关于我市城市若干问题调查报告

1、关于我市城市规划若干问题的调查报告按照市委的部署，市政协主席会议决定对我市城市规划若干问题进行专题调研，成立了由易敏林、蒋涤非副主席牵头的课题调研组，由人口与资源环境委员会具体负责。从3月份开始，在刘岁文主席的指导下，20多位市政协委员先后到市直有关部门、城市四区、醴陵市、株洲县进行了调研，先后召开12次座谈会。还到四川省成都市、江苏省南京市、扬州市、苏州市以及我省湘潭市、长沙市等城市进行了考察学习。现将调研情况报告如下： 一、我市城市规划有成功经验 株洲因其铁路交通优势，早在1938年，国民政府资源委员会聘请外国专家到株洲镇考察，设想将株洲建成“东方的鲁尔区”，但由于日寇大举进攻，加之国民政

2、府腐败无能，规划成了泡影。解放后，历届市委、市政府精心谋划株洲的建设，用规划引领城市发展，积累了很多成功经验。我们认为，主要有以下几个方面的经验值得总结： 1组团布局，最初规划科学合理。1953年，随着国家“一五”、“二五”计划安排的156项重点建设项目中的4个国营大厂、694项限额以上建设项目中的铁道部9个项目相继落户株洲，由国家城建部城市设计院主持，国家12个部委派员组成联合工作组，协同5名苏联专家对株洲进行实地勘察，编制了株洲第一个城市发展规划。1955年8月经国家城建部批准实施。规划用地约22平方公里，城市人口规模近期（1955年至1960年）为6万人，远期（1960年-1975年）为

3、10万人。规划布局了331厂和608研究所、601厂、田心机厂、430厂、清水塘工业区的企业等共5个组团。各个组团之间留有大片绿化地，有污染的企业布局在湘江下游，市中心区为行政中心、商业中心。城市居民生活主要依附工业企业，城市空间呈现出典型的“大院”拼合特征。这种大院扩张和组团发展的模式有效地抓住了城市发展机遇，利用外力嵌入为城市留下了广阔的发展空间，为株洲未来的发展打下了良好的基础。我们认为，当时受北进有石峰挡关，西拓有湘江为壑的情况下，解放初期的第一次规划是科学合理的。 2西进外移，拓展规划决策睿智。1984年，在修订第四次城市规划时，市委、市政府作出了城市“西进”的重大决策。1986年1

4、月20日开工建设株洲大桥，1988年12月28日大桥成功通车，“西进”迈出了实质性的一步。1992年11月，国务院批准株洲市在河西建立国家级高新技术产业开发区。从此，河西新城区快速发展，现已成为城市的重要组成部分；1998年，在修定第五次城市规划时，市委、市政府决策分段建设中环大道，从2001年1月开始建设，至2006年底，由2座桥、3座立交、5条道路组成，投资24亿元，全长32.79公里的中环大道建成，不仅把市区范围内的道路连成一体，极大地缓解了市中心的交通压力，有效地拓展了发展空间，为实现“双百”城市目标奠定了重要基础；2009年，在确定长株潭“两型”社会综合配套改革试验区核心区过程中，市

5、委、市政府多方协调，除市区纳入535.4平方公里外，株洲县还纳入8个镇，面积602.7平方公里，醴陵市纳入了8个镇，面积725.8平方公里，将原计划700多平方公里的面积争取扩大到了1863.9平方公里，进一步拓展了发展空间。 3织补肌理，创建规划成效卓著。近几年来，市委、市政府按照“以水为源、以绿为美、以人为本”的理念谋划城市建设，提出了创建国家卫生城市、国家交通管理模范城市、国家环保模范城市、全国文明城市等一系列创建规划。为实现创建目标，实施了“三创五改”、“四创四化”、“蓝天碧水”等一系列城市提质工程。实施“五改”工程，共计改造小街小巷157条、主次干道砼改沥青路面41条，长度40余公里

