困难与出路：三江源国家公园从试点、设立到运行

1、难与出路：三江源国家公园从试点、设立到运行作者：毛江晖来源：新西部2020年第09期國家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。建立国家公园为主体的自然保护地体系，是一个系统工程，其基础和重点在体制。三江源国家公园理应脱离现有的属地管理模式，上划为中央财政事权，由中央直接设立垂直管理机构负责管理。要尽快出台国家层面的国家公园法律法规，保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性，统筹划定国家公园的生态保护红线，科学整合优化三江源国家公园功能分区，确保三江源国家公园建成具有国际影响力、特色鲜明的自然

2、保护地模式。国家公园是个专属外来词，它源于生态保护目的，但不仅仅止于此。党的十八届三中全会提出构建中国国家公园体制以来，三江源国家公园成为第一个试点并即将正式设立的中国国家公园。自体制试点以来，在取得显著成效的同时也面临很多困难。要寻找符合实际的出路，就必须从厘清基本概念入手，抽丝剥茧，深挖表象问题的实质，摸索具有中国特色的国家公园体制机制模式。几个必须首先搞清楚的概念国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。洞悉规律的基础和起点必须清楚几个概念。一是自然资源。我们人类生存和发展离不开自然资源

3、。它的范围很广，包括土地、气候、水、生物、矿产、海洋、能源、旅游等等。它有几个特点：相对于人类的需要在数量上不足，即有限、稀缺;自然资源各个组成部分在生态系统中既相互联系，又相互制约，共同构成一个有机整体，即山水林田湖草;自然资源总是相对集中于某些区域之中，其数量、质量、稀缺性程度及特性存在地区差异，即分布状态不平衡;大部分自然资源都具有多种功能，包括生产功能、生态调节功能、载体功能和信息功能等，各种功能互为因果、相互依存、相互制约，即功能多样性。二是自然保护地。某个地源系统的自然资源需要从人类可持续发展的角度悉心照料。自然资源和人文资源相对富集的地方，往往拥有重要的自然生态系统、自然遗迹、自

4、然景观及其所承载的生态功能和文化价值，大家都认为必须实施长期保护，这些地方由各级政府依法划定或确认后就是自然保护地。根据我国最新标准，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类，国家公园是分量最重的一类，自然保护地如何保护、运营和管理，肯定要从国家公园开始探索。三是社区。随着认识的深化，与传统意义上的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园不同，人们开始重视保护和发展的主体了，就是人，因为环境保护、生态稳定的出发点和落脚点就是人。三江源国家公园世居的原住民几乎都是藏族同胞，他们拥有灿烂的民族文化，这些文化和环境保护有着千丝万缕的联系。国家公园里，按照一定的社会规范或准则，以一

5、定社会关系和文化维系相联系的人群共同生活的区域就是社区。从这个意义上说，应该把“人”放到“山水林田湖草”这个系统中去，将会更为完整、更为合理。四是管理体制。保护自然资源、建设维护自然保护地、提升社区居民幸福感不能各自为政，需要有机构负责。那么，由一个机构全面负责还是几个机构共同负责好？一个机构和几个机构的权利赋予多少、承担哪些职能不承担哪些职能、受谁的管理和监督、是一个婆婆好，还是几个婆婆好？这些问题必须提前搞清楚，搞不清楚则后患无穷。某一个机构组织系统的权力划分、职能分配、隶属关系、组织结构等关系模式就是管理体制，要想把国家公园的事情做好，需要探索符合中国实际的，不照抄照搬别人做法的国家公园

6、管理体制。五是运行机制。就保护地环境保护而言，历史上我国形成了多头管理、条块分割的格局，即一个保护地往往有多个牌子，一个机构里的人身份各异，一个媳妇上面有好多婆婆。每个婆婆的要求不同，喜好不同，造成媳妇不知所措、左右为难、莫衷一是。要想干事，干成事就必须明确一些问题：人财物如何配置才好？如何激励优的惩罚劣的？如何提高一个机构及其组成部分的工作效率？这些问题共同指向了运行机制，即国家公园保护运营各要素之间的结构关系和运行方式。几年来，全国10个国家公园试点区进行了卓有成效的探索，同时也发现了一些问题和困难，其中尤以三江源为最。由于它是最早开始的、进展最快的、成效最显著的，同时也是遇到问题和困难最

