人口发展战略与人口政策

1、杭州精英在线系列课件 人口发展战略与人口政策郭志刚北京大学社会学系教授、博士生导师一、中国人口政策的演变（一）我国的计划生育政策我们把前面的内容简单地给大家说一说之后，我就开始讲计划生育政策了。这个继续计划生育政策大家都是亲历的，不像我给学生们讲，开始计划生育他们还没有生出来，所以他们不会知道前期的计划，咱们在座的同志都应该清楚了。我给简单说一下。在文化大革命爆发以后，在1973年以后，我们国家的问题比较严重，其实是文化大革命把生产彻底搞乱了，在这种情况下，我们就深深地感觉到人口有很大的压力。购物券，布票、粮票，为什么会造出这些东西来？物资不够，人口太多。在这种情况下，就开始了计划生育，全国建

2、立计划生育的机构国务计划生育办公室。1973年是这样的。从1973年到1979年可以认为我们计划生育的早期，但这个早期，我们有计划生育，但是没有人口发展战略，没有想那么远，而且当时我们只是想人口不要增长得太快了，增长得越快，我们的压力越大。周恩来肯定是最知道，因为他是全国人民的大管家，他知道人口多了，对生产发展会有什么问题，就是一个“短缺经济”，最早期间计划生育的政策就叫“晚、稀、少”，大家还记得什么叫“晚、稀、少”吗？“晚稀少”就是结婚、生孩子要晚，要改掉早婚早孕的习惯。第二个“稀”是指划开，稀稀拉拉，就是说你不要一年生一个，你最好三年生一个。在最后一个是“少”，其实这个“少”是数量，大家看

3、，在这里头，既有数量，又有时间。你结婚第一次生育要尽量往后推，推了以后生出来以后，最好往后推几年再生第二胎。最好你不要生了，打住。但是那个时候没有明确地提出来，到1978年还提出非常明确的要求，最好生一个，最多两个，坚决三年以上，这都是周总理的话，周总理在召集各级政府部门的部委在明确地谈，而且当时他说我们中国既然是计划经济，所以就得搞计划生育，要不然经济不平衡了，周总理最难了，很难做。最好一个，最多两个，大家看，这时候这个话里面不是说很死，比较柔和，好象是号召性的比较多。我们再往下看，下一个阶段1980年到1984年的时候有一些变化。我们的政策就不是比较模棱两可的，用比较模糊的语言里表达了。这

4、是为什么呢？实际上大家都知道那时候发生了什么事情？“四人帮”倒台了，要把国民经济重新振兴起来。小平同志又恢复工作。实际上在80年代早期已经开始形成翻两番的思想，先达到小康水平，在这种时候，当时在人口上算了几笔账，你要达到小康，实际上是这样的，人口的负担太重了，经济起飞比较困难。所以在1980年9月的时候，这是中央的话，中央的文件里头摘下来的，说要采取坚决的措施，中间一大堆，最后要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。一对夫妇只生育一对孩子，我们现在有很多种称呼，外国人管我们叫“一胎化”我们知道计生委合作所来人，在这个方面打了很多仗了，外国人管我们叫“一胎化”，但是我们不承认“一胎化”，我们不承认“一

5、胎化”，我们只承认中国有独生子女政策。外国人讲话有没有划过？真的有。大家看中央文件里头普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，当然这里用的语言还是提倡。其实在做的时候是怎么做的？可不是提倡了，那就是强迫的，你必须的。在9月的文件提出了以后，当时配给中共中央关于计划生育的第一封公开信就是这封信，首先号召共产党员、共青团员要一对夫妇只生育一个孩子，那时候我还只是小青年，当时要和我们签协议的，这个协议一签了要28岁恋爱，那你想生育得什么时候？那生育肯定得在恋爱、结婚之后，要求是很高的。第二个就比较明确了。其实当时是采取了比较强硬的措施，尽管在文件上你看到的强调还是在说普遍提倡，其实已经不是简简单单地真正地像

