《行政法与行政诉讼法（第三版）》课件2章

第二章行政法主体重点问题：1、行政主体的概念、特征与范围2、行政主体的职权与职责3、行政公务人员的多重身份、行为及其区分标准4、行政相对人的概念、特征与种类5、行政相对人行为的效力与效果6、监督行政主体的概念与特征第一节行政主体一、行政主体的概念与特征二、行政主体的范围和分类三、行政主体的行政职权与职责四、行政机关五、法定授权的组织一、行政主体的概念与特征行政主体：是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。一、行政主体的概念与特征行政主体具有以下几个特征：1、行政主体是行政法律关系中与行政相对人有对应权利义务的另一方当事人。２、行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体。3、行政主体是享有行政权，并能以自己的名义行使行政权的组织。4、行政主体是能独立承担自己行为所产生法律责任的组织。一、行政主体的概念与特征为进一步理解行政主体的概念，我们还应将其与一些相关概念区别开来：1、行政主体与行政法主体。2、行政主体与行政组织。3、行政主体与行政机关。4、行政主体与公务法人、公法人。5、行政主体与行政公务人员。二、行政主体的范围和分类（一）行政主体的范围国家行政机关+法定授权的组织具有行政主体资格的行政机关有：（1）国务院；（2）国务院组成部门；（3）国务院直属机构；（4）国务院部、委管理的国家局；（5）地方各级人民政府；（6）地方各级人民政府的职能部门；（7）县级以上地方各级人民政府的派出机关。二、行政主体的范围和分类具有行政主体资格的法定授权组织有：（1）经法律、法规授权的行政机关的内部机构、临时机构；（2）经法律、法规授权的行政机关的派出机构；（3）经法律、法规授权的企事业单位、社会团体、基层群众性自治组织等。行政主体的分类职权行政主体和授权行政主体职权行政主体：是依据宪法和组织法的规定，在其成立时应具有行政职权并取得行政主体资格的组织。如中央和地方各级人民政府及其工作部门。授权行政主体：是因宪法、组织法以外的法律、法规和规章的规定而获得行政职权、取得行政主体资格的组织，如行政机关的内部机构、派出机构，以及经法律、法规授权的企事业单位等。中央行政主体和地方行政主体中央行政主体：是指行使职权的范围及于全国的组织。如国务院、国务院各部门等。地方行政主体：是指行使行政职权的范围及于本行政区域的组织。如地方各级人民政府及其工作部门等。需要注意的是，地方行政主体不仅仅代表地方进行管理，在更多的时候是代表国家行使行政职权。区分中央行政主体和地方行政主体的意义有两个方面：（1）明确各类行政主体的管辖范围，有利于确定行政行为的有效性；（2）明确行政主体各自的职权范围及相互关系，有利于行政的统一和协调。外部行政主体和内部行政主体这是根据行政主体行使行政职权时与行政相对人是否存有隶属关系所作的划分。外部行政主体有权按地域或公务对社会上的相对人实施行政管理；而内部行政主体则限于按隶属关系对内部行政相对人进行管理，如政府机关事务管理局。某些行政主体在不同的行政法律关系中，既可以是外部行政主体，又可以是内部行政主体。如地方各级人民政府。外部行政主体与内部行政主体划分的意义在于：（1）有利于确定行政行为的有效性。没有获得法定授权，内部行政主体一般不能实施外部行政行为。（2）有利于确定行政救济的途径。（3）有利于确定行政诉讼中的被告。三、行政主体的行政职权与职责（一）行政主体的行政职权行政职权是行政主体依法享有的对某个领域或者某方面行政事务进行组织与管理的权力。行政职权是行政权的具体转化形式，行政职权只属于行政主体，行政相对人不拥有行政职权。行政主体所拥有的行政职权的内容十分广泛，不同层级和类型的行政主体其行政职权也不相同。总体来讲，行政主体的行政职权主要包括以下几类：行政立法权行政命令权行政许可权行政确认权行政给付权行政奖励权行政征收、征用权行政检查权行政强制权行政制裁权行政合同权行政司法权（二）行政主体的行政职责概括地讲，行政主体的行政职责主要有：1、在法定的权限范围内积极地行使职权、履行职务，不越权、不失职、不滥用权力。2、正确地适用法律，严格按法定程序与正当程序办事。3、合理行政、避免失当。4、接受各种法律监督和社会监督。5、对违法行政行为承担法律责任。四、行政机关（一）行政机关的概念与特征行政机关：是指依照宪法和组织法的规定设立、行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关，是国家权力机关的执行机关。