工程，这种复杂性是任何其他组织无法比拟的。5．稳定性。公共部门的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，这对公共部门人力资源管理有很大影响。由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。6．高资本性。公共人力资源具有高人力资本密集的属性，其原因有：（1）公共部门工作人员管理公共事务的能力是通过学习、培训而获得的，公共人力资源质量的高低取决于个体和公共组织的人力投资强度。（2）公共人力资源能够持续地给投资者带来收益。（3）公共人力资本不存在投资收益递减现象，而是投资收益递增，其收益额大大超过自然资源和资本资源，显示了高增值特征。这种特征，使公共部门必须重视人力资本的不断投入与积累，自觉进行人力资本的投资。（三）公共部门人力资源管理的意义由于公共部门中的人力资源为社会公众提供公共服务，管理公共事物，配置公共资源，其中一部分人还担任着地区、部门、单位的领导工作，肩负着重要的责任。所以重视和加强公共部门人力资源管理意义重大。1．重视和加强公共部门人力资源管理是提升政府执政能力的需要。当今世界各国在推动经济改革和发展的同时，都把提高人才队伍的素质与行政效率放到首位，提高国家竞争力。国家竞争力突出表现为政府的行政管理能力，而政府的行政管理能力很大程度上取决于政府部门工作人员的素质和能力。目前，我国正处于全面转型时期，特别是社会主义市场经济体制的建立，使政府职能发生重大转变，即从微观管理为主转向宏观调控，从直接控制型转为服务监督型。2．重视和加强公共部门人力资源管理是全面建设小康社会的需要。21世纪初期，我国全面建设小康社会的四大发展目标是：“增长、强国、富民、提高国际竞争力”。加速经济增长，提高经济总量和国际竞争力是强国目标；提高人民生活水平、共同富裕、消除贫困是富民目标。这几大目标构成密不可分、相互作用的发展目标体系。强国是富民的基础，富民是强国的目的，而经济发展、提高国际竞争力则是强国富民的重要保障。公共部门人力资源存在于社会公共领域，代表社会公共意志，行使公共权力，管理社会公共事务，保障和促进社会公共利益和公共秩序的持续稳定发展。大力培养和造就高素质的公共部门人力资源是落实全面建设小康社会战略目标的重要保证，是实现中华民族伟大复兴的根本大计。3．重视和加强公共部门人力资源管理是与国际接轨所需。我国人力资源管理理念初步形成,管理基础仍很薄弱。经济全球化必然导致人才的全球化，人才的的跨国流动必将迅速增加。为避免发达国家与发展中国家之间公共管理与公共服务人才流动失衡，我国公共部门人力资源管理须尽快培养和造就能够将资源和资金优化配置并促进创造商业价值的公共管理团队型人才。在21世纪人才争夺大战中，结合我国公共部门人力资源管理实际，紧紧跟踪国际人才市场发展的最新进展和前沿动态，充分利用信息网络技术，用最先进的信息化手段支撑，推进公共部门人力资源管理开发的实践走向深入。在建设我国“国际化人才市场”的过程中，需要大胆抛弃传统陈旧的思想方法，与时俱进，吸收、采纳新的人力资源开发管理理念和技术，引进企业化管理，用“企业家精神”改造公共部门人力资源开发的体制和运行机制，积极引进新的测评体系和方法，在更新观念的同时，寻求制度创新的有效措施和途径，以期取得“后发竞争性”优势。二、我国公务员管理的具体内容（一）公共部门人力资源管理与公务员管理的关联公共部门人力资源的管理已由传统向现代转变。科学有效地进行公共部门人力资源管理，将有利于公共部门从社会获得优秀人才，有效地使用人才，促进人才发展，实现公共部门人员整体素质和结构的优化，提高管理公共事务的能力，但最终目标是政府服务品质的提升。公共部门的人力资源管理的对象是公共部门工作人员，具体指在国家和政府部门、公共事业部门及非营利组织从事公共事务管理、服务的人员，特别是国家公务员。国家公务员就是在党和政府部门工作的人员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公共部门人力资源管理模式在我国政府管理中的引入，其中人事职位体系由大一统型转变为分类型，即对“干部”进行合理分解,实行分类管理；管理模式由单一型转变为多元型；权力形态由集中型转变为分散型；管理行为由封闭型转变为开放型；等等等等的转变都将有力推动我国干部人事制度的改革以及公务员制度的完善，提高政府行政管理水平，促进我国社会经济的全面进步与发展。目前我国正在建立和推行的国家公务员制度，就是把行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员从“干部”中分离出来，进行现代化的科学管理，以确保国家行政工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质和高效。（二）我国国家公务员制度1．