6、，改造人行通道11条，面积5.6万平方米；改造临街建筑物31座，改造居民小区285个，整治城中村47个，新建和改造农贸市场51个，改造地下管线176公里；实施美化工程，共整治建筑物1511栋，拆除防盗窗41898个，安装隐形防盗网33250个，整治招牌店牌10808块，安装空调格栅22345个，整治管线882栋；实施绿化工程，共完成新建和提质改造项目183个，拆围透绿88处，拆除围墙1.17万米，栽植乔木、亚乔木38.67万株，新增绿化面积1689公顷，全市城市绿化率达到51%；实施亮化工程，完成了33条道路的路灯改造，亮化城市主干道两侧和湘江两岸高层建筑282栋；开展“蓝天碧水”行动，关停1

7、23家污染企业，淘汰79家落后产能企业，完成253项污染综合治理项目，拆除城区烟囱320根，新扩建9个污水处理厂。目前，已成功创建中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市和国家交通管理模范城市，创建国家环保模范城市已基本达标，创建全国文明城市已进入检查验收阶段。开始创建国家森林城市和国家健康城市。以创建为载体，织补城市肌理，弥补规划不足，对改变城市面貌发挥了极为重要的作用，把一座老工业城市变成了一座环境优美的现代城市。 二、我市城市规划存在的不足 2011年，全市城镇化率达56%，比全国平均水平（51.27%）高4.73个百分点。比全省平均水平（45.1%）高10.9个百分点。在城市快速发

8、展中，城市规划难以跟上城市发展变化，出现了一些不足之处。经过调查，我们认为主要有以下三个方面： 1空间布局有待进一步优化。城市是一个不断发展、更新的有机整体，随着城市快速发展，株洲城市总体规划（2006-2020）确定的“一江两岸双中心，二主五次七组团”的空间结构已经被突破，城市空间重构的趋势越来越明显。西北部地区发展受到限制。近几年来，我市按照“一体三极”的空间布局，采取非均衡发展方式，把主要精力放到河西片区的发展，河西发生了翻天覆地的变化。2011年，天元区生产总值达390亿元，工业总产值达1018亿元，成为全省第三个千亿产业园区。天易示范区规划建设后，已与湘潭对接，原有空间已没有发展余地

9、。北部地区是我市融入大都市区的重要地区，长株潭城市群对接主要是“绿心”、基础设施和物流业。特别是云龙新区近几年的快速发展，预计10年可全部建成，从长远来看，发展空间受到局限。东部地区发展前景广阔。东部地区是我市向东对接“长三角”的门户地区，地理条件优越，可用地充足。醴陵市有8个乡镇，725.8平方公里被纳入长株潭“两型”社会综合配套改革试验区核心区。醴陵是世界釉下五彩瓷的原产地、中国“红官窑”所在地，制作、生产陶瓷已有1900年的历史，醴陵陶瓷工业园已成为湖南醴陵经济开发区。加上旗滨玻璃整体搬迁到醴陵市后，可形成我国重要的陶玻生产基地。同时，通过承接“长三角”等地区的产业转移，可逐步形成我市东

10、部地区新的产业集聚区。南部地区发展尤为重要。南部地区位于城市核心区的上水方向，铁路、公路、航运齐全，交通便捷，航电枢纽带来了一江好水，全长60多公里，常年水位达41米。土地资源丰富，面积达2400平方公里，是我市面向市域最重要的地区。天元区进一步发展只能向南拓展，株洲县融城步伐亟待加快。通过延伸湘江风光带建设，沿江建设湘江新城、雷打石片区、渌口片区和湘江八镇，全面打通城市向南发展廊道，将成为我市未来发展的重点。 2控制重点有待进一步坚守。近几年来，我市编制了一系列控制性规划,也取得了很大的成效。经过调查，我们认为，规划控制主要有以下三个方面的不足：文化遗迹被毁可惜。据调查统计，建市以来市区范围