行政机关是国家机关的组成部分，但它又区别于其他国家机关，其特征有1、执行性2、法定性与相对独立性3、统一性与层级性4、公共性和服务性行政机关组织结构行政机关组织五、法定授权的组织（一）法定授权组织的概念及特征法定授权组织：也被称为经法律、法规授权的组织，或者被称为“被授权的组织”，是指依据法律、法规的授权而享有行政权力，从事某种特定范围行政管理活动的组织。法定授权组织具有以下特征：1、法定授权组织是指除行政机关外的组织。2、法定授权组织的权力来源于法律、法规的明文规定。3、法定授权组织依法享有行政职权和履行行政职责，具有行政主体资格。（二）法定授权组织与行政委托组织的区别行政委托组织：是指接受行政机关的委托而代替行政机关行使部分行政职权的组织。行政委托组织也被称为“受委托的组织”。行政委托组织与法定授权组织的区别主要有：1、权力来源不同。2、法律地位不同。3、组织形态不同。

（三）授权的条件1、授权主体。授权是对国家行政权力进行配置的活动，授权主体必须是有权的国家机关而不能是任何组织和个人。2、授权方式。不同授权主体其授权的方式和授权的内容都有所不同，授权必须以规范的方式进行，即通过法律、行政法规、地方性法规和规章的形式授权，以保障授权的法定性和稳定性。3、授权对象。授权对象是指被授权的组织。被授权的组织应当具备某些条件，以使其有资格和能力接受授权并行使被授予的行政权力。（四）法定授权组织的类型第二节行政公务人员一、行政公务人员的概念二、行政公务人员的范围三、行政公务人员的权利义务四、行政职务关系五、行政公务人员的多重身份六、行政公务人员行为的性质与区分标准一、行政公务人员的概念行政公务人员：是指依法享有行政职权或受行政主体委托，能以行政主体的名义执行行政公务，其行为后果归属于行政主体的个人。这一概念可从以下几方面理解：1、行政公务人员是个人而不是组织。2、行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义进行行政管理与服务活动。3、行政公务人员执行行政公务的法律效果由其所代表的行政主体承担。二、行政公务人员的范围行政公务人员包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员两部分。（一）国家行政机关公务员国家行政机关公务员属于国家公务员的一部分。国家行政机关公务员：指依法在中央和地方各级国家行政机关中任职，行使国家行政权，执行国家行政公务的工作人员。国家行政机关公务员是行政公务人员中最重要也是主要的组成部分。国家行政机关公务人员的特征其特征如下：1、国家行政机关公务员任职于国家行政机关，属于国家行政机关行政编制之内的人员。2、国家行政机关公务员是在国家行政机关中行使国家行政权力，执行国家公务的人员。3、国家行政机关公务员是经过法定的方式和程序任用的国家行政机关的工作人员。根据宪法、组织法和公务员法的规定，国家行政机关公务员的任用方式主要有选任、委任、考任和聘任等四种，而且每种任用方式都有其相应的法定程序。（二）其他行政公务人员其他行政公务人员，指除国家行政机关公务员之外，其他执行行政公务的人员。具体包括：（1）行政机关非固定性借用的执行公务的人员；（2）在紧急情况下，经行政机关认可而协助执行公务的人员；（3）在法律、法规授权的组织中不属于国家行政编制，也不由国家财政负担工资福利的执行公务的人员；（4）在受行政机关委托的组织中行使行政职权的人员；等等。三、行政公务人员的权利义务我国《公务员法》对行政机关公务员的权利和义务作了明确规定。其他行政公务人员的权利和义务参照《公务员法》的规定进行分析。（一）行政公务人员的权利（1）身份保障权（2）执行职务权（3）工资福利权（4）参加培训权（5）批评建议权（6）申诉、控告权（7）辞职权（8）宪法和法律规定的其他权利。（二）行政公务人员的义务行政公务人员的义务，是指国家法律对行政公务人员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和限制。行政公务人员必须履行下列义务：（1）遵守宪法和法律的义务（2）依法执行职务的义务（3）接受监督的义务（4）服从命令的义务（5）保守秘密的义务（6）忠于职守的义务（7）维护国家利益的义务（8）廉洁奉公（9）宪法和法律规定的其他义务。四、行政职务关系（一）行政职务关系的概念与特征行政职务关系，是指行政机关公务员基于一定的行政职务在任职期间与国家行政机关之间所形成的权利和义务关系。行政职务关系具有以下特征：1、行政职务关系本质上是一种基于法律规定的行政指定代理关系。2、行政职务关系属于内部行政法律关系。3、行政职务关系是一种特殊的劳动法律关系。