政府治理视角下福州台江区营商环境改善研究 公共管理专业

政府治理视角下福州台江区营商环境改善研究摘要进入21世纪以来，世界银行每一年度都会针对上年度营商的大环境出具一个报告，正是基于这种传统，世界各国都对营商环境加大了重视，毕竟商业是决定各国经济环境的一个重要指标。一个地方对营商环境的治理本质上也是地方政府对其公共服务质量的改善，在治理的背景下，公共服务的现代化建设进程将进一步加快，人民群众办事的便捷性相应的会提高，且地方招商引资也会变得更加容易。为了改善地方的营商环境，本文从政府治理的角度，以福州台江区作为研究对象，对其营商环境进行调研分析。从笔者调研的结果来看，台江区存在的主要问题包含三个：一是行政机关的办事效率较低，二是政府对市场未建立规范的监督体系，三是缺乏人才培养机制。从理论上说，造成这些问题的原因是十分复杂的，但仅仅从政府角度来看，笔者发现，最根本的原因是地方政府没有认识到治理营商环境并建立相应体系的重要性，即使放眼全国，这也是非常突出的一个原因。另外，对于台江区而言，另外一个突出的原因就是，当前地方的人才数量较少，政府也没有采取积极的引进手段，就导致人才存在供不应求的现象，政府队伍的整体工作质量就严重下降。在对上述问题及其产生原因进行细致分析，并结合国内外现有研究成果以及成功地区的案例来看，想要促进台江区等各级地方的营商环境，需要从中央对这一问题的思想认识上抓起，中央的示范效应远比地方意志自驱的效果更强。而对于台江区政府而言，只有在区域营商监管环境理念认识上、公务员人才队伍认识建设上、人才队伍引进上和培养上等都采取了具有较强针对性的政策措施,才能逐步解决在营商环境建设方面的现存问题，而是也是福州市能否逐渐建成集国际化和便利化于一体的城市的关键。关键词：政府治理营商环境行政效能目录目录1绪论 41.1研究背景和意义 41.2国内外文献研究综述 61.3研究方法与研究内容 91.4论文创新之处 102基本概念与理论基础 112.1基本概念 112.2理论基础 123福州台江区营商环境建设存在的问题 143.1政府行政服务效能较低 143.2人才市场发展不成熟 153.3市场监管秩序亟待规范 164福州台江区营商环境建设问题的原因分析 184.1对营商环境建设的重要性认识不足 184.2公务员队伍建设影响行政效能发挥 194.3人才引进和培养力度不够 205福州台江区营商环境建设问题的对策分析 215.1转变对营商环境建设的认识 215.2提升政府公共服务效能 225.3培养人才优势 236结论 24参考文献 251绪论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景2018年，国务院在召开常务会议时特意将“优化、改善营商环境”作为了开年的第一个议题。此后不久，最高法、最高检为了缓解企业面对的融资成本高的问题也向各级司法机关发出了通知。在国家政策指引下，各地针对这一问题，也陆续出台了相应的政策，改善营销环境，为企业缓解压力。对于企业而言，好的营商环境是其稳步发展的基础条件，这也是影响创业成功率的关键。在经济发展态势不断向好的背景下，国内的营商环境也相应在改善。根据世界银行发布的《2017营商环境报告》，相较于2013年，我国的营商环境排名已经上升了18位。然而随着国际经济形势以及国内政策的调整，企业对于营商环境的要求发生了改变。近年来，各个地区都为招商引资挖空了心思，但实际上，只要具有好的营商环境，企业自然而然的就选择在当地落户，相反，即使做出了五花八门的承诺，如果企业在当地发展受阻，导致无法经营，地方经济、就业状况也不会因此实现提升。实际上，在中央多方位的部署下，各地区的营商环境已经在不断改善，不少地区也有了立竿见影的效果，但从显示的成果来看，还有不少问题有待解决，各级政府还是要继续攻克这一难题。政府存在的最根本的意义就是解决群众的需求，所以对于群众多次反映的问题，要予以重视并制定相应的整改措施。调研显示，不少地区还存在国家机关办事流程繁复、效率地下、各部门之间遇事相互推诿的情况，导致群众办事难、办事慢；不少官员担心受到前任官员的牵连，一到当地就对政策进行大的变更，且对于已经进行到一半的项目，不予通融，导致企业项目被迫中断；部分机构把企业当作自己捞油水的对象，层层宰割……这些问题的存在已经不是一天两天了，不仅群众怨言不断，企业也觉得生存艰难，慢慢的人人都不再想着遵守秩序，而是要托关系、走后门，对于企业而言，这是沉重的时间、经济成本的付出，因此营商环境的改善刻不容缓，且不容小觑。、1.1.2研究意义实际上，营商环境的改善不是对于某一项问题的改善，它是一个系统性的过程，不应要对地方的基础设施等硬环境进行改善，还要改善营商的服务水平，并建立完善的法律体系，只有这样才能为营商环境的构建提供必要的支撑。从理论上说，一个地区的公共服务质量就反映了该地区营商环境的好坏，对于地方政府而言，要舍得将手中的权利放出去，给予企业等市场主体更多的发展空间，而在合法合规监管上，要抓紧布袋口，不能轻易放松，而在提供公共服务质量上，要积极引导夏至政府，为群众提供利索能力的优质服务，使企业、群众感受到幸福感、安心感。目前，我国采取的经济发展方式完全是基于法治精神指导下的，对于所有权的保护是底线，此外，要对市场进行公平竞争、契约自由的精神指引。