7、明显的一个，因而也是最具代表性的。表象问题背后的实质三江源国家公园自体制试点以来，一些具体问题和困难逐步显现出来。下面以澜沧江源园区为例，通过分析表象问题来探寻其实质。问题：配套政策尚未出台，国家公园管理类型未明确，省、州、县管理权限、主要职责、机构设置、人员编制等也未明确。实质：国家公园在中国是个新鲜事物，各地情况千差万别，不宜“一刀切”，只能走“自下而上、从个别到一般”的道路。“自下而上、从个别到一般”就是先由地方探索，探索如何建立一个机构把这些事统管起来，如何划分权限、设置机构、确定领导职数、人员编制数，构建配套政策，然后由国家统筹，根据各地情况出台统一规范，但目前没有出台规范。另外，从

8、实质上说，所有这些探索必须有一个前提：明确财政事权和支出责任。财政事权是某级政府承担的，利用财政资金提供国家公园基本公共服务的任务和职责;支出责任是政府履行财政事权的义务和保障，合理划分中央和地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，是整个国家公园财政体制协调运转的基础，是政府有效提供国家公园基本公共服务的前提和保障。简单地说，就是要清晰界定谁的事，谁来管;谁的事，谁说了算;谁的事，谁出钱。三江源国家公园的现有模式是中央政府直管、委托省级政府代管，即三江源是中央政府的事，青海省政府代管，钱从省级财政出，缺口由中央专项转移支付弥补。以上的问题可以简化为：在财政事权和支出责任不顺的情况下，应由中央

9、政府确定的机构权限、职责、机构、编制的事需要由青海在现有“盘子”里代为确定，这种“确定”具有很大的不确定性和困难。问题：国家公园适用的国家法律法规暂时缺失，致使诸多问题无法处理。例如三江源源区部分乡镇、村社划入国家公园内，致使水、电、道路等民生工程项目无法避让核心区和缓冲区，规划水、电、道路等民生工程项目难以获批。实质：核心区和缓冲区是自然保护区条例（2017年修订版）规定的三种自然保护区类型中的两种，其中禁止任何单位和个人进入核心区，只准从事科学研究观测活动的人员和设备进入缓冲区。三江源的部分乡镇、村社既被划入国家级自然保护区范围，也被划入国家公园范围。从自然保护区角度看，人都不让进，水、电

10、、道路等民生工程项目肯定难以获批。问题的实质在于：目前，在国家公园等自然保护地缺乏系统、对应、精准的法律法规体系的情况下，只能依据自然保护区条例办事。具体来看，包括以下几个方面：其一，迄今为止，我国始终没有统一的国家公园或自然保护地基本法，缺乏宏观的顶层制度设计。现有的自然保护地采用行业部门立法的形式，具有各类型自然保护地的主管部门制定单行法规，形成一种由单行法规的简单集合，单项立法的针对性虽强，但缺乏整体的统一性和协调性。其二，在法律法规级别方面，目前在现行规章制度中，只有自然保护区条例和风景名胜区条例，属于国务院行政法规，其余均为部门规章，层级普遍较低。由于上位基本法的缺失，中央政府对于保

11、护地的管理仅仅具有指导意义，相对于地方政府的行政管理显得十分微弱，使得相关保护工作难以得到顺利开展和落实。其三，已确立的自然保护地法律法规缺乏具体的后续管理制度支持。例如对于自然保护区条例和风景名胜区条例而言，没有相应的发展规划、管理制度、技术手册等后续配合系统支持，更没有形成动态的反馈调整机制，从而导致在日常管理中出现管理目标不清晰，管理措施不具体，缺乏冲突协调机制等现实问题。其四，现行的法规内容很多地方过于笼统，指向性极不明确，管理措施缺乏针对性和可操作性，导致日常管理效能不高，且缺乏反馈和修订过程，从而导致很多规章条例在日常管理中很难发挥实效。问题：园内原住民的综合发展水平亟待提高。实质

12、：三江源和其他国家公园试点区相似，它们多数位于边远的贫困地区，这些地区经济发展相对落后，一方面当地政府和居民发展经济、脱贫致富的愿望十分强烈，另一方面由于基础条件较差，交通不便，信息不灵等因素，当地经济发展对资源的依赖十分强烈，同时，居民生产生活与自然资源的联系非常密切，这极大地增加了自然保护地管理的难度。一些既有的自然保护区条例、政策一定程度上忽视了自然保护地的建立给社区带来的社会经济影响，致使保护与发展的矛盾不断。因此，在没有国家足够量补偿的情况下，自然保护地的保护要求往往引起资源的使用者（保护区内及周边社区）的抵触，因此在很多的自然保护地，出现的保护管理和当地社区发展之间的潜在矛盾，影响