6、一个号召、提倡的意思了。如果党员，一个团员要是生了两胎，恐怕要受党权的处分，国家公职人员恐怕要开除公职，为这件事犯错误，当时认为是很严重的措施，确实是令人紧张的。为什么要做这件事呢？就是当时人口增长还是太快了，就想来一个“急刹车”，这一个“急刹车”一脚踩下去，影响很大。差不多有四年的时间，从1980年到1984年是非常地严格的。在实践当中产生了好多问题，这个问题主要是两个方面。一个方面，在计划生育政策衔接这个阶段有一些计划，有一些夫妇本来生第一个孩子，我准备生第二个孩子，我准备响应政府号召，推迟三年。结果，到了这个头上忽然就变了，说你老二不能生了，这会出毛病的。人家响应你的号召，推迟一年、推迟

7、两年，准备第三年生的时候你说不能再生了，这个政策的衔接本身有一个问题。可能更大的问题还不再计划生育内，更大的问题是从1979年以后我们农村进行了家庭承包责任制，家庭、农户成为一个最基本的生产单位，它需要劳动力，它要有一个长远的打算，我计划多少年下去，我将来劳动力从哪儿来。它不是再弄成生产队那样集体生产了，基本是家庭生产。这个时候，我们的农村政策、农业政策和计划生育有一点打架了。你把生产责任交给一个家庭的时候，你在这边就说不许生，你只能生一个，那它就有问题了，特别是它只生了一个女孩，那问题就更大了，这女孩将来要嫁出来的，我这块地将来谁来种。在这种情况下，社会当中产生了不少矛盾，所以就有了1984

8、年到1988年的一个变化，这个变化我们俗称叫“完善政策”。实际上简称为“开小口子，堵大口子”。“堵大口子”是什么呢？是指把第三胎严格控制住，还有“开口子”是指在农村，把可以生二孩的比例再增大，以前实际上也有一些特殊情况是可以生二胎的，但是数量非常少，百分之五不到，但是到了1984年到1988年的时候，“开小口子”就不是“开小口子”，开得比较大，特别是对农村那些只有一个女孩，以前就算只剩了一个女孩也不能再生了，在这儿考虑他的劳动力的问题，后来在“开小口”的时候，允许只有一个女孩能够再生第二个。这是这个政策的基本的改变。实际上在农村稍微宽松一点，城市没有“开”主要政策，而且是经济不太发达的农村地区

9、。总结此阶段，我国1984年到1988年我们国家计划生育有一点乱套，前后在打架，在计生委内部实际上就有好几派。从干部那里分了派，从部级那边分了派，这个一直争论到现在其实还有，还在翻那段时期的账。（二）我国现行生育政策我接着往下说。到了1988年的时候，中央政治局常委会专门就这件事开会，开完会以后订了这么几条，实际上就强调了一个，计划生育政策要建立在既坚定又可行的基础上，这到现在也是我们计划生育的一个背后，你的政策要坚定又要可行，不能太脱离指令，是这个意思。然后它强调，我们调整政策在前面“开小口子”，不是计生委的意思，也不是计生委某一些领导的意思，而是中央的决策，这是非常明确地提出来。然而在后边

10、，当时因为有一些计划生育出现一些混乱了，主要是统一思想、进一步发言、加强领导。实际上这个跟方案的时候基本上除了有4年是比较震荡的，干部、群众之中都有一些混乱的思想存在。在这里头不光说中央政治局实行计划生育现行政策，第二个现行政策，刚发行的时候，有人开始叫，为什么政策基本定型了？在这四年的发展当中，它来来回回变了不少。这个现行中，到今天我们也叫现行政策，实际上这个现行政策发展到1988年的时候就基本上定型了。在这个政策定型了以后最后没有全国的，全国的计划生育政策基本定型了，这里一直在讲法制，最后它是通过各个地方的人大常委会在1990年前后有各地的早晚不一样，但是内容就修订了当时的计划生育条例，这