在面对本地企业、外地企业，或者说国企、外企、合资企业时，必须采取意志的政策标准，保障在税收、奖励、扶持等方面的公平公正，对于国家工作人员滥用权利，破坏公平竞争机制的，必须给予严惩。目前来看，所有权制度的建立使社会资源的配置更加公平、透明，且各市场主体都以最饱满的热情参与市场竞争，希望通过自己的拼搏，换取相应的回报。因此，探讨福州台江区营商环境改善研究，进而提出有效的对策，让我们大学生能在更好的一个营商环境下实习是一个亟待解决的理论与现实的问题。1.1.2.1理论意义论文课题研究的理论意义主要在于,在区级人民政府这一个层级下,以政府环境治理为核心视角,综合分析运用新世纪公共服务发展理论、行政体制效能论等理论方法来准确界定和合理分析商业营商场所环境治理建设这一区级政府治理行为的基本定义、存在的根本问题、产生这些问题的主要原因,据此,再根据这些观点理论所需要阐述的理论观点,科学分析提出有关下一步体制改进政策建议,理论成果运用充分。论文将这两个关键理论所需要阐述的基本观点关系作为文章全文研究提出重点问题、分析突出问题和研究解决实际问题的理论支撑,并以此贯穿文章全文,这也就是展示相关两个理论在我国政府基层治理研究领域新的实际应用。1.1.2.2实践意义众所周知，我国的改革开放，最早就是从沿海地区开始的，因此它们始终享有着最优质的服务，可以说，过去像福州这样的城市，之所以具有好的营商环境，扶持政策占了主要原因，然而随着各地营商环境、扶持政策的改善，沿海地区的优势逐渐消失，此时要求政府改善其治理能力实际上是一个较大的挑战。本文的研究区域定于福州台州区，而经过研究发现，对于区一级政府，治理营商环境主要从五个方面入手：市场经济、区位治理、公共服务质量、司法环境及社会治理。目前台州区已经迈出了营商环境治理的步伐，从区级政府环境治理的战略角度,在区级人民政府这一治理层级下,笔者在本文的研究之前，到台江区进行了实地调查，对其营商环境现存的一些问题进行了调查，同时通过司法案例检索、公共信息披露等方面，对于行政机关的履职情况进行了了解，这既能有助于发现问题，也能便于找出问题发生的根本原因，并提出科学的、针对性的解决方案，希望本问的研究能够对区一级政府进行营商环境治理提供借鉴。1.2国内外文献研究综述1.2.1国外研究现状国外由于资本主义发达国家企业市场经济较好，在"营商环境"一个名词尚未出现之前,学者们就针对我国企业经济发展的大环境问题进行了深入的理论研究。美国经济学者Thompson有人认为任何一个企业的经济成长和市场竞争都可能无法完全脱离它自己所处的市场环境;Greif、Northon认为,制度和企业政策管理水平越好,企业就越容易和本不是很熟悉的一个政党"打交道",交易所的效率就可能会愈来越高。Bergara,Henisz和Hespiller本文指出,政治制度和社会政治经济环境稳定是保证包括私营企业在内的各种社会商业经济交易正常进行的重要基础经济条件。营商环境的概念最早就是在西方提出的，当然它们所使用的是英文“DoingBusiness”，为了便于研究，我国学者将其翻译成了“营商环境”。AnatLewin，JuanManuelQuesadaDelgado，LeoraKlapper，以世界银行在2008年发布的关于吸引创业企业的调查报告载明数据为基础，分析指出，营商环境对吸引创业企业扎根具有促进作用，且营商环境越好，创业企业所能获取到的便利就越多，企业的活跃度嚼越高，相应的创业成功率也会提升。另外，在企业登记过程中使用便捷化方式办理的低于，扎根创业公司的数量就越多，相反，数量则会显著降低。在得出上述现象后，他们得出了“地区提升营商环境是吸引创业公司落户的前提条件”的结论。在当时这一观点是十分前卫的，而直至今日这一观念仍在为世界各地吸引招商引资提供思考路径。在那以后，西方国家为了改善营商环境在地区的配套设施、政治制度、金融政策等方面都进行了努力。ManuelPortugalFerreira，DanLi指出，对于中小型企业而言，最需要的营商环境就是能获取到巨额融资，且在公司创立的早期，融资的顺利程度直接影响着其存活率。由于不能通过正常途径获取融资，不少企业转而选择非法的途径进行融资，殊不知这一行径实际上加速了企业灭亡的速度，因此，政府、金融机构对金融贷款政策的调整能够使中小企业的处境得到改善，使金融风险降低。另外，西方的经济学家们最近在研究中纷纷对我国目前的营商环境改善现状表示赞赏，比方说，Dollar选取了我国23个城市，对于企业进行了一定的调查，通过数据分析发现，对于这些企业而言，其在海外进行投资时，当地的营商环境与其在海外的经营状况直接挂钩。由于文化、法律的不同，企业在海外进行设立、经营时，会在融资、行政监管等方面耗费巨大的精力与时间，因此，一旦营商环境良好，其经营就会十分顺畅。FrancisMunster则指出，中国营商环境的改善不仅仅是由于传统“关系”（也即“走后门”）观念的改善，另一个重要的原因就是政府放开了与企业沟通的途径，接受并积极改善相应的建议。1.2.2国内研究现状国内关于营商环境建设的研究大致可以分为两个阶段，第一个阶段从政治经济学角度入手，强调正确处理政府和市场的关系。其中厉以宁和吴敬琏影响较大。厉以宁在《国民经济管理》一书中指出了市场主要的局限性，所以政府有对经济运行进行调节的必要性，但是政府调节必须以市场调节为出发点，政府不能够包办一切。