11、共有13处文化遗迹被毁。以“贤孝”名扬天下的老莱子墓早在1958年株洲车辆厂建厂时被毁。位于凿石的“怀杜岩”在上世纪五十年代大兴水利时被炸。旧城改造将能见证株洲历史的木架房屋几乎全部拆除，始建于明代的双层多孔古麻石桥徐家桥被拆毁，1930年9月13日毛泽东主持红一方面军总前委株洲会议旧址协丰长绸布店被拆毁。解放街、建宁街、结谷街等古街已面目全非，株洲古镇消失殊为可惜。清光绪三十一年（1905年）通车的株洲至萍乡的铁路（可称我国第一条铁路）和“株洲南站”以及能见证安源煤矿大罢工的“萍矿株洲转运局”被占用。距今1500多年的古资福寺以及寺旁的鲁班殿已变成D级危房，破败不堪。距今1300多年，位于凿

12、石的庆霞寺被毁。2008年，在天元区发现恐龙化石遗址之后，至今没有进行很好地保护和开发利用，而且还有建筑工棚搭在遗址上面，对化石保护不利。芦淞市场过于拥挤。在芦淞市场扩建中，由于规划控制不严，建筑密度达42.35%，容积率达3.57。特别是市府路建筑密度达50.27%，铁西路建筑密度达52.69%，容积率达4.91，拥军路建筑密度达42.35%，容积率达3.57，“九天”国际服饰城建筑密度达66.92%，容积率达6.76。为市场配套的合泰加工区有“三合一”服装加工楼267栋，加工厂2109家，建筑密度达52.69%，容积率达4.91。上海市规定一环内新增建筑容积率不得超过1.5，我市核心城区建

13、筑容积率比上海市高得多。据不完全统计，已建成的金轮、金帝、城中、新天地等市场空置摊位共计7000多个。市场不断扩建，造成空间严重不足，人流、物流量大，交通拥挤不堪，车辆无处停靠。据调查，目前芦淞市场群可供停车泊位3000个，实际有8万辆次停车需求。生产、生活相互混杂，经营环境差，消防安全隐患大。高层建筑令人担忧。中心广场一带共有高层建筑96栋，总建筑面积达178.61万平方米，高楼聚集加剧了人流高峰和车流高峰，给城市交通带来更大压力，还给消防安全带来隐患，湘江两岸高层建筑紧靠湘江，给人压抑感。当年被誉为“城市客厅”的文化园，周边已建3栋三十层的高楼，据说还将有高楼在文化园的周围建设，“城市客厅

14、”将成为“城市盆景”。按规定高层建筑不能紧邻政权中心，可地税办公大楼和住宅紧靠市政府和天台山庄。 3管理体制有待进一步完善。经过调查，我们认为我市规划管理体制主要有三个方面的不足：规划衔接有待进一步协调。国民经济和社会发展规划、城市建设总体规划、土地利用总体规划分别由发改委、规划局和国土局组织编制。相互衔接不一致主要表现在：目标不一致，城市总体规划到2020年城市人口120万人，建设用地120平方公里。“十二五”规划到2015年建成区面积150平方公里，中心城市人口达150万人；空间范围不一致，城市总体规划覆盖范围为200平方公里，土地利用规划覆盖范围为164平方公里，国民经济发展规划覆盖全部

15、市域；空间布局不一致，城市总体规划空间布局为“一江两岸双中心，二主五次七组团”，而“十二五”规划城市空间布局是“一体三极”。在道路规划方面，城市总体规划是“一环四射”，“十二五”规划是“三环七射”，土地利用规划是“四纵五横”；基本期不一致，第六次城市总体规划修编时间延伸到2020年，远期展望2030年，“十二五”规划基期年到2015年。三个领纲规划没衔接一致，既影响规划的执行，更影响经济社会的协调发展。基层规划管理有待进一步加强。城市四区12个乡镇、21个办事处目前还没有规划机构和人员，每个区只有1人负责农民建房审批工作，乡村规划编制和管理还没有到位。该建房的农民不能及时审批没有地方建，不该建