制度发展历程新中国的干部人事制度是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的,继承和发展了我国优秀的历史传统,同时也借鉴了苏联的一些人事经验。因为这种管理体制有很多弊端，所以要需改革和完善干部人事制度。1982年的政府机构改革，将人事局与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家机构编制委员会合并，成立劳动人事部。党的十三大提出要改革干部人事制度，对“国家干部”进行合理分解，建立科学的分类管理体制，重点是建立公务员制度。1988年，劳动人事部一分为二，专门成立人事部，人事部的一个重要职责就是建立和推行公务员制度，也是管理公务员的主要机构。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。这是我国人事行政管理体制改革中的一个重要里程碑，标志着我国公务员制度的最终确立。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。当时，国务院明确提出：“争取用三年或更多一点时间，在全国范围内基本建立起国家公务员制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各级组织人事部门秉承“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始，一年一个重点，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；激励机制开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。其间最重要的成果，当首推公务员管理法规体系初步形成，集中体现为以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，涉及公务员录用、考核、奖惩、职务任免等多个方面。2005年4月27日，公务员法在十届全国人大常委会第十五次会议上顺利通过。“作为中国政治制度的重要组成部分、公务员制度建设的最新成果，公务员法的颁布，不仅填补了立法空白，更重要的是使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃。”国家行政学院教授应松年这样评价公务员法出台的意义。2008年7月22日，国家公务员局组建完成，又将中国的公务员管理工作带入一个新的发展阶段。2．我国国家公务员制度内容（1）基本内容：我国公务员制度由公务员总法规和与之相配套的36个单项法规构成。总法规就是《国家公务员暂行条例》，共18章88条，其对我国公务员的“进、管、出”各环节都作出了明确而具体的规定。（2）主要内容：它的主要内容一共有9个方面：①义务与权利。公务员的义务是指法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，它包括：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。公务员的权利是指法律关于公务员可以享受某种利益或可以作出一定行为的许可和保障，它与公务员的义务是有机统一的关系。内容包括：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训；对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照《国家公务员暂行条例》的规定辞职；宪法和法律规定的其他权利。②职位分类。我国职位分类制度的主要内容有：一是进行职位设置。分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是实职，不是虚职，但不具有行政领导职责。二是制定职位说明书。其内容包括：职位名称、所在单位、工作项目、工作描述、所需知识结构和工作标准。三是确定公务员级别。在职位分类的基础上对公务员进行分级，是我国公务员制度的一个特色。③录用。是指国家行政机关按照一定的标准、通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务的行为。④考核、奖励与纪律。公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和国家其他有关规定所确定的考核内容、原则、方法、形式和程序，对所属公务员进行的考察和评价制度，它既包括对公务员的综合性、制度化的考核，也包括对公务员的各类单项考核。公务员奖励制度，是指国家行政机关依据公务员管理法规，对在工作中有显著成绩和贡献以及有其他突出事迹的公务员，给予奖励的一种制度。