吴敬链《关于社会主义经济的计划经济属性和商品经济属性》和《试论社会主义计划经济的调节方式》等文章，强调，在命令经济的基础上，通过层层分权政策的实施，只会导致政出多门，使国民经济陷于混乱，分权的命令经济是命令经济的最坏情况。吴敬琏得出结论，建立市场经济体制，实行经济性分权，是解决中国经济中“管得过多、统得过死”问题的唯一出路。毛蕴诗在其《公司经济学》一书中进一步指出，优化营商环境会通过各种途径诱发、促进或者限制企业经营行为和活动。第二个阶段完全建立在第二个研究阶段基础上，营商环境这一概念出现后，我国的学者就开始积极促进国际化、便利化营商环境的建立，其主要方式就是通过书写文章，还有不少学者具有政协委员的身份，通过积极谏言的方式，使政府认识到以国际化标准要求自己，为企业、群众提供尽可能的服务、提升管理服务效率的一个重要性。另外，也没有忘记在上一阶段已经形成的研究结果，也即构建国际化营商环境的前提是正确看待政府、市场和市场主体之间的管理，并且要将理顺的管理通过规章的制度确立下来，使其成为一种常规化的操作，在这个过程中对于政府在营商环境中的主体地位也进行了进一步强调。陆喜元、丁志刚在研究时，选择从政府对经济治理的角度展开，他们认为国家对经济的治理完全是通过一个个地方政府完成的，最终的治理成果就是各地治理成果的总和，在改善地方营商环境时，要特别注重政府、市场、市场主体间的关系。武靖舟研究发现，政府构建的营销环境实际上就是政府管理工作的一面镜子，如果政府存在超越自全、或者管理不当的行为，那么地区的营商环境就不会呈现健康的态势。对于地方政府而言，要积极进行转型，明确服务地位，同时重视服务的效率、地位，只要地方政府的服务到达了一定的高度，营商环境自然而然就会改善。唐葵则指出，前些年国家对于政府给予的服务型、法治型的标签实际上都是不全面的，在经济结构发生重大改变的背景下，政府务必为营商环境的改善处理。林炯则对于营商环境建设的具体步骤进行了坤叔，他认为营商环境的构建必须把握住五个要素，即对外开放、争取看待政府与企业、社会和经济、企业与经济的关系以及发肿建设。周盛盈以珠海作为研究对象，探究了地方法治环境和营商环境间的关系，他认为，建立良好营商环境的前提，必须有一个健全良好的法治社会环境。唐葵、冯翊等认为，影响营商环境最重要的两个因素就是法治和政府服务，要从这两个方面下功夫。1.2.3国内外研究评述从上面的研究成果可以发现，实际上，只有经济发展到一定状况的国家或地区才有营造营商环境这一说法。西方国家由于觉醒意识较早且经济较为发达，因此很早之前就有了营商环境构建的想法，且已经形成了成熟体系。我们国家则是通过经济学家以及相关政府人员通过大量的市场调查，对各个地区的营商环境管理体系建设进行调研、评估，同时对已经显露出一定成果的地区制定相应的评价体系，如此一来建立起一套相对完整的营商环境评估指标体系,这一体系不仅对于各级政府有作用，对于企业而言也是一样，在选择落户地区时能够进行评估与参考，且通过上述国外的研究可以发现，这一整套体系实际上也已经获得了国外的认可。但是,由于我国的政治体制和经济体制不同,这种研究大多从促进企业效益和社会利润最大化的角度考虑,为各个国家政府如何创造和改善营商环境。而且每个国家之间的政治体制、社会发展水平、区位因素也不同,因此在具体适用时，不能生搬硬套，而是要因地制宜。企业的营商环境应该是完全建立在一个政治体制框架之下。国内第一个发展阶段的研究主要是在当前我国推进社会主义市场经济体制初期,侧重于理顺政府与市场的社会关系,这一发展阶段已经为后期的研究营商环境的建设工作奠定了坚实的基础。进入第二个发展阶段尤其是近两年,国内的研究更加注意专业化,着眼于针对营商环境国际化、便捷化和法治化的营商环境建设的战略目标,就如何制订具体的营商环境建设计划和方案,并提出意见建议,这些研究成果都具有"国际化"的特征,而且该领域的研究工作还具有很强的实际针对性和区域普遍性。但这些课题的研究大多都是由于缺乏科学的理论指导,也没有深入地分析影响营商环境的因素和解决问题的根本原因,缺乏系统地深入研究什么样才是营商环境、为何需要如何进行营商环境的建设、以及如何通过哪些样的科学技术措施来推动如何进行营商环境的建设,虽然这些课题的研究成果和方向都是正确的,但在具体的实践中依旧缺乏科学的指导性,造成了一种情况。人皆知但却又是无从落脚处的困境,另外,这些研究对于改变或增强各级政府部门和各级公务员对于营商环境的建设工作重要性认识影响作用甚微。1.3研究方法与研究内容1.3.1主要研究方法1.3.1.1文献调查法为了使研究具备一定的理论基础，笔者借助校内图书馆、网络文献哭等平台，对于本论题相关的内容进行了文献检索，并且对检索结果进行了归纳整理，将其中对于课题研究有帮助的文献进行摘录，便于后续的使用。1.3.1.2调查研究法另外，笔者还进行了实地观察，研究福州台江区的政府治理情况、福州台江区营商环境建设情况、福州台江区公共服务情况，对于相关的数据进行了收集，以便在本课题的研究中使用数据进行说理。1.3.1.3问卷调查法通过发放问卷，给福州企业、市民等目标单位发放问卷。从而了解企业和市民对政府治理下营商环境的现状以及所遇到的问题。并对问卷进行整合与分析。1.3.2研究内容目前来看，国内外针对这一论题的研究已经相当丰富了，为了对各地改善营商环境提供实践性的指导意见，笔者特意选择了福州市台江区作为研究对象，以数据来增加研究结果的科学性。