（二）行政职务关系的类型行政职务关系的范围非常广泛，根据有关公务员法律规范的规定，大致可以分为以下两类：1、人事管理关系（1）国家行政机关与其公务员之间的职务任用关系（2）国家行政机关与其公务员之间的奖惩关系（3）其他人事管理关系2、特别劳动法律关系（1）公务员的工资（2）公务员的福利（3）公务员的保险（三）行政职务关系的产生、变更与消灭1、行政职务关系的产生行政职务关系因公民经过法定方式被任用为行政公务员，取得国家公务员资格而形成。根据宪法、组织法和公务员法的规定，行政职务关系通常通过选任、委任、聘任和考任等几种方式产生。（1）选任。（2）委任。（3）聘任。（4）考任。行政职务关系的变更行政职务关系的变更，是指公务员在任职期间，因某种法律事实的出现而使行政职务关系的内容部分地发生变化，表现为具体行政职权、职责等内容扩大、减少或转移的过程及其事实导致行政职务关系变更的法律事实主要有：（1）转任（2）升职（3）降职（4）撤职行政职务关系的消灭行政职务关系的消灭，是指由于发生某些事件或行为致使行政职务关系不能继续存在。行政职务关系消灭的主要原因有：（1）辞职（2）辞退（3）离退休（4）罢免（5）调离（6）开除（7）判处刑罚（8）丧失国籍（9）死亡五、行政公务人员的多重身份（一）国家行政机关公务员的多重身份1、普通公民2、国家行政机关公务员3、行政主体的代表（二）其他行政公务人员的多重身份六、行政公务人员行为的性质与区分标准不管是国家行政机关公务员还是其他行政公务人员，其以不同身份出现实施行为的性质也有所不同，主要表现为：1、个人行为2、组织的非公务行为3、组织的公务行为六、行政公务人员行为的性质与区分标准区分行政公务人员的个人行为和公务行为没有统一的标准。目前，理论界通常综合考虑以下要素来进行衡量、判断：（1）时间要素（2）职责要素（3）名义要素（4）公益要素（5）命令要素（6）公务标志要素第三节行政相对人一、行政相对人的概念与特征二、行政相对人的范围三、行政相对人的类型四、行政相对人的权利与义务五、行政相对人的行为一、行政相对人的概念与特征行政相对人：是指在行政法律关系中与行政主体互有权利义务的作为相对一方的个人和组织。这一概念包括以下几层含义：1、行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。2、行政相对人是与行政主体互有权利义务的一方当事人。3、行政相对人与行政主体之间在行政法上的权利义务关系具有多种形式。二、行政相对人的范围（一）个人（二）组织三、行政相对人的类型依据不同的标准，行政相对人可以划分为不同的类型。现介绍以下几种主要类型：1、个体的相对人与组织的相对人2、特定相对人与不特定相对人3、直接相对人和间接相对人4、外部相对人和内部相对人四、行政相对人的权利与义务（一）行政相对人的权利1、申请权2、参与权3、了解权4、受保护权5、受益权6、受平等对待权7、陈述、申辩权8、抵制违法行为权9、行政监督权10、行政救济权（二）行政相对人的义务在行政法律关系中，行政相对人对行政主体的义务主要有：1、服从行政管理的义务2、协助行政主体正常执行公务的义务3、接受行政监督的义务4、遵守法定程序的义务五、行政相对人的行为（一）行政相对人行为的含义和特点行政相对人行为：是指在行政活动中，由与行政主体相对应的行政相对人所作出的，并且能够导致行政法律关系的发生、变更、消灭或者得到确认的各种行为的总称。五、行政相对人的行为行政相对人行为有如下特征1、行政相对人行为是一种法律行为，这是它的法本质属性。2、行政相对人行为是由行政法规定的行为。3、行政相对人行为是能产生行政法法律效果的行为。4、行政相对人行为是行政法律关系结构中由个人、组织等一方作出的行为。5、行政相对人行为具有形式多样化和目的多重性的特点。6、行政相对人行为对行政主体没有直接的强制力。（二）行政相对人行为的效力与效果1、行政相对人行为的效力行政相对人行为的效力是指行政相对人作出的行为能够对行政主体产生特定的法律约束力。这种约束力主要体现为程序启动力和阻止力。（二）行政相对人行为的效力与效果2、行政相对人行为的法律效果行政相对人行为的法律效果表现为：（1）行政相对人的申请行为，可以产生行政程序法律关系。（2）行政相对人与行政主体双方的合意行为，使行政法律关系产生、变更和消灭。（3）行政相对人自觉履行义务的行为，可以导致行政法律关系的消灭。第四节监督行政主体一、监督行政主体的概念与特征二、监督行政主体的类型及其监督活动一、监督行政主体的概念与特征监督行政主体：是指依法对行政主体及行政公务人员行使行政职权和遵纪守法的情况进行监督的组织与个人。它包括国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关以及非国家机关的社会组织和个人。监督行政主体具有下列特征：1、监督行政主体的广泛性2、监督行政主体的监督对象是行政主体及行政公务人员3、监督行政主体实施的监督活动的内容，是监督行政主体行使行政职权与履行职责的行为及行政公务人员遵纪守法的行为。二、监督行政主体的类型及其监督活动