国家公务员纪律是指国家行政机关在行政管理活动中，依据有关法规，对公务员行为进行指导、调整、约束、规范的准则。⑤职务升降与职务任免。职务升降制度是对公务员晋升和降低职务的规定，它对公务员职务升降的原则、条件、标准、程序等作出了具体的规范性的规定。职务任免是对公务员任职和免职的简称。职务任免是指任免机关根据有关法律法规，在其任免权限范围内，通过法定程序任命或免除公务员担任某一职务。⑥培训、交流与回避。培训是指国家行政机关根据经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过多种形式，有计划、有组织地对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练，并在培训过程中贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。国家公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或照顾公务员的个人愿望，通过调任、转任、轮换和挂职锻炼等形式，将所属公务员在行政机关内进行调动，或者将其调出行政机关任职，以及将其他机关和企事业单位的工作人员调入行政机关担任规定的公务员职务，从而产生、变更和消灭公务员职务关系或者工作关系的一种人事行政活动和过程。国家公务员回避，是指为了防止公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对其所任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定。⑦工资、保险与福利。公务员的工资，是指公务员以其知识和技能为国家提供服务后，以货币形式从社会领取得劳动报酬，或者说，是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费品的货币表现。其所反映的是公务员个人、国家行政机关全体工作人员、全社会劳动者之间的分配关系。公务员的保险制度是指国家通过立法程序建立的，对因年老、生育、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。公务员的保险制度主要有生育保险制度、养老保险制度、疾病保险制度、伤残保险制度和死亡保险制度。国家公务员福利制度内容主要包括福利费制度、探亲制度、冬季宿舍取暖补贴制度、上下班交通补贴制度和年休假制度等。⑧辞职辞退、退休与申诉控告；公务员的辞职是指国家公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与国家行政机关权利义务关系即职务关系的一种行为。公务员的退休是指国家公务员达到一定年龄和工作年限，或因公、因病丧失工作能力而根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并按月领取一定数额的养老金。为了维护国家公务员的合法权益，我国的国家公务员制度规定公务员享有申诉控告的权利。国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政机关处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。在复核和申诉期间，不停止对国家公务员处理决定的执行。⑨管理与监督。国家公务员的管理是指特定机关对国家公务员依法实施的人事行政管理，包括各级人民政府的人事部门以及政府所属各部门的人事机构，依据各种法律、法令以及公务员法规，对国家公务员的录用、考核、奖惩、任免、升降、培训、交流、工资、保险、福利、辞职、辞退、退休等方面进行的各项管理活动。国家公务员的监督是指公务员管理的监督，这种监督是一种行政法律监督，具有强制性和约束力，即指依法享有监督权的监督主体，通过法定方式和程序，对国家行政机关管理公务员的合法性、合理性进行的检查与纠正。（三）我国公务员管理目前存在的问题我国公务员制度从无到有，一步一步发展至今，虽取得了很大的成效，但也逐渐暴露出一些问题，具体有以下几方面：1．公务员范围的界定问题。我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。这一划分具有如下特征：一是强调工作组织机构的行政性，即只有在各级国家行政机关任职、行使行政权力、履行行政职能者才属于公务员；二是体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，因而没有政务官事务官的区分问题，所以所有的政府公职人员都属于公务员；三是薪金的支付来源不作为划分的依据；四是把工勤人员排除在公务员范围之外。我认为这种对公务员范围的界定存在某些不合理之处。2．公务员绩效考核存在问题（1）考核标准设定模糊。