通过对福州市台江区的营商环境分析,以新时代的公共服务管理理论与行政效能理论相结合作为基础与指导,从加强地方政府管理的角度入手,提出了一些关于加强营商环境改善与建设的意见与建议。1.4论文创新之处1.4.1理论应用的创新营商管理环境的构建既是行政活动,也是政府管理能力的表现。实际上，行政活动并不是人们理解的公权力的随心所欲，其行为实际上是具有理论知道的。笔者在书写本论文前，查阅了大量关于行政管理、行政效能的文献资料，希望从政府的视角，对于提供公共服务中存在的问题进行发掘，并提出解决办法。对于政府而言，最重要的就是要提升服务质量和服务效率，二者应当兼顾，但从根本上说，质量还是关键。因此，本文仅仅研究一个地区的政府营商环境治理，但同时使用上述两个研究理论，在科学理论的指导下，对营商环境的含义以及其评价机制进行了完善。同时以台江区的实际情况为基础，分析政府在建设营商环境时存在的问题，发掘问题存在的原因，并提出针对性的解决方案。1.4.2营商环境评价体系构建的创新实际上，有关构建营商环境体系的研究已经相当完善了，但是在如何评价某一地区营商环境好坏这一问题上，也即评价体系上，研究却十分稀缺。笔者认为，在影响企业发展的外部因素上，除了当地政策法规、社会市场环境外，当地的区位环境、市场资本力量也同等重要，但从笔者对台江区的调研情况来看，这两个因素很容易被忽视且难以改变。就以区位环境为例，在各级政府进行工作总结时，对于其下属的市、区，如果说其发展严重落后的话，在分析原因时，一定有地理位置差、卫生环境差、交通闭塞等原因，还有地区将这些因素认定为不可改变的客观因素。笔者认为这一观念是错误的，并将这两个因素作为衡量一个地区营商环境的因素，促使各级政府对于环境污染、道路建设等问题给予足后的重视，使某一地区经济管理区位优势和其生态环境的资源配置优势发挥最大的价值。2基本概念与理论基础2.1基本概念2.1.1政府治理从词性上来看，治理一词既没有统治的高高在上，也没有管理的柔和，其更像是一个中性词，单纯指政府采取的一种措施、行为。而政府一词，可以分为广义、狭义两种，其中广义的政府，是指国家为了保持正常运转设立的各种机构与组织的总和，其集中掌握了社会的公权力，比如说各级人民政府、司法机关等等，它们也是国家权威的一种具象化。而狭义的政府则是指国家机构中的行政机关。陈广胜（2014）在其研究中就曾指出，对于政府而言，其所采取的治理形式主要包括制度供给、政策激励以及对于社会的一种整体性约束。其中制度供给就是指地方政府针对本地区的基本情况所制定的法规或政策，其效力低于国家性政策，但是其是本地区企业必须遵循的行为准则，政府也正是基于这些制度对于企业的准入及日常僵硬进行监督、管理。另外，这些政策的另一个作用就是对下一层政府的行为进行规制，比如说福建省发布的某项管理制度，福州市的政府在进行管理，也要以这个制度作为边界，如果其也要制定制度的话，这个制度可以比福建省更加严格，但不能更加宽松。政策激励则是指，在经济活动中，政府可以作为一种其他社会经济权力主体介入公共行政治理,且政府在管理过程中，可以基于调控经济、便捷群众的办事流程、促进企业严格污染物排放等方面，出台扶持和奖励政策。约束行为则是指，政府对于各个企业是具有监管义务的，特别是对于企业的行为是否具有合法性需要进行判定，如果一旦认定其存在某种违法行为，就必须依据政策规定对其进行一定的惩罚。对于政府的治理形式，弗朗西斯·福山认为就是一种制定规则、执行规则并提供必要服务的过程，虽然在表述上略有不同，但在内涵上与陈广胜的观点是基本一致的。通过上述阐述，可以发现政府之所以要开展治理工作，其本质目的就是为民众提供服务并给予其一定限度的约束。但需要特别指出的是，这种治理并不是一种单方面的行为，群众是均有表达已经的途径及方法的，双方可以基于彼此的反馈进行一定的调整。笔者认为，立足在我国的政府体制下，政府治理指的就是各个机关依职权管理其辖区内的公共事务，并基于被管理对象的反馈对管理行为进行必要调整的一个过程。2.1.2营商环境从现有资料显示，营商环境这个概念最早在西方国家诞生的，2002年世界银行集团国际金融公司（IFC）上马了一个新项目，并将其称为“DoingBusiness”，后来我国经济学家将其翻译成中文，也就有了营商环境这样一种叫法。现在，营商环境已经是一个十分常见的用词了，我们在日常生活中可以经常听到这个说法。单纯的从字义上说，“环境”总是相对于某一事物存在的，二者相伴相生，环境更像是我们对事物现状的一种概括描述。比如说生活环境，它实际上就是对一个人生活各种细节的描述。从中文语法结构上说，“营商”是一个动宾结果，“营”是指经营，“商”则代指生意、交易，所以合起来，经商就是为了获得营利而开展的一种经营行为。而营商环境也一定是针对有商业交易的地方而言。实际上，商业银行对于营商环境也给出了官方的定义。它认为营商环境就是指，一个企业在某一地区设立、生产、经营、纳税以及遵守当地政策指引所花费的金钱及时间成本。在国内，学者们也给出了许多不一样的定义，但整体来看，全部是围绕企业设立、生产经营这一流程展开的。此外，需要特别说明的是，企业在法律中是一个狭义的概念，它仅仅是指受到《公司法》规制的公司，但实际上，本文论述中的企业包含了全部的市场主体，如个体工商户、农村经营合作社等。