第四章 公共管理中的非营利组织

第四章公共管理中的

非营利组织管理科学学院王芳公共管理中的非营利组织授课体系：第一节、非营利组织的概论第二节、中国的非营利组织第一节非营利组织概论一、非营利组织的定义二、非营利组织的活动领域三、非营利组织的分类四、非营利组织的地位一、定义非营利组织（NPO）NonprofitOrganization：不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。基本属性：非营利性非政府性志愿性非营利性1、不以营利为目的。2、不能进行剩余收入的分配。3、不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。案例：五万元捐款该归谁？案例：五万元捐款该归谁？非营利组织的资产严格地说并不归属于组织所有，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的“公益或互益资产”，属于社会。非营利组织在一定意义上是作为受托人来行使公益资产的所有权的。如果非营利组织解散或破产，它们的剩余资产不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给政府或其他的非营利组织等公共部门。非政府性1、独立自主的自治组织。2、自下而上的民间组织。3、属于竞争性的公共部门。志愿性1、志愿者和社会捐赠是其重要资源。2、活动的社会公开性和透明性。3、提供两种类型的竞争性公共物品。“公益性公共物品”“互益性公共物品”相近概念非政府组织（Non-GovernmentalOrganization，NGO）公民社会（CivilSociety）志愿者组织（VoluntaryOrganization，VO）草根组织（GrassRootsOrganization，GRO）二、活动领域凡是市场经济比较成功、企业运作比较有效的地方，非营利组织一般不很发达；凡是国家利益比较突出、政府控制比较严格的领域，非营利组织一般不甚涉入。二、活动领域1、环境保护。2、扶贫发展。3、权益保护。4、社区服务。5、慈善救济。6、经济中介。三、分类互益型组织公益型组织实体型社会服务组织运作型组织经济性团体

社会性团体

团体会员型组织

个人会员型组织

运作型基金会

资助型基金会民办非企业单位

国有事业单位

现行法规体系中统称为“社团”，归属民政部门。2000年底全国县以上社团总数为13.6万家。它与企业法人、机关法人、事业法人一起，构成我国《民法通则》所定义的四大法人。