16、房的到处乱建。据市国土局2008年对城市四区156个村调查，1999年至2008年，共有集体土地违法12588宗，涉及土地面积209.7公顷。自2008年城市各区成立拆违大队以来，不计算即时拆违，据卫片资料统计，2010年和2011年，城市四区村民违法占用集体土地建房分别为25起和19起，涉及土地面积分别为50亩和212.9亩。规划专业人才有待进一步引进。全市规划系统共有260人，学规划专业64人，占总人数的24.6%，与规划专业相近的人69人，占总数的26.5%。在市规划局100名工作人员中，规划专业人员23人，与规划相近专业18人。全市规划系统硕士以上研究生8人，占总人数的3%。高级职称1

17、4人，占总人数5.4%。随着城市的快速发展和城市规划设计的高要求，急需引进一批高层次规划人才。 三、对提高我市城市规划水平的思考 目前，我国城市总体规划编制大都是分阶段进行，5到10年进行一次规划修编，规划的连续性难以保证。我们认为，我市可以在全国率先改变传统城市规划编制方式，以城市化率75%为目标，按照城市发展规律编制城市发展中、远期规划，合理布局城市功能，确保规划的长久性和连续性。1优化布局，走活“一盘棋”。我市从解放初期到1992年的40年间，建成了河东城区。从1992年到现在的20年间，建成了河西城区。从现在开始，预计云龙示范区10年可全部建成。根据我市在长株潭城市群所处的位置，今后4

18、0年主要是向东南拓展，建议在原有空间布局的基础上，增加三个重点发展板块。 第一个板块是雷打石板块。雷打石位于天元区中心地段，与渌口镇隔江相望。渌口大桥建成通车后，京广线、京珠高速、武广高铁、航运全面串通，交通便利，地理优势明显，可作为天元区面向市域的重点。以雷打石镇为核心，打造一座有规模的卫星城。 第二个板块是渌口板块。按照世界慢城组织颁发的标准，建设我国第二个慢城，人口控制在5万人之内，追求绿色生活方式，反噪音，反污染，减少交通流量，增加徒步区，支持传统手工作业，保护当地美食传统，创造优良的生活环境，吸引都市爱清静的市民到慢城生活，吸引各类会议在慢城召开，吸引总部经济落户。 第三个板块是醴陵

19、板块。以醴陵陶瓷工业园为核心，发展壮大传统釉下五彩陶瓷和电瓷产业。同时，重点扶持旗滨玻璃开发新产品，适度承接“长三角”、“珠三角”相关产业转移，壮大产业规模，使该板块成为我国重要的陶玻、电瓷生产基地，成为国家级经济开发区。 2加快搬迁，织补“一个圈”。借鉴成都、南京、扬州、苏州等城市“老区做减法、新区做加法”的经验，用5-10年时间，将中环线以内的污染企业全部外搬。在旧城改造中，适当控制中心城区人流物流，增加公共空间，完善服务设施，打造更加宜居的生活环境。 加快搬迁清水塘地区污染企业。彻底根治清水塘地区污染，搬迁污染企业已成必然趋势。目前规划搬迁的22家规模以上企业和68家规模以下配套企业搬迁

20、进展缓慢。2.8万居民搬迁安置工作也没有启动。建议将清水塘地区搬迁列入重要议事日程，进一步争取省和国家层面的支持，加强搬迁协调工作，加快污染企业搬迁进度，尽快启动居民搬迁安置工作，力争3-5年搬迁完毕。 加快搬迁芦淞市场群加工、仓储部分。芦淞服饰市场要打造千亿服饰产业集群，搬迁加工、仓储势在必行。可采取“错位发展，相互依存”的模式，保留现在的芦淞市场看样、订货、零售等功能，将一些小市场改做停车场、公共活动场所等，抽空物流强度，优化空间环境。将加工、仓储、发货等搬迁至白关镇境内，新建一条芦淞老市场通往白关新基地的服饰大道，新建一处功能齐全的现代化服饰产业园和服饰批发大市场，全方位推动我市服饰产业