笔者认为，营商环境是指政府能够操控的，影响市场主体设立、生产经营全过程的一种外部环境，这种环境包含地方政策、法规、社会稳定状况、市场环境等等。2.2理论基础2.2.1新公共服务理论罗伯特·B·登哈特、珍妮·V·登哈特新公共服务理论的主要代表人物，新公共服务理论强调公共管理的权力来源是公众。管理者要对公众提供服务，公共管理的最终评价标准就是公众满意度。新公共服务以公民的民主权为基础通过新公共服务模式，对传统的以经济利益为主导的行政模式进行取代。新公共服务不是简单的交易关系，而是一种本职服务。新公共服务理论强调在公共利益支配过程中政府要占据主要的支配地位，保证在进行公共问题解决过程中，遵循公平公正的基本规范。政府目标与企业目标存在本质性区别，可以通过多个特征区分政府和企业，但是实现公平公正价值的主要工具是政府，政府的一大基本职责就是维护公共利益，为公众服务。政府与其他组织的本质性区别就是为公众服务。新公共服务理论将政府的服务型特征进行了涵盖。政府在建设营商环境时，重点不是管制，而是服务。构建服务型政府以及营商环境改进过程中新公共服务理论可以发挥一定的指导作用和借鉴作用，为营商环境建设奠定一定的理论基础。在营商环境建设过程中，政府的服务方式和服务意识都不可避免的面临着新的要求与标准，政府要加快职能转变对自身的公共服务职能进行履行，全面提高自身的服务意识和服务效能。2.2.2行政效能理论行政管理理论是在新公共管理思潮的基础上得到诞生与发展的，行政管理理论在发展过程中逐步对效能概念进行了引入。效能指的是事物蕴藏的有利作用。行政效能目前没有统一的定义，行政效能中的事物指的是行政组织结构以及行政制度等的集合。运城指的是潜在的主客观因素没有显现出制约作用；有利的利用指的是理想状态的实现，在理想状态下可以通过较小的行政资源投入获得最佳的工作目标。行政效能简单而言就是指的是行政管理活动对疫区目标的影响程度。行政主体在行政行为开展过程中，通过资源配置与资源投入获得的效益综合。行政效能对功效与价值的统一，数量与质量的统一以及过程与结果的统一进行了重点强调。评价效果将数量倾向明显以及具有一定经济型的行政效率包含在其中。通过界定行政效能可以发现多方面因素会对行政效能产生影响，譬如行政主体、行政资源配置与运用等。民生环境建设属于行政行为，对主体性能产生影响的两大关键要素是机构设置和人员设置。理论与实践与经济发展以及政治制度等因素之间存在着紧密的联系。无法轻易的改变这些因素，所以需要对行政主体结构进行优化，保证资源配置的合理性，实现治理能力的全面提高。要想实现政府治理能力的提高，需要全面提高政府的行政效能。政府在建设营商环境时的一大关键性操作就是要实现行政效能的全面提高，对政府存在的效能低下等问题进行有效解决。

3福州台江区营商环境建设存在的问题3.1政府行政服务效能较低3.1.1不作为、慢作为现象普遍存在营商环境指的是地方政府或者国家每一个部门的服务绩效。在实地调研中,有些问题被提及的频次较高，部分地方政府出于各种原因的影响，在办事时出现了人员的脱岗情况,尤其是在农村地区内部设立了基层车站并且还有一些具备审批专业技术职权的单位会因各种原因无法全员上岗，最终使得很多从农村地区或者很远的地方来办事的人员办不了事，出现了不作为或者慢作为的现象。3.1.2政府服务方式和服务质量有待改进3.1.2.1行政服务大厅建设还不够完善停车位严重缺乏，行政停车服务管理中心的停车场，无法指定的自动停车位有30个。路边严禁进行自动化停车，每天前来办事来这里停车办事的工作人员都曾经多次遭遇过收到过路边无指定地点自动停车或被罚单贴在地上各种交通事故罚单等情况出现。由此使得在没有正式启动行政服务之前，就降低了公众的服务满意度。仍然存在着部分服务性事项无法走出大厅，由于有着相对有限的行政服务中心建设大厅，缺乏足够的业务办理窗口，部分便民服务性事项，譬如医疗卫生等无法在大厅进行统一办理。部分城镇街道也进行了服务中心的设置，对公民的计生问题等进行服务办理。除了台江区的行政服务中心楼内的大厅外,人社局的服务中心楼内最为繁忙,该楼内的服务柜台配备比较高,没有电梯,也无法看到办事的指引牌,标准化水平低。这些大堂的乱象极大地减少了便民的程度与满意。3.1.2.2智慧政务刚起步在互联网发展的大背景下，政府的办事服务开始向移动端方向得到深化发展。办事处的工作人员开始通过智能APP等渠道进行政府办事咨询的传播与发布，同时会对社交网络进行直接利用。福州台江区政府目前在官方门户网站上没有进行城镇居民板块以及上市企业板块的专门设立，缺乏独立的网上信息服务中心，以及行政审批信息服务平台。尚有人不能很方便地及时收集和找到自己居民想要申请办理的审批事项。实际上,台江区的新版政府服务网站包含了办事服务等基本的功能板块，可以提供多个服务模块，譬如文件申请、网上业务办理等。同时也分别包含了该区个人直接服务和各类企业直接服务两个链接板块,但是这些链接均仅限于链接指向同为老版福建台江区的新版政府服务网站,虽然目前服务于该区个人和企业服务各类企业的链接为褔建福州市,但是部分新版政府服务网站的链接承办方和单位发布较晚,因为许多老版政府服务网站都认为是由新版台江区政府服务网站直接提供个人服务。由于办事机构发生变更而被视为撤消或者是被兼并。因此,在福州台江区的各个政府办公官方网站上,几乎无法及时获得自己真正真心想要或能做到的政府办公服务信息。