（一）权力机关的监督权力机关的监督是指各级人民代表大会及其常委会对国家行政机关及其工作人员进行的监督。（二）司法机关的监督司法机关的监督，是指人民法院和人民检察院依法对行政机关及其公务员的行政行为进行审判监督和检察监督的活动。1、人民法院的监督2、人民检察院的监督二、监督行政主体的类型及其监督活动（三）行政系统内部的监督行政系统内部的监督，主要有上级行政机关对下级行政机关的层级监督、行政监察监督和审计监督三部分组成。1、层级监督2、行政监察监督3、审计监督（四）其他社会主体的监督法律应用1、行政主体是指享有行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织。是否享有行政权并能以自己的名义行使行政权,反映了某一组织是否具有独立的法律人格,是判断该组织能否成为行政主体的核心标准。2、行政主体在范围上主要包括国家行政机关和法定授权的组织两大类。具有行政主体资格的行政机关有:国务院,国务院组成部门,国务院直属机构,国务院部、委管理的国家局,地方各级人民政府,地方各级人民政府的职能部门,县级以上地方各级人民政府的派出机关;具有行政主体资格的法定授权组织有:经法律、法规和规章授权的行政机关的内部机构、临时机构,经法律、法规和规章授权的行政机关的派出机构,经法律、法规和规章授权的企事业单位、社会团体、基层群众性自治组织等。法律应用3、区分行政公务人员的个人行为和公务行为,可以采用“名义+职权与职责”要素标准。具体说来,先要看行政公务人员实施行为时的名义。若以个人的名义实施的,则为个人行为;若以单位的名义实施的,则为组织行为。在认定了行政公务人员的行为是组织行为的基础上,再判断该组织行为是组织的公务行为还是组织的非公务行为,若该组织行为与行政职权、职责毫无关系,则为组织的非公务行为;若该组织行为与行政职权、职责有关,如是行使职权、履行职责本身的行为或者是与职权、职责密切相关的行为,则为组织的公务行为。4、行政相对人行为的效力是指行政相对人的行为能够对行政主体产生特定的法律约束力,这种约束力具体包括程序启动力和阻止力。程序启动力是指行政相对人针对行政主体作出一定行为,行政主体必须对该行为加以回应的法律约束力。阻止力是行政相对人依法作出的某种行为,具有能直接阻止违法行政行为生效或产生的效力。当然,并不是所有的相对人行为在任何情况下都具有阻止力,只有当行政行为无效时,行政相对人行为才能具有这种效力。法律应用5、作为监督行政主体的国家权力机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关,能够对监督对象采取直接产生法律效力的监督措施,如变更或撤销行政机关的违法行政行为,处分违法、违纪的公务员等。而作为监督行政主体的社会组织和个人,不能对监督对象作出直接产生法律效力的监督行为,但可以通过批评、建议或申诉、控告、检举的方式向有权国家机关反映,或通过新闻媒体揭露、曝光,引起有权国家机关重视,使其采取能产生法律效力的措施,最终实现对行政主体及其公务人员的监督。案（事）例案例1案情简介：张老太家住北京市朝阳区某大超市附近，她和老伴是这家超市的常客。2004年春节前的一天，张老太与老伴前往超市买东西。按惯例，张老太负责挑选，老伴负责推车交钱，眼看东西已经挑选得差不多了，老伴就推着满载货物的小车去交钱。这时，患有糖尿病的张老太看到放在出口货物架上的杏干，心想都说糖尿病吃点杏干好，于是顺手拿了一包。一看老伴已经交完钱出去了，心里一着急，拿着杏干就往外走，岂料刚走出超市门，就被超市保安抓住了。保安人员说：“我们超市有规定，5元以下商品未交款拿走者要罚500元。”张老太身上没有带那么多钱，只得将身上的100元钱和身份证押在了那里。次日，张老太又带了400元钱到超市，有关人员又将400元扣下。回到家里，张老太茶饭不香，夜不能寐，张老太连春节都没过好。后她向当地工商部门投诉。经过工商人员干预，超市负责人退还了张老太的罚款。问题：“超市”能否成为行政主体？判断行政主体的标准是什么？案（事）例答题思路：（1）“超市”不能成为行政主体。行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权力，并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织。行政主体在范围上包括行政机关和法律、法规授权的组织。本案中，“超市”不是行政机关，也不是法律、法规授权的组织，而是从事经营活动的组织，它不享有行政权力，不能以自己的名义实施行政活动，其与消费者在法律地位上是平等的民事主体，而不能成为行政主体。（2）判断某一组织是否是行