第五部分《行政单位财务规则》解读

1、XZKJ1第五部分第五部分（第十、十一章）（第十、十一章）新新行政单位财务规则行政单位财务规则解读解读2 一、新规则修订的背景和意义一、新规则修订的背景和意义 2012 2012年年1212月月6 6日，财政部正式颁布了新修订的日，财政部正式颁布了新修订的行政单位财务规则行政单位财务规则（财政部令第（财政部令第7171号），并要求号），并要求于于20132013年年1 1月月1 1日起在全国施行日起在全国施行。新规则在财政体制改。新规则在财政体制改革需要和行政单位自身加强财务管理的背景下出台。革需要和行政单位自身加强财务管理的背景下出台。 （一）适应和体现财政改革的需要（一）适应和体现财政改革

2、的需要 随着社会主义市场经济体制的逐步完善、公共财随着社会主义市场经济体制的逐步完善、公共财政体系的建立以及各项财政改革的深入推进，原规则政体系的建立以及各项财政改革的深入推进，原规则某些方面已经不能完全适应改革和发展的要求。某些方面已经不能完全适应改革和发展的要求。外部外部环境变化主要包括：环境变化主要包括：国库集中支付、政府收支分类、国库集中支付、政府收支分类、部门预算、工资津补贴、国有资产管理、政府采购改部门预算、工资津补贴、国有资产管理、政府采购改3革、革、“收支两条线收支两条线”改革。各项财政改革对行政单位改革。各项财政改革对行政单位财务管理提出了新的要求。例如，以编制综合预算为财务

3、管理提出了新的要求。例如，以编制综合预算为核心内容的部门预算改革打破了原先按经费类别编制核心内容的部门预算改革打破了原先按经费类别编制预算和进行财务管理的模式，对行政单位预算编制方预算和进行财务管理的模式，对行政单位预算编制方法、预算执行，预算收支内容以及结转结余资金管理法、预算执行，预算收支内容以及结转结余资金管理等都做出了新的规定。对此，行政单位所有的收支，等都做出了新的规定。对此，行政单位所有的收支，不论经费性质，都应当纳入不论经费性质，都应当纳入规则规则的规范范围，并的规范范围，并且按照部门预算的新规定加强管理。因此，为适应财且按照部门预算的新规定加强管理。因此，为适应财政改革的新要求

4、，出台新政改革的新要求，出台新行政单位财务规则行政单位财务规则。 此外，适时修订此外，适时修订规则规则也符合财政科学化、精也符合财政科学化、精细化管理要求细化管理要求。财政精细化管理是当前管理模式变革。财政精细化管理是当前管理模式变革的必然趋势。的必然趋势。2020世纪世纪8080年代初，西方国家掀起了新公年代初，西方国家掀起了新公4共管理运动，主张采用工商管理的理论、方法来提高共管理运动，主张采用工商管理的理论、方法来提高公共管理部门的管理质量和效率。精细化管理的思想公共管理部门的管理质量和效率。精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领和方法被广泛应用于世界各国政府部门

5、和公共管理领域，并取得显著成效。我国各行各业现在也积极引入域，并取得显著成效。我国各行各业现在也积极引入精细化管理思想，并在各级政府和公共管理领域得到精细化管理思想，并在各级政府和公共管理领域得到积极应用。财政部门作为政府公共管理的重要职能部积极应用。财政部门作为政府公共管理的重要职能部门，也不能脱离公共管理的一般性特征。门，也不能脱离公共管理的一般性特征。精细化管理精细化管理被引入财政管理领域，是管理模式变革背景下的大势被引入财政管理领域，是管理模式变革背景下的大势所趋所趋。 （二）（二）进一步规范和加强行政单位财务管理的需进一步规范和加强行政单位财务管理的需要要 从进一步规范和加强行政单位

6、财务管理的角度看从进一步规范和加强行政单位财务管理的角度看5近年来，随着形势发展和各项改革的不断推进，行政近年来，随着形势发展和各项改革的不断推进，行政单位的经费保障水平不断提高，财务管理的内容和形单位的经费保障水平不断提高，财务管理的内容和形式也在不断发生变化，行政单位财务管理中式也在不断发生变化，行政单位财务管理中出现了一出现了一些新情况、新问题些新情况、新问题，都需要财政部在行政单位财务制，都需要财政部在行政单位财务制度层面予以明确。度层面予以明确。 （三）（三）促进行政单位更好地履行职能的需要促进行政单位更好地履行职能的需要 近年来，随着行政单位承担的社会管理和公共服近年来，随着行政单