《公务员法》是公务员考核的指导性规范，各级地方行政机关均制订了相关实施办法，但共同的缺点是内容含糊，可操作性不强。公务员考核要起到维持公务员队伍秩序的目的，关键在于考核的客观性，而考核的客观性又依赖于考核的客观标准，当前执行的“德、能、勤、绩、廉”标准笼统主观模糊。《公务员法》增加为四个档次，标准问题仍然没有解决。对不同种类的公务员，既没有建立职位分类基础上的区别考核，也没有严格依据公务员岗位责任制基础上的考核鉴定。由于考核缺乏具体内容,缺乏量化标准，“公正客观”的考核最终结果只能依据主管人员和考核官员的主观判断。（2）绩效考核中激励措施不到位，实际考核工作中却因为行政环境，出现了许多不公正、不规范的现象，导致了考核结果的可信程度不高。监督功能不到位，主要是上级对下级监督，也很少有具体而且可操作性强的政策措施。（3）考核制度单一。只重视年度考核，忽视平时考核，致使公务员考核结果不准确、不真实尽管公务员考核有关法律法规明确规定：“年度考核以平时考核为基础”。但现实情况是平时考核被忽视，致使年度考核考之无据，考核结果不全面、不准确、不真实，缺乏权威性。3．在奖励制度方面，这方面没有实行差别奖励,公务员奖励授予主体执行偏差,奖励的条件设定不甚明晰合理,公务员奖励的条件与奖励的基本出发点有出入。公务员奖励与一般行政奖励的界线模糊。公务员奖励标准中对公共服务强调不够。在《公务员法》第四十九条规定的10种奖励情形中，关于“显著”、“突出”等词汇，主观性强，不够具体和量化，难以把握。公务员奖励与考核结果之间的依存关系界定不够。奖励的手段缺乏科学性奖励项目单一。奖励手段较为陈旧。内在性激励措施不足。奖励额度不确定。奖励透明度不够、形式主义严重。4．面试作为公务员录用制度的一种考试形式是公务员队伍的“入口”,是公务员管理的重要环节。目前我国的公务员面试中还存在许多问题和缺陷。主要原因是我国人才测评体系发展滞后，面试缺乏专业测评人员，社会监督力度薄弱等。我国公务员面试工作应根据形势在观念、题型、考官培训和监督等方面进行改革与创新。三、公务员管理之路的趋势和探索（一）管理地位趋于法制化在我国，符合国情有着中国特色的公务员制度已经建立。公务员是人民的公仆，为国家和人民服务的。对于公务员管理地位的法制化也是控制行政权力膨胀的必然选择。任何权力都有可能造成专横跋扈，即使以民主方式产生的权力也不例外。失去法律制约，权力就如脱缰的野马很难控制了。所以我认为要把管理地位纳入法制化轨道，制定详细、具体的公务员行为规范，才能体现出当代民主和法治的普遍化。（二）管理机制趋于市场化随着改革开放的深入,市场的规律越来越受到尊重.93年中央提出来要把劳动力市场作为重点发展的生产要素市场之一，94年提出要使市场在人才资源配置方面起基础性的作用，以后随着一大批国家级的、区域性的、专业性的人才市场相继建立，1998年大学生就业实现了市场主导、调控，中国的高校进入毕业生的双向选择、自主择业新的时代。国有企业在这个时期下岗分流加快，铁饭碗的制度被打破，国家允许和鼓励资本、技术等生产要素参与分配，还就建立与市场经济相适应的收入分配制度进行了初步的探索。西方“企业家政府”理论认为，政府要改革传统的官僚制，将企业家的精神移植到政府管理中去，政府公务员应具备“顾客”意识，从权力中心者变为市场中心主义者，在我国加入WTO的背景下，国家公务员的管理活动应以市场化取向为指导，公务员制度要贯彻开放、透明、服务的原则，进一步扩大录用对象及范围，让更多的优秀人才加入公务员队伍中来，突出为人民(顾客)服务的“新公仆”意识。（三）管理方式趋于灵活化前面我们说到公共部门人力资源管理的特殊西性中有一个稳定性，它对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。不利的是，公共部门往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺乏。现代人力资源管理不仅仅要求即时的、被动的管理，还要求在对组织需求和人力资源供给状况进行合理预测的基础上，实现动态的、预见性的管理。在此过程中，公共部门因其组织稳定性的特点造成了在管理上缺乏灵活性，难以对环境的迅速变化或管理的需要变动，及时作出反应。所以现在对公务员的管理应强调组织的灵活性和应变能力的重要性，采用灵活的管理体制，着眼当代，面向未来，运用当代科学技术新成果、管理新理论、新方法和新手段为主导，激励和培养他们对组织的认同感、责任感，充分发挥公务员的工作积极性、主动性和创造性。（四）管理观念趋于人性化如今强调以人为本，公务员管理观念应该走进一个新的时代。1．经济社会发展进入战略机遇期，这是中央提出来的，科学的人才理念开始更加深入人心，以胡锦涛同志为首的中央从当代世界和中国的深刻变化的实际出发，根据党和国家事业发展的迫切需要，着重强调人才资源是最重要的战略资源，人人都能够成才，这是在2003年年底召开的第一次建国以来的全国人才工作会上提