11、个一个地方性法规，所以在这个里边我们讲计划生育，在2000年以后我们有计划生育法，但是具体怎么管？是一个本地化的规定。所以到各个省去看，各个省的政策不一样，到各个省的各个县去看，各个县也不一样，甚至在每一个县当中还有山区、平原，略有不同，所以是一个非常五花八门的政策，到了具体管理的时候我们讲条例，距离的管理体现在地方性法规和条例上。现阶段计划生育政策的具体内容我就不需要再说了，要提倡晚婚晚育、少生优生、提倡一对夫妇只生育一个孩子，只是一般性的。还有一个分个不同，国家干部、职工城镇居民主要是一号政策，就是中央整体政策。农村有一些是可以生二胎的，特别是我们国家有好多个省在计划生育条例里边是明文规定

12、的，就是头一个要是女孩的话，可以再生一个，但是无论哪种情况都不能生第三个，这是我们的一个要求。少数民族根据各自情况情况自己定，有的少数民族看得松一点，有的少数民族干脆没有，比如说西藏一直都没有明确地说藏族可以生一个，没有说这个数。我在这儿想给大家点一点，这些东西前边都是事实。我想给大家点一点：第一，我们国家的政策虽然有过“一胎化”的一小段，但是那个“化”并没有在全国完全覆盖，因为实际上计划生育的力量也是越来越强了，在那个时候它的机构和能力都做到了。什么叫最后形成的现行生育政策呢？是一个多样化的的政策。大家也知道，各个省、各个县、各个地区都不一样，这个是根据各地的实际情况来分类指导的，分类指导是

13、我们计划生育的一条原则。第二，我们要讲中国的现行生育有强制性，这叫计划生育政策，不叫改革计划，在国外好像也搞避孕、节育，都在搞服务，但是它都不是强制性的，在中国就是强制性的。这个强制性在地方法规里头，在计划生育条例里头是明确写进去的，因为它要告诉每一个老百姓做到，在这个做到的情况下，我们有明确的定额，实际上就是一个限额，在中国的老百姓没有哪一对夫妇不知道自己能生几个的，都很明确，你能生几个很明确，比方说城市地区很明确的你就只能生一个，有一些农村可以生两个，有一些农村生了一个女孩还可以再生一个，但都很明确。这个定格化实际上规定了他们的生育数量，甚至还规定了他们的生育时间，你不能早婚早孕，早婚早孕

14、违反规范条例，就要罚了。前三个是它的特点，如果在这里头，我们要是跟其他的特点再归结一下，实际上我们中国计划生育政策真正的特点就在于“独生子女”政策，就是明确地要求夫妇只生一个，这在其他国家很少，几乎没有，不但有定额而且定额非常低，非常少。我们曾经做了一个研究，做了一个计生委的国际司当时很高兴，因为国外有攻击我们的人权问题，把他们跟计划生育连着，当时连着就两个，一个希腊问题，还有一个计划生育问题。攻击中国“一胎化”，当时我做了一个研究，国际司当时把这个研究结果拿出来说你看我们这儿有学者的研究了，我们的中国不是一个“一胎化”，我们是一个多样化的政策，我们有“独生子女”政策，你们有生一个半的，有生两

15、个的，一个半就是指头一个生了女孩，然后再生男孩。在这个政策地区，如果头一胎一半是生男的，一般是女的，实际上也就意味着有一半只生一个，女孩生两个，平均起来一个半，所以我们经常简称一个半政策，一个半、两个，甚至我们的少数民族地区还有三个，甚至还有没有划过的。这样说起来中国好像是多样化的，为什么我们还要说中国的特征是“独生子女”政策？我一会儿给大家看这个数大家就知道为什么了。因为在这里头独生子女的比例太大，其实我们想，“一孩半”政策是不是独生子女政策？还是。假如“一孩半”地区，她生了头一个小孩是男孩，那就是独生子女政策，只是说头一个是女孩，要是有条件开一个，在本地区至少开了一半。但是它的本质是一种变