21、发展。 加快搬迁株洲火车站。株洲火车站及周边铁路已严重影响到株洲城市规划和形象品位的提升。京广线株洲段将城市割裂，跨线交叉路口狭窄拥挤，严重阻碍交通畅通，给周围居民生活带来不便。长沙火车站早在上世纪70年代开始从主城区往外搬迁，株洲火车站应该也可以考虑搬迁了。建议将火车站搬迁作为长株潭“两型”社会综合配套试验区的重大建设项目，提交国家发改委、铁道部，争取得到国家层面的有力支持。选择五里墩或七斗冲作为火车站新址。将铁路东移至中环线以外，原址改建成老城区南北大通道，从根本上解决河东地区交通瓶颈问题，促进城市品位提高。 3.覆盖控规，守住“一张图”。按照城市总体规划确定的范围，尽快分片区编制建设用地

22、控制性详规。建议由市人大对重点控制区以决议形式作出限制和禁止开发的规定，形成控制性规划全覆盖的基本图形，实现“一张图”管理，“按部就班”建设。 不越“四条线”。道路“红线”确定的宽度、位置、路幅分配、控制点坐标、平面交叉口渠化、公交港湾停靠站、道路缘石半径、行人过街通道、立交等主要交叉口、交通广场形式、位置及控制要求不能随意改变；绿地“绿线”确定的公共绿地（公园和街头绿地）、生产防护绿地和郊野绿地的位置、边界、规模以及建设要求不能变动，特别应保护好仙庾岭、婆仙岭、九郎山、雪峰岭、法华山、五云峰、奔龙山、枫溪山等重要山体以及中环线两侧绿化带；文物保护“紫线”控制的中心城区范围内9处省级文物保护单

23、位和13处市级文化保护单位以及39处历史建筑，划定的范围及建设控制地带的边界线和相关控制要求要坚决执行。对永利码头龙门吊、清水塘火车站乘降所旧址、民国株洲兵工厂弹药库、株洲电厂烟囱、煤棚和麻纺厂、株洲编组站铁轨为代表的31处工业遗产要划定保护范围及协调范围界线，进行原址原貌保护；河道水系“蓝线”要划定湘江以及建宁港、枫溪港、白石港、霞湾港、凿石港等水系规划位置，保护范围界线，提出控制要求。建宁大桥以北湘江两岸未开发建设用地应暂停审批，待两岸控制性详规出台后，方可按规划进行建设。 不乱“三道景”。对城市特色敏感区的建筑高度、风貌、体量三个主要反映城市景观的要素进行严格控制。除在中心轴线和环形轴线

24、上合理规划一些高层建筑外，在人口密集的老城区、文化遗产周边、公园等公共场所周围，近山环水处不再规划建设高层建筑。特别应严格控制100米以上高层建筑；功能区域空间应跳跃布局，各片区建筑物的造型要进行统一规划，并有所区别，增强城市建筑的韵律感和层次感。在城市主干道、交通节点、广场周边和旅游景点等重要节点规划建设一批能突出株洲历史、历代名人、城市精神为主题的大型雕塑，点缀城市景观；旧城改造和中心地段应以地块为单位，进行空间三维建模，开展直观分析和研究，提出合理的体量控制要求，明确不同地段建筑容积率要求，防止“见缝插楼”和“贴贴楼”出现，确保居民生活居住环境优良。 不占“两块地”。公共设施规划的教育、

25、医疗卫生、文化娱乐、体育、社会福利、商业金融服务、邮政电信服务等用地，要落实用地位置、边界、规模及设置要求。基础设施规划要安排好铁路、公路、港口、管道等场站设施以及公交首末站、公交停靠站、公交停车场和公交车辆保养场、修理厂、公共停车场、加油站等设施用地。合理安排给水、排水、电力、电信、燃气、环卫、消防等设施用地，划定各项市政设施源和点的位置、规模、用地边界。 4勇于创新，探索“一条路”。解决目前城市规划管理存在的问题，应进行大胆探索，闯出一条新路。 成立规划协调领导小组。由书记、市长任市规划协调领导小组组长，分管发改、城市建设、国土资源的副市长任副组长，市发改委、市规划局、市国土资源局以及有专业规划单位的一把手为成员。协调领导小组的主要任务是统一规划编制原则，协调规划之间的关系，使各个规划资源共享。在规划协调领导小组的领导下，成立规划联合研究课题组，由市发改委、市规划局、市国土资源局派人组成课题组，制订