3.1.2.3发展要素保障能力较弱在实地调查中，出现了一系列问题。常见的发展需求因素主要包括土地供给等各类基础设施和配套物在内的各种与项目建设实施密切相关的影响因素。其中,土地供应存在一定的制约问题。在明显欠缺物质要素的服务能力的情况下，福州市台江区针对承诺的优惠政策没有及时的全面落实，一般在税费和土地等方面对优惠政策进行采用。在项目建设和项目引进过程中，会对国家政策做出一定的变化与调整，无法像承诺时一样对减免收费进行全面实施，无法兑现大部分的优惠政策。发展要素方面金融产品以及金融机构数量等会存在一定的普遍性问题。3.2人才市场发展不成熟企业和地区发展过程中的第一资源就是人才，在地区发展过程中，人才发挥了关键性的作用和影响，营商环境建设的一大重要评价标准就是地区的人力资源水平。3.2.1专业人才缺失在社会分工越来越精细化的大背景下，企业的高端人才和专业人才的需求持续增长。如今社会分工越来越精细，一定程度上凸显了生产性服务业的重要性，在产业发展过程中，人才是极其重要的存在，大部分企业在生产经营过程中缺乏技能型人才和专业型人才，企业高端人才严重匮乏。部分企业由于缺乏高端人才，在生产经营服务过程中无法得到充分发展，无法保证发展的创新性和专业性，一定程度上对企业的销售扩张以及产品升级产生了制约作用，对人才进行外聘，一定程度上会使得企业的用人成本显著增长。3.2.2人才向大城市流动更加明显这一辐射现象现在可以认为说际上就是高速铁路列车尚未开通时候所产生的一种虹吸辐射效果。"虹吸效应"可以让皮肤强者愈有力,弱者就有机会皮肤变得越薄。各大高铁沿线的中小城市在原设想当中是对高铁建设进行直接利用，推动轨道交通的进一步发展，吸引到了更多的旅游人才和其他社会资本聚集得到全面发展，但是在实际发展过程中没有实现。越来越多的地方开始发展观光旅游资源，人才开始被各大中小城市进行吸引，最终使得中小城市在发展过程中逐步丧失了经济生命力。普通民众反映在高铁开通之后，人们的流动更加方便，这一现象在人才流动上体现的最明显。近几年，福州市机关公务员向省外流动却更加明显，几年来不断有公务员调往其他地方，大城市拥有的发展机会相对更多，由于缩短了时空，距离人们的往返更加便利，越来越多的人开始向大城市调动。政府机关以及金融企业等都出现了无法留住人才的现象。3.3市场监管秩序亟待规范3.3.1市场监管力度不够营商环境建设主要是对市场秩序进行维护，放宽准入机制。对事物进行严管和宽进。在资本注册登记以及相关制度改革措施的制定与实施过程中，台江区的市场主体不断增加。目前最主要的一大手段就是对市场秩序以及市场公平竞争进行有效维护。通过调查走访，大部分的市民或商家政府的市场监管力度不够，这导致了台江区营商环境形象的下降。3.3.2政府干预企业经营秩序社会主义市场经济体制下，需要对企业与政府的关系和边界进行明确。政府既不可能出现缺位,也不可能出现跨区域的越位,更不可能干涉到企业的正常生产和经营秩序。大部分的市民或企业认为政府对市场进行了干预。政府没有因为监管工作和督促工作的开展，对公司的正常运营和生产进行干预，政府对企业的干预方式较为直接，一般是通知企业停产或者停业对可能出现的检查风险进行规避。这种干预方式一方面可以使得企业对法律责任风险进行规避，另一方面可以使得政府对行政责任风险进行规避，使得政府和企业实现了互利共赢。3.3.3市场监管部门执法人员行为不符合规范市场监督指的是依法监管市场经营秩序。执法部门在不具备有充足的监管力度，是无法保证监管行为的规范性和有效性，一定程度上会使得企业对政府产生了负面影响。不规范的市场监管会增加经济纠纷，一般通过法律途径进行经济纠纷的解决。政府部门存在监管缺位的情况，相关领导人员在纠纷解决时会对人情关系进行利用，没有通过司法途径对纠纷进行有效解决，一定程度上导致政府的行政责任风险有所加大。在市场环境的监管方面，没有对地方保护以及知识产权侵犯等问题进行普遍性的管理，福州创业就业人员普遍认为福州有着较高的物价。4福州台江区营商环境建设问题的原因分析4.1对营商环境建设的重要性认识不足意识会在一定程度上反作用于物质。政府没有高度重视营商环境的建设。营商环境本身属于通过政府治理能够改善的外部环境，政府治理行为会在一定程度上对营商环境产生影响。4.1.1营商环境建设并未实质上纳入政府重要议事日程政府治理的一大主要行为就是建设营商环境，政府需要高度重视营商环境的建设，通过相关措施的采取对存在的营商环境短板进行弥补，实现营商环境建设水平的全面提高。台江区政府至今未召开一次专门的营商环境建设工作会议，在招商投资会以及项目建设会议上多次被提及营商环境建设这一工作，但是没有将其作为重要工作进行专题部署，相关部门在工作开展过程中没有提高关注度与重视度，出现了本末倒置的情况。4.1.2营商环境政策措施缺乏针对性省政府办公厅最近印发了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施方案》（以下简称《实施方案》），在方案当中明确提出了市场活力激发以及营商环境优化等的具体措施。《实施方案》主要涉及三项内容：主要任务、总体要求、保障措施。具体阐释，主要任务是实现投资服务水平的全面提高，将市场准入门槛尽可能的降低推动就业创业积极性，对办事审批手续做进一步的简化处理，使得企业的生产经营压力得到一定程度的缓解，优化智慧政务服务效率等，共计20条措施，覆盖6个领域。