16、通的独生子女政策，比独生子女宽一点，但是不又是生两个孩子的政策。为什么我们国家是独生子女政策？其实是在当时的一个特殊的历史条件下采取的矫往过正的比较严格的对策，我们今后讲人口发展战略，讲人口政策的变化。请大家注意，在我们中国国内人口学界里头没有人要取消计划生育政策，大家都知道计划生育是必须的，而且不是眼前，恐怕是长期的，100年都要坚持下去的。再者，大家讨论说独生子女条例是否可以调整？大家关心的是这个问题，并不是说，不要计划生育，“三胎”，再加上如果喜欢上网的话，看人口的时候可以看到近两年来有一些各种各样的评论，在强烈地要求取消计划生育，但是在中国的人口学界里，在计划生育的内容当中没有人要取消

17、计划生育，大家只是说政策要适合今天的形势。独生子女是条例，不是政策，独生子女只是我们原则上号召的、提倡的，但是在条例里头，条例是一个具体的规定，但是原则，计划生育这个国策我们未来会没有的。这是我点一点的东西。这个本来是彩色地图，我们在2000年的时候在计生委的支持下，我们学者自己搞了一个小课题组，做了一下我们中国的计划生育，就是在研究现行生育政策，到底要求中国夫妇到底能生几个？因为实际上有好多年，我们从1988年定型了以后到2000年的时候已经是好几年了，在这好几年当中我们几乎不知道我们的现行生育要求再度要求中国人民生几个小孩，原因在哪儿？原因就是一个多样化的，钱够花，各种各样的政策都有。大家

18、现在看，西藏是白的，台湾就不画了，现在粗略地看，虽然颜色不清楚，大家能看出什么门道来？东边比西边浅，实际上东边生育率要求比较严，东边都是在1到1.3之间；中部比较灰糊糊的，大概在1.52个孩子之间；西部就比较边缘了，西部人口并不多，西部比较松，而且少数民族比较多，而且是山区。在这里头也有几个特点，在所谓“开小口子”的时候我们国家有两个省没有开，鹤立鸡群，这两个省虽然有很大的农村人口，大家它一直保持“独生子女”政策。西部当中有一块四川没动，四川都在搞“独生子女”政策，还没有变。在“开小口的时候”它就没有开。再有的话在东边的江苏省，江苏省一直维持了“独生子女”政策。所以在这一块上大家可以看到这是四

19、川，这是江苏，像山东这些地方它实际上都在搞“一孩半政策”，这是个变相的“独生子女”政策，比“独生子女”要宽一点，比生两胎也有要严一点，是这样的一个状态。我做了一个研究，其实主要问题就是要搞清楚中国的现行生育政策，到底它的生育水平要达到多高？因为各个地方不一样，所以一直没有总数，应该说我们在这个研究策略里头得到一些总数。这个地图包括一些总数，当时国家计生委国际司很高兴，说：“你看，中国不都是独生子女政策。”从这个地图一看是严的，比较稍微宽松的，西部是相当宽，这样省得别的国家攻击我们的“一胎化”。在绘画的时候，这个研究2000年就做好了，做好了以后，当时在国家计生委内部做了汇报，汇报了以后要求我们

20、部门做公开。我们一直到2003年经过国家计生委副主任授权，说你们可以公开了，现在公开对我们有好处，就公开发了。这里边我们就提主要的研究结果，就这么几项，我们实际上算了一下，全国人口实行“独生子女”政策，就是1孩政策有多大的比例呢？三分之一以上，这是纯“独生子女”政策。所谓“一孩半”的政策有多少呢？大家看这里边，非常高。全国人口有一半以上，属于把1号文件作为最严格政策，“一孩半”政策作为较严的政策，那么较严的政策以上，较严和很严的政策，大家看两个比例多大？快90%了。2孩政策要从长远发展来说，2孩政策应该是一个追求人口增长的政策，可以更替的政策。2孩政策实际上10%，3孩政策是很少了，你别看西部