13、了自然保护地追求“三赢”的公平和效率。具体来说，我国自然保护地建设给社区带来的影响主要体现在3个方面，一是发展生态旅游业给社区带来的包括就业平等、经营权、收入分配等方面的影响;二是资源保护与社区居民利用资源之间的平衡关系，自然保护地在进行区域综合发展规划时，并没有真正考虑社区对资源保护可能带来的积极影响，一定程度上使自然保护地社区的经济发展与生态环境的保护割裂开来。三是自然保护地的设立及后续采用的管理模式，会给社区增加土地管理成本、机会成本、社会文化成本。问题：园区界限和生态保护红线划分难度大，涉及面广实质：建立国家公园体制，必须划定生态保护红线，实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，

14、严格按照主体功能区定位推动发展。提出划定生态保护红线，说明当前的生态状况已经不乐观，必须要划定生态保护“红线”或者说“高压线”来保护了。为统筹划定落实“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见，要求各地区各部门结合实际，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。这实质上是将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。因此，再难也必须划定并遵守实施。对于生态保护红线，意见明确要求按照生态功能进行划定。

15、优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线，其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。意见明确，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活

16、动，主要包括8个方面：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖;因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查;自然资源、生态环境监测和執法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动;经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集;经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设;必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护;重要生态修复工程。问题：自然保护区和国家公园两个护体系共存，

17、在保护管理上存在诸多矛盾之处。实质：三江源国家公园体制试点区，区域总面积12.31万平方公里，包括长江、黄河、澜沧江三个园区，涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多和可可西里自然保护区管理区域，共12个乡镇53个行政村。试点中，管理机构遵循生态系统整体保护系统修复理念，在园区各类保护地功能分区的基础上，考虑原有各保护地的管护要求，将各园区划分为核心保育区，生态保育修复区，传统利益利用区，实行差别化管控策略，以实现生态生产生活空间的科学合理布局和可持续利用。核心保护区共9.05万平方公里，占73.55%，传统利用区，2.66万平方公里，占21.64%，生态保育修复区共0.60万平方公里，占4.81%。随着

18、体制试点的深入，发现在试点范围上还存在以下问题：长江西源沱沱河，南源当曲和黄河南源卡日曲，西源约古宗列在试点期间均未被纳入园区范围，国家代表性不够充分;由于长江、黄河源头所在的格拉丹东、当曲、约古宗列三个保护分区在试点范围之外，部分位于源头地区的重要生态系统及野生动物栖息地也未被纳入，源头地区完整性保护不够突出。自然保护区和国家公园两个保护体系共存，在保护管理上存在诸多矛盾之处，体制试点范围在国家代表性完整性等方面的问题逐步显现。从实质上看，是自然保护地的划界分区不合理，与覆盖有空缺并存所致。三江源保护区在构建之初，并未对域内生态系统或自然资源本底及其服务功能进行充分的通盘考虑，以至于大多数自

19、然保护地并没有把完整的生态系统划进来，综合考虑区域陆生、脊柱动物的物种，土地覆盖类型及土地所有权和保护状况等方面信息，以空缺分析方法研究证明，三江源保护区仍存在覆盖不足，地域分布不平衡的问题，一些地区一些物种未受到或者未受到很好的保护地覆盖。此外，三江源同其他保护区类似，都在空间管理上交叉。原来实行的是各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、森林公园等建制办法，这种情况下很容易形成一地多牌乃至一地多型现象。这种现象直接导致一处保护地的管理标准不一，体制机制混乱，造成管理的目标手段力度等方面存在冲突。同时空间上的重叠和管理上的交叉，往往又意味着一处资源涉及多个部门的管理，进