民办，归属民政部门

国有，归属中央编制委员会人民团体

未登记或转登记团体（工商注册等）

四、地位将非营利部门称为“第三部门”，是相对于作为第一部门的国家体系和作为第二部门的市场体系而言的。国家体系的特点：1、政治权力是国家体系的核心，也是各种国家及其运行和发挥作用的内在动力；2、以各种形式的税收为基础的经济权力是国家体系赖以存在和发展的基础；3、自上而下的统治体系不仅是决策及其执行的基本框架，也是信息传递的基本通道；4、国家体系运用政治权力，以税收的形式集中社会资源，通过自上而下的等级制统治体系为社会提供各种公共物品；5、国家体系的主体或最高组织形式，是作为民族国家代表的政府，以及由民族国家的政府形成的各种政府间国际联盟。市场体系的特点：1、市场体系是一个利益驱动的体系，唯利是图的利润动机是市场体系得以存在和发展的根本动力；2、市场体系是一个优胜劣汰的竞争体系，竞争的压力带来不断的创新，是市场体系生命力的源泉；3、市场体系是一个通过价值规律实现资源配置的体系，利润导向和竞争机制形成一个实现资源最优配置的市场格局；4、市场体系中有各种主体，其中既有个人也有组织，其核心是既作为生产者又作为消费者出现的各种形式的企业，以及由企业所形成的各种各样的集团。四、地位无论是国家主导的资源配置体制，还是市场主导的资源配置体制，都存在许多问题。简言之，前者表现在缺乏效率上，后者表现在缺乏公平上。非营利组织不同于政府，以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；不同于企业，能够实现更大范围的社会公平。作为一种新的资源配置体制，弥补政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。四、地位非营利组织作为第三部门，存在诸多问题：1、无论国家体系还是市场体系，都是相对独立的整体，第三部门却不构成一个整体，它们更像是一盘散沙、无所不包。2、非营利组织所动员的社会资源无论在规模上、构成上还是能量上，都远远不及国家体系和市场体系。3、非营利组织无论作为整体还是个体，都难以与政府、企业相抗衡，因而在它们之间还难以形成真正平等的相互关系。第二节、中国的非营利组织一、起源和历史发展二、法律制度框架三、存在的主要问题四、非营利组织管理一、起源和历史发展第一阶段从20世纪初至1949年新中国建立。第二阶段从新中国成立至“文化大革命”结束。第三阶段这一阶段从改革开放开始至今。第一阶段据现有资料，至少包括六类：行业协会，由传统的手工业者、早期工商业者等组成；互助与慈善组织，中国传统的延续，外国传教士；学术性组织，洋务运动，五四运动和新文化运动的产物；政治性组织，如学联、工会、妇联、青年团等革命性社团，以及相反的如“三青团”、“干社”等反革命社团，还有在抗战期间兴起的各种战地服务组织、救国会等；文艺性组织，如各种剧团、剧社、文工团、棋会、画社等；“会党”或秘密结社，如哥老会、洪帮、青帮等，往往带有反政府的倾向，其中一部分为革命党人所利用。第二阶段部分民间组织的政治化。一些政治倾向明显的团体被定义为“民主党派”，转化为政党组织，如中国民主同盟、九三学社等。部分民间组织被依法取缔。包括会党和反动政治团体，以及一些带有浓厚封建色彩的互助组织和慈善组织，还有一大批宗教性的组织。第三阶段社会团体的发展在90年代中期出现了一个新的高潮。民办非企业单位的迅速发展也是90年代中期以来具有划时代性的事件。二、法律制度框架两个条例、一个办法、一个规定、一个专门法。1988年公布《基金会管理办法》1989年公布《外国商会管理暂行规定》，

1998年公布《社会团体登记管理条例》1998年公布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年8月颁布《公益事业捐赠法》。二、法律制度框架主要特征：对各种不同类型的非营利组织作了分门别类的管理规定。通过“双重管理”和相应的登记注册规定，严格限制非营利组织的成立，并加强对其日常性活动的管理。同时，考虑到非营利组织开展活动的公益性，在税收等方面实行有利于其发展的捐赠减免税政策。双重管理原则指对非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。登记管理部门：各级人民政府民政部门负责其成立、变更、注销的登记或者备案，实施年度检查，监督其执行条例，对违反条例的行为依法给以处罚。业务主管单位：各级人民政府有关部门及政府授权的机构负责其筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导其遵守宪法、法律、法规和国家政策；负责年度检查的初审；协助登记管理部门及其他有关部门查处其违法行为；会同有关部门指导其清算事宜。分级管理原则对非营利组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。全国性的非营利组织，在两个以上省、自治区、直辖市开展活动的非营利组织，其登记管理机关应当是国务院民政部门，业务主管单位应当是中央一级的党政机关以及中央人民政府授权的机构；地方性的非营利组织，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理，其业务主管单位应当是所在地党政机关以及同级人民政府授权的机构；地方性的跨行政区域的非营利组织，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理，业务主管单位应当是所跨行政区域的共同上一级党政机关以及同级人民政府授权的机构。非竞争性原则为了避免非营利组织之间开展竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的非营利组织。规定：各级登记管理机关对于“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的”社会团体和民办非企业单位，当作出“没有必要成立”的判断时，可不予登记。评价分级管理的原则和非竞争性的原则，都和传统的计划经济管理体制有关。当前较为突出的是非竞争性原则，它一方面通过认为手段保护已有的自上而下的非营利组织，另一方面限制自下而上的非营利组织的设立，造成法制上的障碍，不利于非营利组织的健康发展。优惠政策1999年8月颁布的《公益事业捐赠法》，是我国颁布的第一部直接规范捐赠行为、涉及有关优惠政策的社会捐赠法规。第24条—第27条规定：公司、其他企业、自然人和个体工商户捐赠