21、那么大一块只有1.3%的人口增长。这是第一个，把我们国家现行生育政策几种不同类型到底覆盖多大的人口就搞得比较清楚了。二、我国不同时期国家人口政策的战略目标（一）我国早期国家人口战略的目标我们再讲一讲战略问题了。实际上在小平同志主持翻两番的时候，那时候就给人口计划生育下指标了，尽管那时候的人口战略并没有太确定，也没有作为战略研究，但是这是后来的事。为了达到国民经济翻两番的发展计划，当时在80年代制2000年的中国人口控制在12亿以内，什么意思？到2000年的不能超过12亿。再一个，很快就发现做不到，80年代初的时候我们几乎没有人口数字。上一次的人口普查是1964年做的，再这之间18年没有做过人口

22、普查，后来1982年做了一个人口普查，到了1983年数字出来的时候，84年最后材料才出来，我们就比较系统的人口数字一看，最后人口已经挺多了。1982年到2000年还有18年，18年的话恐怕这12亿是挡不住的，只是这种感觉，怎么办呢？后来我们的人口战略目标就不叫12亿以内，叫12亿左右。有人在问怎么说，当时赵紫阳是同意，赵紫阳的解释是“左右不过五”，“左右不过五”其实只能过了，12亿肯定过了，12.5以内，大概是这个意思。到了再后来，又改了，又觉得12.5亿还是挡不过，后来就改成了12.5亿左右，而且在这个当中就逐步逐步形成了现行生育政策的情况。刚才讲了一个战略目标，早期没有什么很明确的人口发展

23、战略，但是只有一个很明确的目的，就是把人口增长尽量地压下来，压下来，压得越低越好，让它增长得尽量慢一点，也是我们经济起飞初期，如果起飞负重太重就很难起飞了，希望可以有些限制。没有成系统的人口发展战略，至于早期定的12亿，12.5亿，最后结构是怎么样？可能没有人知道这个结果，我想在这么再说说这个结果，这个战略目标的实现成这个样子，第一个我们2000年人口普查的时候总人口是12.65亿，可以说是12.5左右，其实也不能左，是右了一点，总体来说在修改了人口目标以后，后来最后修改得还可以，没有超得太多。但是翻两番，原来的经济目标是GDP总值翻两番，实际上到了1995年的时候我们就发现还是在李鹏当总理的

24、时就已经发现了实际上过了，已经超标了，翻两番已经翻完了，1995年就翻完了，所以当时就改了，1995年再提的时候就不再提GDP翻两番了，而是要提人均GDP翻两番。大家知道，人均GDP翻两番比GDP翻两番难，因为中国人口非常多。但是实际上由于90年代，特别是90年代的时候经济发展非常之快，是超速发展。所以实际上也实现了，后来提出的人均GDP的时候也翻两番，应该说是一个皆大欢喜，在90年代应该是一个很大的成功。经济发展的弹性把人口发展的弹性大得多，人口很硬性，一对夫妇要不要生一个，要不要生两人，弹性比较死，但是经济要是翻番的话，它的发展弹性比人口要翻一个个，要翻得快。（二）2007年国家人口战略的

25、目标我再讲讲最近的2007年的刚刚发布不久的国家人口发展战略的目标。这个目标跟早期的不太一样，它的服务目标也是为了保证新的一个翻两番，在2020年GDP翻两番，人均GDP达到三千美元的目标，然后就开始往回算，大家想这不是人均么，真要是人均的话，经济部门有一个估计，GDP到2020年是多大，剩下的就是分母，人均的话人口要限制，人口要是突破了，经济目标达到了，人口目标超标了，你人均三千美元达不到了。所以，它有一个倒算，倒着算回来，在这样的情况下，人口应该怎么发展就可以保证人均三千美元了。最近的人口发展战略目标提出分几步走，它没有一个点，咱们上一次提的还是2000年，中国过程没有，这里边它就提了几步

26、，一个是阶段性目标，在2010年人口控制在13.6亿内，除了人口数目的控制目标以外，还有其他的，比如说我们出生性别比率已经严重，在2000年以后一直都是大问题，中央也很关心，也采取了各种各样的政策，想把出生配比给调回来。大家还比较关心的是今年就是2010年，今年会怎么样？去年年底国家统计局报的人口是13.4亿，应该说今年不会超，中国总人口你要是按着这个再发展一年的话，它增加不了两千万人，应该是在13.6亿以内。出生性别比，但是正在做这个文章今年的数字好像比去年略微降低。大概从120降到119，120是什么意思？生出来的小孩里边有100个小女婴对应120个男孩，这是男女比例失衡了，按正常的比例，