7、位承担的社会管理和公共服务职责越来越重，而其务职责越来越重，而其财务管理水平与履行职能需要财务管理水平与履行职能需要相比还有很大的差距相比还有很大的差距。需要通过进一步修订完善。需要通过进一步修订完善规规则则的相关内容，体现厉行节约、降低行政成本，保的相关内容，体现厉行节约、降低行政成本，保障重点、兼顾一般等要求，进一步提高行政单位财务障重点、兼顾一般等要求，进一步提高行政单位财务管理水平。管理水平。6 二、新规则修订的基本原则二、新规则修订的基本原则 （一）坚持厉行节约，降低行政成本（一）坚持厉行节约，降低行政成本 厉行节约，降低行政成本是贯穿这次厉行节约，降低行政成本是贯穿这次规则规则修修

8、订订一条主线一条主线。修订后的。修订后的规则规则在总则、预算管理、在总则、预算管理、支出管理、资产管理、财务监督等章节的相关规定中支出管理、资产管理、财务监督等章节的相关规定中都体现了控制和降低行政成本的要求。都体现了控制和降低行政成本的要求。具体表现在：具体表现在： 一是在总则中关于行政单位财务管理的一是在总则中关于行政单位财务管理的基本原则基本原则方面方面，增加了，增加了“降低行政成本降低行政成本”的原则规定，这是对的原则规定，这是对行政单位厉行节约财务管理工作理念的进一步强化。行政单位厉行节约财务管理工作理念的进一步强化。 二是在二是在预算管理方面预算管理方面，明确规定：行政单位应当，明

9、确规定：行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。资金，不得超预算安排支出。 7 三是在三是在支出管理方面支出管理方面，明确规定：行政单位的支，明确规定：行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围和标准，并增加出应当严格执行国家规定的开支范围和标准，并增加了了“建立健全支出管理制度建立健全支出管理制度”的要求。同时，还有针的要求。同时，还有针对性地强调行政单位应当对性地强调行政单位应当“对节约潜力大、管理薄弱对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制的支出进行重点管理和控制”。 四是在四是在资产管理方

10、面资产管理方面，明确规定：行政单位应当，明确规定：行政单位应当按照科学规范、从严控制、保证工作需要的原则合理按照科学规范、从严控制、保证工作需要的原则合理配置资产，防止行政单位超标准、超范围配置资产，配置资产，防止行政单位超标准、超范围配置资产，奢侈浪费等问题。奢侈浪费等问题。 五是在五是在财务监督方面财务监督方面，建立起覆盖行政单位预算，建立起覆盖行政单位预算管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、负债管管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、负债管理的全方位监督体系。强调理的全方位监督体系。强调“行政单位应当建立健全行政单位应当建立健全8内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等内部控

11、制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息监督制度，依法公开财务信息”，在行政单位形成单，在行政单位形成单位内部、财政部门、审计部门，以及社会公众多方面位内部、财政部门、审计部门，以及社会公众多方面共同监督，遏制行政成本较快增长的工作机制。共同监督，遏制行政成本较快增长的工作机制。 （二）反映财政改革成果，体现财政改革方向（二）反映财政改革成果，体现财政改革方向 自原自原规则规则施行以来的施行以来的1515年，是公共财政建设年，是公共财政建设和财政改革十分重要的和财政改革十分重要的1515年，先后实施了年，先后实施了部门预算改部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购

12、改革、非税收革、国库集中收付制度改革、政府采购改革、非税收入管理、入管理、“收支两条线收支两条线”改革、政府收支科目改革等改革、政府收支科目改革等一系列。这次修订坚持一系列。这次修订坚持规则规则与财政改革要求相适与财政改革要求相适应的原则，结合行政单位财务管理的实际，把部门预应的原则，结合行政单位财务管理的实际，把部门预算等一系列财政改革的成果，吸纳、体现到算等一系列财政改革的成果，吸纳、体现到规则规则9中来，使行政单位财务制度能够与时俱进，更加符合中来，使行政单位财务制度能够与时俱进，更加符合各项财政改革的要求。各项财政改革的要求。 新规则增加部门预算、国库集中支付、政府采购、新规则增加部门