《实施方案》从疏通“难点”“堵点”出发，对营商环境建设过程中出现的主要问题进行梳理，对障碍加以破除。针对审批事项办理便捷性不强等现象，进行优化方案是制定，对项目投资的“一窗通办”等服务机制做了进一步的改进与调整，让服务标准向着精细化方向转变，让业务流程更完善，推动项目贯彻与落实。面对工程建设项目存在的审批效率低下等问题，要对工程项目的审批事项做深度的精简处理，对技术审查以及评估评审等服务事项做进一步的规范。对办理流程进行明确。针对信息共享不充分等问题进行政务数据共享平台的增加，实现数据共享，对政务服务需求提供满足的同时全面落实惠企政策，进行帮办代办机制的有效设立，针对企业进行一门式办理服务的提供，进而帮助企业将政策兑现落到实处。方案还针对疫情防控，进行了企业服务等相关政策的推广与延续。要加强信息共享，对企业的工作开展进行引导，合理进行摊贩流动场所的设定，对从业人员的经营进行规范和引导。对营商环境进行优化，在实践过程中保证制度的规范性。通过相关举措的采取，推动了台江区营商环境的建设。在发展过程中还存在需要进一步解决的问题，首先，审批制度不够便利，审批效率不高的问题还存在。其次，台江区的最普遍的三个问题均未提出针对性的举措。4.2公务员队伍建设影响行政效能发挥行政工作人员主要对行政工作进行负责，且任务较多，行政效能会受到公务员队伍不同素质的影响，如人员结构、政治思想、工作态度等，最终会对构建营商环境产生影响。4.2.1公共服务尚未在政府系统形成普遍共识首先，政府机关工作人员与政府的服务功能之间存在认知缺失。要想对政务营商环境进行改善，需要将政府的职能发挥出来。企业人员要高度重视营商环境的建设，不断加大在营商环境建设方面的成本投入。但是在实践过程中发现存在不作为或者乱作为的情况。企业普遍存在轻服务重管理等现象。我国最近几年在大力惩处贪污腐败等行为，但是部分基层机关人员还是存在一定的侥幸心理，无法对不良行为进行有效杜绝。在为人民群众服务过程中，没有给予人民群众足够的尊重和信任。其次，企业缺乏有效的公共服务平台，有着相对单一的服务方式，无法利用网络进行业务审批，一定程度上降低了群众的工作满意度。缺乏便捷式的服务，无法提高群众的营商环境满意度。同时需要进一步提高公共服务机制的健全性。缺乏制度创新，一定程度上会对服务方式以及服务意识的改变，有所制约，无法从本质上推进地方服务型政府的构建。4.2.2部门工作人员构成不合理人员构成会对行政效能产生一定的影响，人员构成主要涉及年龄，身份以及专业等内容。身份构成指的是部门或其内部科室中，既有公务员，还有合同工以及事业编制等其他身份的人员。同工不同酬现象普遍存在，公务员、事业编制人员与合同工等相比在晋升以及待遇中更具优势，但往往工作表现中一般，工作职责履行不到位。一定程度上会对合同工等人员的工作心态产生不良影响，无法实现工作效率的全面提高。此外，部门混杂着多种身份人员，其中公务员有着更好的晋升机会，会导致整体环境无法有效发挥竞争机制。对年龄构成进行分析，发现在公务员系统中有着明显的老龄化倾向。4.3人才引进和培养力度不够4.3.1人才引进政策缺乏吸引力在人才引进方面，内容主要有拓宽就业渠道、加大就业扶持、鼓励创业带动就业、加强保障和服务，但尚未得到有效落实。4.3.2人才培养能力不足台江区在人才引进与挽留方面存在着不足，面临着较大的困难，此外其还人才培养方面也存在着一定的欠缺，其不具备良好的人才培养能力。5福州台江区营商环境建设问题的对策分析5.1转变对营商环境建设的认识5.1.1优质的营商环境是福州市经济发展壮大的前提和基础营商环境的建设不仅仅是因为它直接关系到了服务型政府的建设,代表了政府功能结构转变的战略方向，此外值得一提的是，营商环境构建不再停留于过去企业投资吸引层面上，而是向着促进企业、政府以及人民群众形成良性沟通与互动方向转变，并将其作为一项重点内容，与国家和地区的发展紧密联系息息相关,营商环境的建设作为国家和地区整体经济社会发展核心竞争力的一个重要体现已并且经得起许多专家及政府官员注意。营商环境建设并不是一项简单的工程，具有一定的系统性，涉及了多个领域，具体有经济、社会、对外开放等。地区营商环境优劣程度对招商引资效果的好坏有着决定性作用，此外还和区域经营企业有着密切的联系。地区营商环境与地区财税收入、经济增长、就业情形等不同领域均存在着较为直接的关联。5.1.2明晰区级政府在营商场所环境建设中的职责定位职责取决于职责，故，政府实施行政行为的过程中第一步是对自身职责加以明显，做好精准的自我定位，对服务管理对象进行关系的梳理。香港特区政府在此方面取得了良好的成效，经过长期实践，在市场经济领域坚持贯彻“积极不干预”原则，使得政府适度干预和市场机制得到了良好的融合，在管理制度方面展现出了合理性与规范性的特征。充分发挥价值规律、市场力量以及竞争机制的积极效用，促使社会交换、分配、生产与流通环节可以做自发转运，进而帮助社会经济效率得以优化，形成良性循环。政府在市场经济背景中，要选择性作为，不可事事亲为亦不可不作为。政府要提高对规则的重视度，加强其制定、执行以及监督过程中的管理力度。保证政府基于宏观视角对社会经济实施的干预调控，如有必要，需实施合理的服务、引导与管控，将会诱发经济发展动向偏离的行为与情况进行调整，规避出现经济危机的可能。