20、而导致相关政策冲突，权责划分不清，甚至出现责任真空的问题，这不仅降低了管理效能，增加了各类成本，无形中还增加了管理漏洞和利益冲突点。问题：国家公园适用的国家法律法规暂时缺失，致使诸多问题无法处理。例如三江源源区部分乡镇、村社划入国家公园内，致使水、电、道路等民生工程项目无法避让核心区和缓冲区，规划水、电、道路等民生工程项目难以获批。实质：核心区和缓冲区是自然保护区条例（2017年修订版）规定的三种自然保护区类型中的两种，其中禁止任何单位和个人进入核心区，只准从事科学研究观测活动的人员和设备进入缓冲区。三江源的部分乡镇、村社既被划入国家级自然保护区范围，也被划入国家公园范围。从自然保护区角度看，

21、人都不让进，水、电、道路等民生工程项目肯定难以获批。问题的实质在于：目前，在国家公园等自然保护地缺乏系统、对应、精准的法律法规体系的情况下，只能依据自然保护区条例办事。具体来看，包括以下几个方面：其一，迄今为止，我国始终没有统一的国家公园或自然保护地基本法，缺乏宏观的顶层制度设计。现有的自然保护地采用行业部门立法的形式，具有各类型自然保护地的主管部门制定单行法规，形成一种由单行法规的简单集合，单项立法的针对性虽强，但缺乏整体的统一性和协调性。其二，在法律法规级别方面，目前在现行规章制度中，只有自然保护区条例和风景名胜区条例，属于国务院行政法规，其余均为部门规章，层级普遍较低。由于上位基本法的缺

22、失，中央政府对于保护地的管理仅仅具有指导意义，相对于地方政府的行政管理显得十分微弱，使得相关保护工作难以得到顺利开展和落实。其三，已确立的自然保护地法律法规缺乏具体的后续管理制度支持。例如对于自然保护区条例和风景名胜区条例而言，没有相应的发展规划、管理制度、技术手册等后续配合系统支持，更没有形成动态的反馈调整机制，从而导致在日常管理中出现管理目标不清晰，管理措施不具体，缺乏冲突协调机制等现实问题。其四，现行的法规内容很多地方过于笼统，指向性极不明确，管理措施缺乏针对性和可操作性，导致日常管理效能不高，且缺乏反馈和修订过程，从而导致很多规章条例在日常管理中很难发挥实效。问题：园内原住民的综合发展

23、水平亟待提高实质：三江源和其他国家公园试点区相似，它们多数位于边远的贫困地区，这些地区经济发展相对落后，一方面当地政府和居民发展经济、脱贫致富的愿望十分强烈，另一方面由于基础条件较差，交通不便，信息不灵等因素，当地经济发展对资源的依赖十分强烈，同时，居民生产生活与自然资源的联系非常密切，这极大地增加了自然保护地管理的难度。一些既有的自然保护区条例、政策一定程度上忽视了自然保护地的建立给社区带来的社会经济影响，致使保护与发展的矛盾不断。因此，在没有国家足够量补偿的情况下，自然保护地的保护要求往往引起资源的使用者（保护区内及周边社区）的抵触，因此在很多的自然保护地，出现的保护管理和当地社区发展之间

24、的潜在矛盾，影响了自然保护地追求“三赢”的公平和效率。具体来说，我国自然保护地建设给社区带来的影响主要体现在3个方面，一是发展生态旅游业给社区带来的包括就业平等、经营权、收入分配等方面的影响;二是资源保护与社区居民利用资源之间的平衡关系，自然保护地在进行区域综合发展规划时，并没有真正考虑社区对资源保护可能带来的积极影响，一定程度上使自然保护地社区的经济发展与生态环境的保护割裂开来。三是自然保护地的设立及后续采用的管理模式，会给社区增加土地管理成本、机会成本、社会文化成本。问题：园区界限和生态保护红线划分难度大，涉及面广。实质：建立国家公园体制，必须划定生态保护红线，实施主体功能区制度，建立国土

25、空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。提出划定生态保护红线，说明当前的生态状况已经不乐观，必须要划定生态保护“红线”或者说“高压线”来保护了。为统筹划定落实“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见，要求各地区各部门结合实际，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。这实质上是将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。因此，再难也必须划定并遵守实施。对于生态保护红线，意见明确要求按照

26、生态功能进行划定。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线，其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。意见明确，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内，仅允许对生态功能不造

27、成破坏的有限人为活动，主要包括8个方面：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖;因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查;自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动;经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集;经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设;必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护;重要生态修复工程。问题：自然保护区和国家公园两个护体系共存，在保护管理上存在诸多矛盾之处。实质：三江源国家公园体制试点区，区域总面积12.31万平方公里，包括长江、黄河、澜沧江三