13、预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等改革的相关规定，明确规定行绩效管理、票据管理等改革的相关规定，明确规定行政单位政单位实行定额、定项拨款，超支不补，结转和结余实行定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法按规定使用的预算管理办法；要求行政单位应当将各；要求行政单位应当将各项收入与支出全部纳入单位预算，实行项收入与支出全部纳入单位预算，实行“一个单位一一个单位一本预算本预算”，统一核算，统一管理，使行政单位收支管，统一核算，统一管理，使行政单位收支管理更加全面完整。理更加全面完整。 （三）保持现有框架体系，充实完善相关内容（三）保持现有框架体系，充实完善相关内容

14、 1998 1998年颁布的年颁布的行政单位财务规则行政单位财务规则的框架体系的框架体系基本符合行政单位财务管理需要，并且大部分规定现基本符合行政单位财务管理需要，并且大部分规定现10在仍然适用。因此，这次修订基本保持原在仍然适用。因此，这次修订基本保持原规则规则的的框架体系不变，只对与财政改革和管理要求不相适应框架体系不变，只对与财政改革和管理要求不相适应的有关内容进行了修订和完善。的有关内容进行了修订和完善。 修订后的修订后的规则规则较原规则增加了十四条，较原规则增加了十四条，修订修订内容主要包括：内容主要包括： 一是将一是将规则规则的的适用范围适用范围扩大到行政单位所有扩大到行政单位所有

15、的财务活动，而不仅限于行政经费。的财务活动，而不仅限于行政经费。 二是修改了行政单位的二是修改了行政单位的预算管理办法预算管理办法，将，将“结余结余留用留用”改为改为“结转和结余按规定使用结转和结余按规定使用”，并增加了决，并增加了决算管理的内容。算管理的内容。 三是删除了三是删除了预算外资金收入管理预算外资金收入管理的内容，并规定的内容，并规定行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核11算，统一管理。算，统一管理。 四是规定四是规定行政单位支出行政单位支出包括包括“基本支出基本支出”和和“项项目支出目支出”，增加了支出管理的有关规定。，增加

16、了支出管理的有关规定。 五是规范了五是规范了行政单位资产管理行政单位资产管理，在资产分类中增，在资产分类中增加了加了“在建工程在建工程”和和“无形资产无形资产”，在流动资产分类，在流动资产分类中增加了中增加了“零余额账户用款额度零余额账户用款额度”、“应收及暂付款应收及暂付款项项”和和“存货存货”；修改了固定资产的分类，提高了固；修改了固定资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准；严格资产配置、使用和处置定资产的单位价值标准；严格资产配置、使用和处置管理等。管理等。 六在行政单位财务管理中六在行政单位财务管理中引入负债概念引入负债概念。 七是充实了行政单位七是充实了行政单位财务监督内容财务监督

17、内容。 此外，还对行政单位财务管理的基本原则、主要此外，还对行政单位财务管理的基本原则、主要12任务、财务分析的内容和指标等进行了修订。任务、财务分析的内容和指标等进行了修订。 三、新规则修订的主要内容三、新规则修订的主要内容 与原与原行政单位财务规则行政单位财务规则（19981998年实施）相比，年实施）相比，20132013年颁布的新年颁布的新行政单位财务规则行政单位财务规则全面而完全面而完整地界定了行政单位的财务管理制度，并对以前的相整地界定了行政单位的财务管理制度，并对以前的相关规定进行了重大改革。关规定进行了重大改革。 修订后的修订后的规则规则共分共分十一章六十三条十一章六十三条，共

18、，共49284928字。而原字。而原规则规则共分十一章四十九条，共共分十一章四十九条，共 44424442字。字。新新规则规则在基本维持原结构的基础上，作了全面修在基本维持原结构的基础上，作了全面修改补充，新改补充，新规则规则较原较原规则规则增加了十四条。增加了十四条。新新旧规则的主要变化表现在八个方面：旧规则的主要变化表现在八个方面： （一）扩大了（一）扩大了规则规则规范的经费范围规范的经费范围 13新新规则规则明确了新明确了新规则规则适用于各级各类国家机适用于各级各类国家机关、政党组织（统称为行政单位）的财务活动关、政党组织（统称为行政单位）的财务活动（第二条）。新（第二条）。新规则规则将