且需要保证此类干预具备合理性与科学性，不可过分干预，以免市场承担过重的负担，让自由的竞争环境失去了平衡。5.1.3提升营商环境建设的科学性现阶段在开展地方经济考核以及营商环境评定的过程中，第三方机构得到了中央与地方人民政府的认可，运用的越来越频繁，这为考核结果的公平公正性提供保障，对营商环境的优化有着积极意义。此外，在大数据时代背景下，原本存在于政府部门间以及不同政府机构内的信息孤岛将得到有效的改善，有助于政府及时更新完善服务思想，可全面研究与分析出现的营销商业环境问题，进而为营销者更好的开展经营活动提供参考。对网络舆情监测进行合理运用，对其反馈信心加以分析，可有效获知不同地区企业营商环境的详细情况。庄河市政府为了更好的掌握地区营商环境，针对多源营商环境在政府官网进行了投诉及举报模块的设立。基于江区营商环境进行统计资料收集与整理，以此为依据，从多角度全方位来判断该地区的多源营商环境，按照资料特征实施综合管理与精细化操作，为问题处理与战略制定奠定良好的基础，从而为解决问题的准确性和提出创造性的科学依据。营商环境的提高是一项全面而又系统的工作，是在群众感知、基层反馈信息之上进行营商环境构建，结合互联网技术与大数据完成相关制度文件制定，让营商环境建设更具合理性，同时对优化营商环境系列性创新举措的开展有推动效用。5.2提升政府公共服务效能5.2.1打造专业化的基层公务员队伍基层的各类公务员事业团体,这一类的社会主义人民群体直接组织关系涉及到了人民群众,它们一直是执行我国有关党和国家政策相关法律政策法规最深入基层的具体贯彻者和执行者、落实者和主体，队伍巨大，且始终一直站在国民经济最前沿，确保在营商活动环境管理体系构建过程中能做到与时俱进，可以帮助党和政府树立良好的形象，对行政执法效能的优化有积极意义，有助于加强社会经济行政管理力，提升其政治地位。福州台江区需要对人民群众群体特征加以分析，并结合政府治理能力优化需求，完成公务员的调选工作，不限地区，进而实现公务员队伍素质的综合性优化。对现阶段公务员队伍加以调配，特别是加强窗口人员的挑选；进一步深化业务培训工作的贯彻与实施，并对法律知识培训加以强调。5.2.2全面提升依法行政水平第一步就是加强人们法治化意识，这对实现营商环境法治化有着很好的推动作用。对不同层级政府领导进行法治意识的贯彻与培育，让“一言堂”、“官本位”等传统的思维模式进行有效的革新，将学法用法风气进行大力宣扬，促使部门及乡镇等领导干部都可以树立起良好的意识，让依法行政氛围得到较好的贯彻。公务员考录过程中并没有对依法行政能力以及法治意识进行考核，故而需要加强基层公务员后期法治知识与意识的培育，并普及到全市公务员工去，进而推动依法行政效能的提升。5.2.3建立一站式标准化公共行政服务中心营商环境的构建一大标准就是“便利化”，是一项建设目标。新加坡进行了公众服务信息中心的建设，涉及领域包括了电子政务、电子信息商务，并实现了"一站式"中心建设，范围覆盖了全国各省，达到国家级标准。公众服务信息中心建设是基于网络物理虚拟公众服务平台之上的，并配合网络物理虚拟实体，充分利用平台资源，尽可能将公众服务所需成功变现，与我国公共机关事业单位的体制改革相适应促进等服务模式，和迅猛发展的电子政务相互适应有效协调。我们将通过继续努力加快打造"一站式"城市行政报批服务管理中心,并进一步加快深化全市行政报批审核服务管理制度的深化改革。5.3培养人才优势5.3.1优化并贯彻人才引进政策因材施策是现阶段进行人才引进以及相关政策建立与健全过程中尤为重要的问题，以层次为标准进行不同的划分，确保具备科学性与合理性。在人才划分的过程中，要注意方法运用具备科学性，从地区的实际情况出发，对不同的优惠政策做最大化的利用，使得人才政策运用得到充分的发挥，实现精准发力。人才引进的过程中，他们会对教育、医疗、户口、社会保险、融资方式等问题进行集中关注，此时需要在相关政策制定中做重点强调与完善，让人才可以获得充分的发挥空间，进一步改善其生活的舒适度，提高便捷性，为其创业创新提供基础保障。5.3.2大力发展职业教育和高等教育地区经济的发展会推动技术人才的聚集，地区进行人才引进策略的落实可以有效帮助该地区解决高端人才不足的局面，让越来越多的人才前来就业或者创业,但所花费的财务成本也会很大。而且单纯依靠引入并不可以对地区发展需求进行全方面的满足。人才输送及培养的能力也是地区营商环境重要评价指标之一。故而，进行多层次多领域专业技术教育是极为必要的，对营商环境的维护有着积极的意义，可促使其形成良性发展，特别是开展高等教育以及职业教育。地区在进行人才培养的过程中必须契合科学性与可行性的要求，同时可以对人才培养实际需求做最大化的满足。6结论本研究详细的整理了营商环境概念，进行了系统的梳理，并指出营商环境是可通过政府治理而可实现优化与完善全部外部环境，涉及环境领域包括政务、司法、资本市场以及区位等，营商环境对不同的市场主体经营全过程有着直接的影响，包括成立、运营到破产。并创新性地基于政府治理学开展本文的研究，与时俱进，对行政效能学、公共服务学等相关理论进行全面的分析与运用，对台江区域营商环境建设存在的问题做了分析。获知现阶段台江区营商环境尚且存在一些不足，主要集中在缺乏人才、行政效能不具高效性、市场监管不规范三个方面。并结合实际情况进行分析，寻找问题出现的原因，主要在于在营商环境构建的过程中，政府认识不全面、人