27、中国的历史结构上自然状态是106，就是男孩比女孩略微多了一点。在计划生育以后，我们出生率越来越往上涨，在2000年以后非常高了，120。一直在这个高度维持着，大概在前一年降了一个百分点，降了一个百分点，现在在学者当中有不同的争论，这些都是来自于一些小规模的档案调查，还有一个随机误差值，随机误差有的时候会导致它有一点变化，不一定很准的。现在能不能说出生性别问题已经开始好转了，至少它不往上涨了，有所下降，但是这个下降还不是非常肯定，它是趋势性地从今以后就降下来了，还会不会因为它是一个波动。因为大家知道120跟119是差1.2，画曲线的时候，你在那儿就看不大出来了。这是一个事。到2020年，阶段性目

28、标是控制在14.5亿，还有其他的一大堆目标，有健康的、性别比等等，大概那个时候，在2020年要求出生性别比基本正常，总人口是增多少数。到了2050年，本世纪中叶，我国总人口控制在15亿。因为我们国家的人口最高峰大概是2030年左右，所以2030年到2020年间，在14.5亿基础上还得涨一涨，15亿是这么定的，大家可能不知道，我们这15亿是在2006年提出来的，在这之前中央给的说法是本世纪中叶的时候控制在16，大概在2006年不知道怎么回事，突然降了，大家看这个人口数增长得没有像以前预料中的这么快，一下子就降了。三、国家人口发展战略研究国家人口发展战略研究，我本人在这里做了一个人口预测的课题研究

29、。我做了以后我感觉自己像一个老土，什么意思呢？大家看人口预测就是算术，如果算术的时候，我最开始就讲，好像没有讲实际情况是什么，要把实际情况搞清楚，我们根据它在2004年做预测的时候，我们国家的生育率是不清楚的，我们的生育率到底多高？应该说这个问题10几年了没有搞清楚，一直在争论，争论很大。在这种情况下，当时我做这个生育率是指定的，我自己个人认为生育率没那么高，我后边会继续讲我为什么会这么认为。整个人口发展战略它提出了很多战略设想、原则，这些都不错，我也不重复了，大家可能都有看到过，在各个部门都会用这个人口发展战略作为自己规划的基数。从第三条开始，关于现在的人口形势的一些判断需要商榷和研究。我本

30、人有意见，我想各位得可能想听一些实在的，我在这边也就不遮不掩，我就开始讲，起码有几条我是认为，这都是纯人口，我不在理念上做文章，我只是在事实上。第一条，在发展战略里它有一个基本判断，说群众的生育观念没有根本转变，我是国家统一的。这个很有意思，你要提出这个判断，一定要提出自己的根据，在人口发展战略当中它确实提出了自己的根据，而这个根据不能说明群众的生育率没有根本转变。从国家计生委的调查来看，我们看生育观念，就是他的愿望，平均每个人自己到底想生多少个小孩，结果是什么呢？计生委在2001年的调查，2006年的调查结果几乎是一样的，也就是结果几乎稳定。全国夫妇表达出来的生育意愿是生1.7个小孩，大家可以看，1.7比咱们的政策生育率是高的，说明我们的政策还是比较严的，但是如果拿1.7跟2.1，或者我们说得简单一点，2.0，与更替水平相比，它是很低的生育率。农村与城镇不一样，农村是1.8，较为高一点，但是比210也低，不是低一点，低得很明显了，城镇是1.44，在这个发展战略的总报告里头非常有意思的，它在证明群众生育观念没有根本转变的时候，它用了一个图，这个图表达什么意思呢？调查的城镇妇女有40%多，46%，表达说要生两个孩子比较好，50%多的人就认为一个孩子就很好。又有另外一个角度的根据，我觉得这里边出了大问题，就连我们搞计划生育，搞到后