19、将规则规则的的适用范围扩大适用范围扩大到行政单位所有的财务活动，而不仅限于行政经费到行政单位所有的财务活动，而不仅限于行政经费。 为适应事业单位分类改革的需要，在第十一章附为适应事业单位分类改革的需要，在第十一章附则中规定了参照公务员法管理的事业单位对于本规则则中规定了参照公务员法管理的事业单位对于本规则的适用问题。的适用问题。“参照公务员法管理的事业单位财务制参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由财政部另行规定度的适用，由财政部另行规定”（第六十一条）。但（第六十一条）。但“行政单位所属独立核算的企业、事业单位分别执行行政单位所属独立核算的企业、事业单位分别执行相应的财务制度，不执行本

20、规则相应的财务制度，不执行本规则”（第六十一条）。（第六十一条）。 （二）完善了行政单位的预算管理办法（二）完善了行政单位的预算管理办法 新规则基本沿用了原新规则基本沿用了原规则规则关于行政单位预算关于行政单位预算14管理办法的表述，但根据财政管理改革的要求和行政管理办法的表述，但根据财政管理改革的要求和行政单位结转结余资金管理的有关规定，单位结转结余资金管理的有关规定，将将“结余留用结余留用”修改为修改为“结转和结余按规定使用结转和结余按规定使用”（第九条），并在（第九条），并在第二章预算管理中增加了决算的编制、管理的内容第二章预算管理中增加了决算的编制、管理的内容（第十三条和第十四条）。（

21、第十三条和第十四条）。 （三）规范了行政单位收入管理（三）规范了行政单位收入管理 一是一是删除了删除了预算外资金收入管理的内容，明确行预算外资金收入管理的内容，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入（第十五政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入（第十五条）。条）。 二是二是增加了增加了收入管理的有关要求，明确规定收入管理的有关要求，明确规定“行行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理算，统一管理”（第十七条）。（第十七条）。 15 （四）强化了行政单位支出管理（四）强化了行政单位支出管理 一是一是规范了规范了行政单位支出的分类

22、。规定行政单位行政单位支出的分类。规定行政单位支出包括支出包括“基本支出基本支出”和和“项目支出项目支出”（第十八条）。（第十八条）。 二是二是强化了强化了支出管理的要求，增加了部门预算、支出管理的要求，增加了部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等改国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等改革的相关规定。明确规定革的相关规定。明确规定“行政单位应当严格执行国行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定库集中支付制度和政府采购制度等规定”（第二十二（第二十二条）、条）、“行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金的使用效益金的使

23、用效益”（第二十三条）、（第二十三条）、“行政单位应当依行政单位应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据使用正确，不得使用虚假票据”（第二十四条）。（第二十四条）。 （五）明确了行政单位结转和结余管理（五）明确了行政单位结转和结余管理 16 按照财政部门有关财政拨款结转和结余资金管理按照财政部门有关财政拨款结转和结余资金管理的规定，将原的规定，将原规则规则第五章第五章“结余管理结余管理”修改为修改为“结转和结余管理结转和结余管理”。新新规则规则规范了行政单位结规范了行政单位结转和结余管理。分别规定了对结转和

24、结余的概念（第转和结余管理。分别规定了对结转和结余的概念（第二十五条、第二十六条），同时考虑到中央和地方关二十五条、第二十六条），同时考虑到中央和地方关于结转和结余资金管理可能存在的差异，对结转和结于结转和结余资金管理可能存在的差异，对结转和结余资金的管理仅作原则性规定，即余资金的管理仅作原则性规定，即“财政拨款结转和财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行”（第二十七条）。（第二十七条）。 （六）加强了行政单位资产管理（六）加强了行政单位资产管理 规范了行政单位资产管理，根据改革实践，进一规范了行政单位资产管理，根据改革实践，进一步完

25、善资产的分类和定义，规范资产的配置、使用、步完善资产的分类和定义，规范资产的配置、使用、17处置管理，鼓励行政单位开展资源共享、装备共建工处置管理，鼓励行政单位开展资源共享、装备共建工作。明确规定行政单位不得举借债务，不得对外提供作。明确规定行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。担保。具体表现在：具体表现在： 一是一是调整了资产的分类调整了资产的分类。在资产分类中增加了。在资产分类中增加了“在建工程在建工程”和和“无形资产无形资产”，在流动资产分类中增，在流动资产分类中增加了加了“零余额账户用款额度零余额账户用款额度”、“应收及暂付款项应收及暂付款项”和和“存货存货”。 二是二是提高了固定资

26、产单位价值标准提高了固定资产单位价值标准。修改了固定。修改了固定资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准。资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准。 三是三是严格了资产配置、使用和处置严格了资产配置、使用和处置等方面规定。等方面规定。特别强调行政单位不得以任何形式用占有、使用的国特别强调行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体；除法律、行政法有资产对外投资或者举办经济实体；除法律、行政法18规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保（第三十九条）；未经同级财政部门批准，行供担保（第三十九条）；未经同级财政部门批

27、准，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借（第四十条）。（第四十条）。 四是鼓励行政单位开展四是鼓励行政单位开展资源共享、装备共建资源共享、装备共建（第（第四十一条）。四十一条）。 （七）引入了负债的概念，并强调行政单位不得（七）引入了负债的概念，并强调行政单位不得举借债务，不得用国有资产对外担保举借债务，不得用国有资产对外担保 将原将原规则规则第七章第七章“应缴款项和暂存款项的管应缴款项和暂存款项的管理理”修改为修改为“负债管理负债管理”。在行政单位财务管理中引。在行政单位财务管理中引入负债概念（第四十三条），规范了应缴款项管理。入负债

28、概念（第四十三条），规范了应缴款项管理。根据第四十三条根据第四十三条“负债是指行政单位所承担的能以货负债是指行政单位所承担的能以货19币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴款项、暂存款项、应付款项等。款项、暂存款项、应付款项等。”行政单位依法取得，行政单位依法取得，应当上交财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性应当上交财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入，在业务活动中基金、国有资产处置和出租出借收入，在业务活动中与其他单位或个人发生的预收、代管等待结算款项，与其他单位或个人发生的预收、代管等待结算款项，以及

29、因购买材料、物资或接收劳务而应付给供应单位以及因购买材料、物资或接收劳务而应付给供应单位或个人的款项等，都属于行政单位负债的范畴。或个人的款项等，都属于行政单位负债的范畴。行行政单位会计制度政单位会计制度也使用的是负债的概念。因此，在也使用的是负债的概念。因此，在行政单位财务管理中引入了负债的概念是符合行政单行政单位财务管理中引入了负债的概念是符合行政单位财务管理的实际需要的，也有利于保持行政单位财位财务管理的实际需要的，也有利于保持行政单位财务制度与会计制度的一致性。但务制度与会计制度的一致性。但规则规则中所说的负中所说的负债不等同于债务，在理解行政单位负债的问题债不等同于债务，在理解行政单

30、位负债的问题20上，要注意将这两个概念区分开来。上，要注意将这两个概念区分开来。规则规则中所说中所说的负债是与资产相对应的一个会计要素，是财务管理的负债是与资产相对应的一个会计要素，是财务管理中的一个特定的概念，与行政单位通过银行贷款等途中的一个特定的概念，与行政单位通过银行贷款等途径举债形成的债务是有本质区别的径举债形成的债务是有本质区别的。 此外，新此外，新规则规则规定规定“除法律、行政法规另有除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得用国有资产对规定外，行政单位不得举借债务，不得用国有资产对外担保外担保”。这是因为：这是因为：行政单位承担着经济调节、市行政单位承担着经济调节、

31、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能，其开展工场监管、社会管理和公共服务等各项职能，其开展工作所需的各项经费主要由财政预算安排。目前一些行作所需的各项经费主要由财政预算安排。目前一些行政单位不同程度地存在着借债现象，并且债务规模偏政单位不同程度地存在着借债现象，并且债务规模偏大，不仅影响了行政单位正常工作的开展，也使行政大，不仅影响了行政单位正常工作的开展，也使行政单位面临较大的财务风险，损害了政府形象。为此，单位面临较大的财务风险，损害了政府形象。为此，21规则规则明确规定，明确规定，除法律、行政法规另有规定外，除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务行政单位不得举借债务。19951995年出台的年出台的中华人民共中华人民共和国担保法和国担保法明确规定，除法律规定外，国家机关不明确规定，除法律规定外，国家机关不得为保证人。得为保证人。行政单位国有资产管理暂行办法行政单位国有资产管理暂行办法（财政部第（财政部第3535号令）规定，号令）规定，“行政单位不得用国有资行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。产对外担保，法律另有规定的除外。”据此，据此，规则规则明确规定，除法律、行政法规另有规定外，行政单